近年來，經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展促使行政執(zhí)法案件大量增長，使得行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行案件銜接脫節(jié)現(xiàn)象愈來愈明顯，大量的案件未能進(jìn)入非訴執(zhí)行程序，對違反行政行為的打擊處罰力度不夠，損害公權(quán)力的權(quán)威性，損害行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行力。建立健全行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度迫在眉睫。筆者僅通過對當(dāng)前行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接現(xiàn)狀的調(diào)查，就二者銜接工作解決機(jī)制的若干問題進(jìn)行分析。

一、行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度存在的問題

首先，立法上不健全。目前我國關(guān)于行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行還沒有銜接制度的相關(guān)立法。關(guān)于非訴行政執(zhí)行，我國法律在《行政訴訟法》第66條、2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第53條中作出規(guī)定。我國關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的立法建設(shè)比較晚，對行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定還不成熟，雖然以前在一些零散的法律中有對行政強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定，但是單獨(dú)的法律、法規(guī)剛剛在2012年實(shí)施，因此行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的分配問題，也缺乏明確的規(guī)定，部分法律將一些強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)同時賦予了行政機(jī)關(guān)和人民法院，導(dǎo)致執(zhí)行局面比較混亂。立法上的不完善，不僅造成雙方執(zhí)行的沖突和執(zhí)行中的相互推諉，也致使司法權(quán)和行政權(quán)混淆不清。

其次，實(shí)踐中沖突嚴(yán)重。人民法院對非訴行政執(zhí)行案件審查標(biāo)準(zhǔn)和審查方式存在嚴(yán)重缺陷。人民法院對于非訴行政執(zhí)行的合法性進(jìn)行書面審查，違背了“不告不理”的原則。人民法院應(yīng)行政機(jī)關(guān)的申請，經(jīng)審查后，由人民法院執(zhí)行具體的行政行為，嚴(yán)重混淆了司法權(quán)和行政權(quán)。據(jù)筆者了解調(diào)查，目前行政機(jī)關(guān)向人民法院提起非訴案件的數(shù)量眾多，從人民法院辦理情況來看，大量非訴案件積壓 ，從這個程度上講，行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接工作缺少有效制度的監(jiān)督。沒有相對人的參與，沒有雙方當(dāng)事人的抗辯，與程序公正原則相違背；不是所有進(jìn)入非訴執(zhí)行程序的具體行政行為都是合法的，對于一些違法的具體行政行為，書面審查是很難發(fā)現(xiàn)的，不利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，使得實(shí)際中相對人的權(quán)益很難得到有效保障。

二、檢察機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行工作中的職能定位

社會管理創(chuàng)新是中央政法委提出的三項(xiàng)重點(diǎn)工作之一，檢察機(jī)關(guān)是憲法所規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，訴訟監(jiān)督是其職能之一而非全部職能或唯一職能。通過訴訟監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)社會監(jiān)督，是檢察監(jiān)督職能賴以發(fā)展的基本路徑。檢察機(jī)關(guān)所肩負(fù)的社會監(jiān)督功能表現(xiàn)在其服務(wù)于社會管理制度完善以及多元化糾紛解決機(jī)制的構(gòu)建與運(yùn)行的格局中。關(guān)鍵是要結(jié)合檢察職能定位，找準(zhǔn)切入點(diǎn)。

三、如何構(gòu)建行政執(zhí)法與非訴執(zhí)行銜接制度

首先，將二者依照統(tǒng)一指導(dǎo)原則進(jìn)行立法。我國法律、法規(guī)中，關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行部分，包括司法領(lǐng)域?qū)ζ涞膶彾▓?zhí)行問題，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的制度設(shè)計(jì)，《行政訴訟法》、相關(guān)司法解釋內(nèi)，流于籠統(tǒng)而失于操作，立法水平與現(xiàn)實(shí)需要的精細(xì)程度有清晰明顯的差距。筆者以為，制定統(tǒng)一的《行政強(qiáng)制法》，并切實(shí)強(qiáng)化對司法的相關(guān)指導(dǎo)工作，是解決這一問題的必由之路。

其次，完善司法審查上的銜接制度。目前，實(shí)踐中各地做法不一致，筆者認(rèn)為人民法院要對具體行政行為進(jìn)行司法審查。不是無條件執(zhí)行的法律文書，對非訴具體行政行為的審查與被訴具體行政行為的審查應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別。審查的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，重點(diǎn)應(yīng)放在是否明顯或嚴(yán)重影響具體行政行為的合法性、侵犯被執(zhí)行人合法權(quán)益上。

再者，通過外部監(jiān)督制約進(jìn)一步推動制度規(guī)范運(yùn)行。自外而內(nèi)的監(jiān)督制約，永遠(yuǎn)是任何一項(xiàng)制度永葆合法、健康、有序運(yùn)行的最切實(shí)保障。要實(shí)現(xiàn)對非訴執(zhí)行工作的有效監(jiān)督，除法院審監(jiān)庭、監(jiān)察室等內(nèi)部監(jiān)督、糾錯機(jī)制外，檢察機(jī)關(guān)在法律授權(quán)內(nèi)，自主依法發(fā)起的剛性監(jiān)督制約行為，是不可替代之中心。檢察機(jī)關(guān)可采取的系列監(jiān)督舉措中，行政抗訴這一監(jiān)督措施舉足輕重，權(quán)限和程序最為規(guī)范，也是最主要和關(guān)鍵的監(jiān)督方式。同時，檢察權(quán)對行政權(quán)也有非常有效的約束手段，那就是反貪、瀆偵等部門。如果來自審判機(jī)關(guān)的監(jiān)督能夠不斷強(qiáng)化，勢將對我國的行政執(zhí)法、非訴執(zhí)行工作規(guī)范、健康發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。為使檢察機(jī)關(guān)更好地履行對非訴執(zhí)行等的法律監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)給檢察機(jī)關(guān)賦予對行政審判、非訴執(zhí)行工作的“事前監(jiān)督”權(quán)。可以參照澳門有關(guān)做法，將行政案件的起訴信息、非訴執(zhí)行申請信息全部提交給檢察機(jī)關(guān)，由其自行決定是否參與到程序中來。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有權(quán)出庭監(jiān)督，法庭應(yīng)當(dāng)給檢察機(jī)關(guān)預(yù)留專門的監(jiān)督席位，由檢察機(jī)關(guān)自主決定參與庭審與否。檢察人員如果出庭，在結(jié)束法庭辯論后，應(yīng)當(dāng)當(dāng)庭發(fā)表意見，對訴訟行為進(jìn)行是否合法的評價(jià)。在檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為不需要參加庭審時，審判機(jī)關(guān)應(yīng)提供案件整套材料給檢察機(jī)關(guān)，供其監(jiān)督。（山東省高密市檢察院 李麗）