王艷

【摘要】經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期中國經(jīng)濟法面臨的不僅有市場機制自身不發(fā)達、不完善，更為主要的是存在政府干預(yù)權(quán)力配置不合理、干預(yù)權(quán)濫用侵害市場主體權(quán)益和市場公平競爭秩序等問題，決定了控權(quán)應(yīng)當(dāng)成為新時期中國經(jīng)濟法本質(zhì)功能，這與經(jīng)濟法所保護的法益具有內(nèi)在契合性。

【關(guān)鍵詞】經(jīng)濟法 政府 市場 控權(quán) 功能

【中圖分類號】D922 【文獻標(biāo)識碼】A

深化經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵，就是要正確處理政府與市場之間的關(guān)系。我國經(jīng)濟體制三十多年的改革歷程，從本質(zhì)上看就是對政府和市場關(guān)系不斷認(rèn)識、實踐、創(chuàng)新的過程。但是，二者仍然沒有找到最佳結(jié)合點。不論是對市場作用的凸顯，還是對政府角色定位的重申，在當(dāng)前經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)實背景下都隱含著“著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”的基本共識。

建設(shè)法治經(jīng)濟，必須以法律之尺嚴(yán)格規(guī)范政府與市場的關(guān)系，在法律制度層面上規(guī)范政府與市場之間的關(guān)系，依法把資源配置主導(dǎo)權(quán)交予市場，讓市場主體的創(chuàng)造力得以充分發(fā)揮。如果說，“簡政放權(quán)，讓市場在資源配置中起決定性作用，是貫穿于新一輪經(jīng)濟體制改革的主線，那么，建設(shè)法治經(jīng)濟，讓政府在法無授權(quán)不可為的新體制框架中更好發(fā)揮作用，理應(yīng)成為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義”。①經(jīng)濟法作為市場經(jīng)濟制度主導(dǎo)法在新時期對從制度層面規(guī)范和控制政府權(quán)力應(yīng)當(dāng)有所作為。

經(jīng)濟法發(fā)展檢視

“市場失靈”問題。目前，經(jīng)濟法學(xué)界多是以市場失靈假設(shè)作為研究經(jīng)濟法產(chǎn)生的一個重要前提，這是以凱恩斯為代表的近現(xiàn)代西方經(jīng)濟學(xué)者的理論貢獻。他們打破了“自由放任主義”的神話，指出毫無外力干預(yù)的自由競爭市場經(jīng)濟可以自發(fā)調(diào)節(jié)社會生產(chǎn)和配置資源，但是以個體權(quán)利為本位、以追逐利潤為主要目標(biāo)的市場機制會因為自身不可克服的缺陷而導(dǎo)致盲目生產(chǎn)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡、限制競爭、社會資源浪費等嚴(yán)重后果，需要政府主動干預(yù)介入經(jīng)濟生活，彌補市場機制不足，保障社會化經(jīng)濟平衡運行?？梢哉f，這是西方經(jīng)濟法的產(chǎn)生邏輯，令人感到遺憾的是，我國許多學(xué)者至今對我國經(jīng)濟法產(chǎn)生和發(fā)展的研究未能超出西方經(jīng)濟學(xué)的“市場失靈”理論。

從世界范圍來看，“經(jīng)濟法產(chǎn)生于自由競爭進入壟斷階段的時代，發(fā)達資本主義國家產(chǎn)生壟斷并限制和惡化競爭環(huán)境，國家不得不通過法律手段對此進行干預(yù)，由此形成了國家干預(yù)經(jīng)濟的法律現(xiàn)象”。②這就決定了市場失靈在我國與西方市場經(jīng)濟國家的內(nèi)涵是不同的。

一方面，從經(jīng)濟法產(chǎn)生的背景來看，一般市場經(jīng)濟國家是在市場高度發(fā)達后的市場失靈情況下，導(dǎo)入國家干預(yù)而形成經(jīng)濟法。中國經(jīng)濟法產(chǎn)生于市場經(jīng)濟剛剛起步、經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的歷史時期，面對的是一個正在生長發(fā)育階段的市場，一個強大的政治國家和分散的權(quán)利主體，其市場失靈問題的主要表現(xiàn)是市場本身的不發(fā)達、不健全、不成熟。

另一方面，從市場經(jīng)濟的演進過程來看，西方的市場失靈正如哈耶克所認(rèn)為市場秩序是自生自發(fā)的而不是建構(gòu)式的，國家（政府）作為外部力量介入經(jīng)濟對市場失靈進行修正。而反觀中國走的是一條由政府自上而下啟動的建構(gòu)型市場經(jīng)濟之路，政府是作為市場經(jīng)濟的內(nèi)生力量而存在的。

總體上講，中國的市場失靈須放在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實背景下來理解。在體制轉(zhuǎn)軌這個過渡期中，市場失靈表現(xiàn)為市場發(fā)育不健全而導(dǎo)致的市場機制配置資源的基本功能未能有效實現(xiàn)，以及政府權(quán)力過大而導(dǎo)致的市場調(diào)節(jié)作用難以有效發(fā)揮。從市場經(jīng)濟的共性角度來看，無論是發(fā)育成熟的發(fā)達市場經(jīng)濟還是尚未成熟處于起步階段的市場經(jīng)濟，都存在著內(nèi)嵌的功能缺陷，從而需要國家干預(yù)加以彌補。同時，我國市場尚未成熟，還存在著一些市場自身的功能障礙，如市場體系不完善、市場秩序不規(guī)范、市場規(guī)制不統(tǒng)一、市場競爭不充分等問題，使得其基礎(chǔ)配置功能不能有效發(fā)揮，這同樣需要政府補位，承擔(dān)起培育市場機制的職能。因此，我國雖然還沒有形成像西方國家一樣高度發(fā)達的市場經(jīng)濟，但也同樣存在市場失靈問題，同樣存在國家干預(yù)的可能性和必要性。

經(jīng)濟法發(fā)展現(xiàn)狀。改革開放至今，伴隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的進行，中國經(jīng)濟法也開始了自身的產(chǎn)生、發(fā)展和變革。尤其是市場經(jīng)濟體制的確立為中國經(jīng)濟法的發(fā)展廓清了目標(biāo)方向，“同時也為我國經(jīng)濟法的準(zhǔn)確定位和發(fā)展給予了強有力的導(dǎo)引，此后的中國經(jīng)濟法更加科學(xué)地厘清政府與市場的關(guān)系，注重強調(diào)市場作為資源配置的基本手段，重視政府在確立市場秩序規(guī)則和宏觀調(diào)控方面的功效，強化對政府不當(dāng)干預(yù)市場權(quán)力的約束”，③短短幾年間又接連頒布了《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》及《價格法》等重要的經(jīng)濟法律法規(guī)，中國經(jīng)濟法立法也逐漸趨于現(xiàn)代化和科學(xué)化。在此過程中還以國際化意識不斷優(yōu)化經(jīng)濟法制度，借鑒西方國家處理政府和市場關(guān)系上的經(jīng)驗，當(dāng)然對教訓(xùn)也要引以為戒。

短短三十幾年中國經(jīng)濟法獲得了飛速發(fā)展，但是我國市場經(jīng)濟還存在不少問題：一方面，市場體系不完善、市場秩序不規(guī)范、市場規(guī)制不統(tǒng)一、市場競爭不充分；另一方面，政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)太多，行政權(quán)力過大、審批過細(xì)過多，對市場的監(jiān)管和調(diào)控不到位。因此，經(jīng)濟法還存在許多不足之處，揭示和研究這些問題將對我國經(jīng)濟法未來的功能定位有所裨益。

鑒于文章僅以政府和市場的關(guān)系為視角，筆者認(rèn)為目前存在的問題表現(xiàn)為兩方面：其一，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期政府職能的越位、缺位和錯位。比如說，在風(fēng)電、LED等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)中，政府給予適當(dāng)扶持是必要的，但是許多地方政府為了發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟、謀取政績，在土地、融資等方面對企業(yè)進行“保姆式”的扶持，造成產(chǎn)能過剩，不僅妨礙了市場機制作用的有效發(fā)揮而且還導(dǎo)致基礎(chǔ)建設(shè)浪費；同時，政府進入市場有著雙重身份，既是管理者又是參與者，政府運用配置公共資源的權(quán)利去管理市場，權(quán)力和市場利益沒有完全分割，出現(xiàn)了諸如導(dǎo)致惡性競爭的稅收優(yōu)惠等政府經(jīng)濟角色錯位的現(xiàn)象；在公共產(chǎn)品供給、政策引導(dǎo)和政府權(quán)力的監(jiān)督機制方面又嚴(yán)重缺位，使得市場主體的權(quán)利沒有得到應(yīng)有的重視和保護。其二，疏于構(gòu)建經(jīng)濟法權(quán)利體系。由于中國市民社會發(fā)育的先天不足，政府干預(yù)權(quán)濫用屢屢發(fā)生，但市場主體權(quán)利的設(shè)置卻多流于形式。政府干預(yù)經(jīng)濟勢必會影響甚至侵犯到市場主體的自治權(quán)，從而引發(fā)權(quán)力與權(quán)利之間的沖突，因此法律在賦予政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力的同時也應(yīng)賦予市場主體經(jīng)濟自治權(quán)。

經(jīng)濟法功能之理論分析

經(jīng)濟法首先是確認(rèn)國家干預(yù)經(jīng)濟之法，伴隨國家干預(yù)經(jīng)濟活動的展開，權(quán)力所固有的弊端就顯現(xiàn)出來了，所以“經(jīng)濟法同時也是規(guī)范國家干預(yù)經(jīng)濟之法”。④

經(jīng)濟法首先是確認(rèn)國家干預(yù)經(jīng)濟之法。一方面，市場經(jīng)濟是一種謀求最大化利潤的逐利經(jīng)濟。在自由競爭的規(guī)則下，市場主體作為力圖以自己的最小經(jīng)濟代價去獲得自己的最大經(jīng)濟利益的“經(jīng)濟人”，為自己謀求最大限度的利潤成為他們唯一的目標(biāo)。這實際上是一種社會達爾文主義，市場變成了私人利益的角斗場，市場規(guī)制變成了任憑優(yōu)勝劣汰、適者生存的“叢林法則”。但社會資源財富在特定條件下總是有限的，在殘酷的市場競爭壓力下，市場主體往往因利益的誘惑而出現(xiàn)不擇手段的進行惡性競爭侵害了其他市場主體以及消費者的合法權(quán)益和破壞了市場公平競爭秩序，甚至?xí)＜罢麄€社會經(jīng)濟發(fā)展的安全，而市場自身對此無能為力。

另一方面，市場經(jīng)濟是一種信息有限的經(jīng)濟。每一個市場主體只能把握自己所從事的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的信息，很難把握整個社會產(chǎn)業(yè)宏觀領(lǐng)域的信息，這對于具體的市場主體自身來說也許是有效的，但對于社會產(chǎn)業(yè)宏觀領(lǐng)域來講會導(dǎo)致市場的盲目性。因此，政府有責(zé)任提供信息這一公共物品，惟其如此，才能克服市場自身無法克服的盲目性。日本學(xué)者金澤良雄指出經(jīng)濟法“是為了以‘國家之手’來滿足各種經(jīng)濟性的，即社會協(xié)調(diào)性要求制定之法”。⑤

經(jīng)濟法是規(guī)范國家干預(yù)經(jīng)濟之法。市場調(diào)節(jié)具有利益擴張的欲求，國家以公權(quán)力的形式介入社會經(jīng)濟，但是權(quán)力的自身屬性決定了政府干預(yù)行為也存在增擴利益的沖動，是極易使它擴張和濫用的。經(jīng)濟法應(yīng)當(dāng)為干預(yù)權(quán)的行使設(shè)定界限，一旦政府超越法律界限和法定程序濫用職權(quán)損害市場主體合法權(quán)益時，經(jīng)濟法要給予現(xiàn)實回應(yīng)即不僅對權(quán)益受到損害的市場主體給予救濟而且對濫用干預(yù)權(quán)力的行為給予制裁和處罰。從市場角度來看，維護自由和公平的競爭秩序，不隨意和非法干預(yù)市場主體的經(jīng)營自主權(quán)乃是發(fā)揮市場配置資源作用的應(yīng)然邏輯，在需要國家介入時須通過法律進行必要的授權(quán)，以法律形式厘定政府權(quán)力行使的范圍和邊界，設(shè)定權(quán)力運行的法律程序，依法對市場進行監(jiān)督管理和宏觀調(diào)控。從國家角度來看，授權(quán)同時也是控權(quán)，政府只能在國家法律授予的權(quán)力范圍內(nèi)依法定的程序?qū)?jīng)濟進行干預(yù)，越權(quán)則無效。

經(jīng)濟法不僅承擔(dān)著矯正市場失靈的任務(wù)，而且其本身還有應(yīng)對政府失靈的要求。這其實是經(jīng)濟法本質(zhì)功能的兩個方面，即經(jīng)濟法既是授權(quán)之法又是控權(quán)之法。

一是經(jīng)濟法的授權(quán)性。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，政府干預(yù)市場的權(quán)力只能經(jīng)過國家立法機關(guān)制定經(jīng)濟法律來授予，即經(jīng)濟權(quán)力法定。在市場經(jīng)濟中，經(jīng)濟權(quán)力法定具體表現(xiàn)為：干預(yù)權(quán)主體法定，哪些機構(gòu)擁有干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力由法律明確授權(quán)，市場調(diào)控權(quán)主體如工商行政管理部門、質(zhì)量監(jiān)督檢查部門等，宏觀調(diào)控權(quán)主體如銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、計劃部門和財政部門等；干預(yù)權(quán)權(quán)力范圍和行使的方式及程序法定，超越權(quán)限范圍或非依法定程序行使干預(yù)權(quán)無效及承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二是經(jīng)濟法的控權(quán)性。授權(quán)和控權(quán)在經(jīng)濟法的功能領(lǐng)域具有內(nèi)在統(tǒng)一性。干預(yù)權(quán)屬于公權(quán)力的范疇，公權(quán)力的天然強勢力量和稀缺資源性使其極易被濫用而侵害市場主體的合法權(quán)益，因此為確保政府能夠提供無瑕疵的“公共服務(wù)產(chǎn)品”，經(jīng)濟法在授予政府經(jīng)濟管理職能的同時，還應(yīng)在法律上厘定政府權(quán)力范圍和邊界，確立法定職責(zé)及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，并設(shè)定政府行政權(quán)力運作的嚴(yán)格法律程序，確保政府干預(yù)市場權(quán)力的透明化、法治化，進而保障市場自由與社會正義。

控權(quán)：新時期經(jīng)濟法功能的現(xiàn)實選擇

不同的國情和不同的時空下對經(jīng)濟法功能和地位的要求是不同的，事實上不可能存在一種一勞永逸的且適用于任何國情和時空的“經(jīng)濟法理論”。我國市場經(jīng)濟的產(chǎn)生發(fā)展過程與西方國家不同，我國是從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟走來，長期以來形成了諸如權(quán)大于法、人治代替法治等陋習(xí)，因此在施行市場經(jīng)濟之初，經(jīng)濟法反映的是國家對經(jīng)濟的全面的、直接的、過度的干預(yù)和管理。同時，由于市民社會發(fā)育的先天不足使得中國社會“一直沒有形成獨立于國家但又參與和制約國家并受法律保護的自治性領(lǐng)域及與之相關(guān)的一系列社會價值或原則”。⑥市場中權(quán)力與權(quán)利失衡的國情特點決定了授予政府一定的權(quán)力及論證政府干預(yù)的必要性并不是我國政府與市場關(guān)系問題的重點，如何轉(zhuǎn)變政府職能、控制和規(guī)范政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)利范圍、職責(zé)和程序才是當(dāng)下中國經(jīng)濟法應(yīng)作出的現(xiàn)實回應(yīng)。

經(jīng)濟法所保護的法益與其控權(quán)功能具有內(nèi)在契合性。經(jīng)濟法保護的不是私法意義上的私人利益，也不是抽象的、政治性的國家利益，經(jīng)濟法保護的是社會公共利益，這種利益是普遍性的、終極性的、經(jīng)濟性的和公共性的利益。在我國當(dāng)前經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的背景下，政府干預(yù)權(quán)濫用會導(dǎo)致政府干預(yù)背后所代表的國家利益侵蝕社會公共利益的情況，顯然控權(quán)與經(jīng)濟法所保護的社會公共利益有著內(nèi)在契合性。

控權(quán)功能的實體表達。新時期經(jīng)濟法控權(quán)性的厚重須體現(xiàn)于制度構(gòu)建層面方能彰顯其對經(jīng)濟法制的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。政府干預(yù)和市場調(diào)節(jié)的關(guān)系在市場規(guī)制領(lǐng)域得到了最直接的體現(xiàn)，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期我國除了市場機制自身的缺陷和市場發(fā)育不完善而導(dǎo)致的市場功能未能充分發(fā)揮的問題外，更突出的問題是受計劃經(jīng)濟的影響政府權(quán)力對市場的過分滲透及政府干預(yù)過度，并且對市場權(quán)利缺乏足夠的尊重，最集中的體現(xiàn)是一些政府為本地區(qū)的經(jīng)濟利益及地方政府的政績，直接參與經(jīng)濟活動，濫用行政權(quán)力排除或限制市場競爭，甚至搞地區(qū)封鎖。我國的《反壟斷法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等經(jīng)濟法律法規(guī)對政府機構(gòu)不當(dāng)干預(yù)經(jīng)濟的行為都設(shè)置了一定法律責(zé)任，但是主要采取的行政責(zé)任形式，難以進行有效規(guī)制，因此在市場規(guī)制法律領(lǐng)域應(yīng)設(shè)置更為嚴(yán)格的責(zé)任機制；宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，基本體現(xiàn)授權(quán)即控權(quán)的基本原理，《預(yù)算法》、《價格法》等都規(guī)范了有關(guān)政府機構(gòu)在對進行宏觀調(diào)控過程中權(quán)力行使的范圍和方式。但是宏觀調(diào)控與市場規(guī)制相比，政府干預(yù)不足更為突出一些，政府在對市場應(yīng)當(dāng)給予引導(dǎo)和彌補的地方?jīng)]有及時“補位”，學(xué)界一直在呼吁制定一部宏觀調(diào)控基本法，以期進一步規(guī)范和完善宏觀調(diào)控權(quán)的行使。

控權(quán)功能的程序要求。程序和實體制度同樣重要。程序要求的內(nèi)容在于從規(guī)范干預(yù)行為過程著手，以此避免政府干預(yù)權(quán)的濫用。經(jīng)濟法在授予政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力時，要求政府行為要符合正當(dāng)程序原則，要求政府職能部門及其工作人員的職權(quán)行為也要堅持“法無授權(quán)即非法”的法律理念，實踐證明，嚴(yán)格的法定程序，能保證干預(yù)權(quán)行使的規(guī)范性，從而進一步保證在此基礎(chǔ)上做出的決策的正當(dāng)性和科學(xué)性?，F(xiàn)階段，我國的干預(yù)決策普遍缺乏科學(xué)性和程序民主性，這方面可以借鑒西方發(fā)達國家的做法，如可以在決策程序中設(shè)置咨詢程序、論證程序和聽證程序等基本制度。

法治經(jīng)濟不可能單兵突進，它要求法治政府和法治市場同步推進，政府和市場主體都必須依法行事，誰也沒有超越法律的特權(quán)。但是政府對經(jīng)濟的干預(yù)權(quán)力有著被濫用的現(xiàn)實可能性，厘定政府干預(yù)邊界的控權(quán)理念是正確處理經(jīng)濟法視野下政府與市場關(guān)系的關(guān)鍵。當(dāng)前中國經(jīng)濟體制改革的重點就是要理順政府和市場的關(guān)系，特別是清除過去計劃經(jīng)濟體制影響下政府權(quán)力對市場的過分滲透和操縱的現(xiàn)象，充分尊重市場主體的自治權(quán)，建立競爭型市場經(jīng)濟，對此，經(jīng)濟法將承擔(dān)起艱巨的歷史重任。

（作者單位：長治學(xué)院法律與經(jīng)濟學(xué)系）

【注釋】

①“從‘簡政放權(quán)’走向‘法治經(jīng)濟’”，《經(jīng)濟參考報》，2014年10月20日。

②李平：《經(jīng)濟法教程》，成都：四川大學(xué)出版社，2011年，第4頁。

③魯籬：“中國經(jīng)濟法的發(fā)展進路：檢視與前瞻”，《現(xiàn)代法學(xué)》，2013年第4期，第33頁。

④穆虹：“干預(yù)經(jīng)濟之法與規(guī)范干預(yù)之法”，《山東警察學(xué)院學(xué)報》，2007年第2期，第70頁。

⑤[日]金澤良雄：《經(jīng)濟法概論》，北京：中國法制出版社，2005年，第27頁。

⑥李永成：“政府干預(yù)經(jīng)濟的中國經(jīng)濟法思考”，《經(jīng)濟法論壇》，2008年，第115頁。

責(zé)編 /韓露（實習(xí)）