劉紀(jì)鵬

2015年的經(jīng)濟(jì)改革中，國(guó)資改革是重頭戲，而國(guó)資改革的核心在于理順國(guó)資管理體系，發(fā)揮國(guó)資委的戰(zhàn)略作用，實(shí)現(xiàn)政府國(guó)有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)則取決于“公私分離”的國(guó)資預(yù)算體制能否建立，即作為國(guó)資改革關(guān)鍵的國(guó)資預(yù)算能否真正從政府公共預(yù)算中獨(dú)立出來(lái)。

國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算之間主要有兩大區(qū)別，具體而言：

第一，國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算法理基礎(chǔ)不同。國(guó)資預(yù)算管理的對(duì)象是國(guó)有資本收益，收益則是出資人的3項(xiàng)基本權(quán)利之一；國(guó)資預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)及其派生的收益索取和支配權(quán)（私權(quán)利），國(guó)資預(yù)算屬于中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特色，體現(xiàn)國(guó)家的國(guó)有資本所有者職能，屬于政府作為出資人的私權(quán)利范疇。

相反，政府公共預(yù)算管理的對(duì)象是稅收收入，是國(guó)家憑借行政權(quán)力征收的，其法理基礎(chǔ)是國(guó)家公共權(quán)力及其派生出來(lái)的對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)收入的分配權(quán)，公共預(yù)算體現(xiàn)了政府的社會(huì)管理職能，屬于公權(quán)力的范疇。

第二，國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算根本屬性及目標(biāo)不同。國(guó)資預(yù)算側(cè)重營(yíng)利性，主要以實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)。國(guó)資預(yù)算是指國(guó)家憑借出資人地位取得投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)入收益，包括國(guó)家出資企業(yè)上繳的利潤(rùn)、國(guó)有股份分紅收益、國(guó)有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般準(zhǔn)則和根據(jù)國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的控制力考慮，投向關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈關(guān)鍵行業(yè)的資本經(jīng)營(yíng)性預(yù)算，側(cè)重營(yíng)利性，通過(guò)籌資—投資—收益分配—再籌資的循環(huán)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。

相對(duì)應(yīng)下，公共預(yù)算側(cè)重公益性，滿(mǎn)足社會(huì)需要，追求社會(huì)福利。公共預(yù)算是指國(guó)家以社會(huì)管理者身份向社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體征收的稅收取得收益，主要用于社會(huì)公共支出，側(cè)重公益性，不以營(yíng)利性為基礎(chǔ)，通過(guò)收繳—運(yùn)用—再收繳的循環(huán)滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，追求社會(huì)福利目標(biāo)。

國(guó)資預(yù)算與公共預(yù)算的性質(zhì)不同，二者應(yīng)由不同的部門(mén)單獨(dú)編制。但是當(dāng)前國(guó)資預(yù)算不能獨(dú)立出來(lái)，而是完全并入財(cái)政系統(tǒng)，成為公共預(yù)算之下的子預(yù)算，這值得商榷。因此，下一步國(guó)資改革應(yīng)依據(jù)正確的國(guó)企分類(lèi)思路將我國(guó)國(guó)有資本控制的企業(yè)劃分為公益性國(guó)企和營(yíng)利性國(guó)企，建立科學(xué)的國(guó)資預(yù)算體系。

首先，營(yíng)利性國(guó)企應(yīng)由國(guó)資委監(jiān)管。因?yàn)樨?cái)政部作為履行社會(huì)公共管理職能及公共預(yù)算的政府部門(mén)，必須公平面對(duì)所有納稅人，而不該對(duì)某一類(lèi)所有制性質(zhì)的資本給予預(yù)算、補(bǔ)貼等特殊管理，因此不能簡(jiǎn)單地將營(yíng)利性國(guó)企交由財(cái)政部來(lái)管。而國(guó)資委不同于財(cái)政部，可作為營(yíng)利性國(guó)企的統(tǒng)一監(jiān)管部門(mén)履行相應(yīng)職責(zé)，發(fā)揮國(guó)有資本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的橋梁的作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的對(duì)接。

其次，公益性國(guó)企是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共預(yù)算體制下普遍存在的國(guó)有企業(yè)類(lèi)型，數(shù)量較少，可由財(cái)政部作為監(jiān)管和出資部門(mén)。