摘要：現(xiàn)代政治文明的核心應(yīng)當(dāng)在于權(quán)力文明，在于不斷提升權(quán)力的社會(huì)性與公共性，其揭示了權(quán)力在國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的主線功能。然而，政治生活的內(nèi)在機(jī)制，尤其是國家與社會(huì)之間的張力以及由此造成的理念意識(shí)，往往導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行背離應(yīng)有的功能與屬性，嚴(yán)重阻礙國家治理能力之提升，權(quán)力也因此在國家與社會(huì)的此消彼長中受到日益普遍的監(jiān)督。為此，權(quán)力監(jiān)督應(yīng)當(dāng)重視體制內(nèi)外兩種主體的優(yōu)勢互補(bǔ)，追求依法監(jiān)督與以德監(jiān)督的合體，實(shí)現(xiàn)從功利性監(jiān)督到道義性監(jiān)督的躍升，進(jìn)而以規(guī)范的監(jiān)督實(shí)踐提升公民素質(zhì)，促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：權(quán)力功能;權(quán)力屬性;國家治理能力;現(xiàn)代化;善冶;權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D6309

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）05-0015-05

基金項(xiàng)目：江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究基金資助項(xiàng)目“權(quán)力功能與社會(huì)主義的權(quán)力文明”（2014SJB241）階段性成果。

作者簡介：吳永生（1968-），男，江蘇盱眙人，江蘇警官學(xué)院教授，法學(xué)博士，主要從事權(quán)力監(jiān)督理論研究。

自政治生活問世以來，國家與社會(huì)的功能分化曾導(dǎo)致社會(huì)利益長期臣服于國家意志，但也未曾完全剝奪社會(huì)的自治空間，盡管此時(shí)的自治能力相當(dāng)有限。[1]迨及商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)的自主空間和自治能力得以空前回升，進(jìn)而對(duì)國家治理能力提出了更高要求。在全球化和全面深化改革背景下的當(dāng)代中國，這一規(guī)定也合乎邏輯地凸顯了國家治理能力的重要性和緊迫性，進(jìn)而要求國家不斷提升制度的科學(xué)性與執(zhí)行力，以調(diào)動(dòng)其與社會(huì)協(xié)同共治的潛能。當(dāng)然，國家治理能力的系統(tǒng)性特征在不同領(lǐng)域和不同層次有著不同的規(guī)定，需要在聯(lián)系實(shí)際和把握關(guān)鍵中加以提升。這就必然要求權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范，進(jìn)而要求國家與社會(huì)在日漸良性的互動(dòng)中實(shí)施權(quán)力監(jiān)督，發(fā)掘權(quán)力應(yīng)有功能，以促進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化。

一、權(quán)力因素：國家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在主線

國家治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景和國別特征并不能否認(rèn)其悠久的歷史傳統(tǒng)、辯證否定的歷史進(jìn)程和值得借鑒的現(xiàn)實(shí)意義。追本溯源，國家治理應(yīng)當(dāng)是社會(huì)自治在政治生活中的異化形式，是公共權(quán)力基本屬性的變相重現(xiàn)。隨著國家與社會(huì)的結(jié)構(gòu)分化，國家治理逐步摒棄了提防和排斥社會(huì)的傳統(tǒng)做法，開始走向尊重民眾主體地位、重視汲取其智慧的現(xiàn)代形態(tài)。作為這一歷史邏輯在特定時(shí)空中的訴求，國家治理能力現(xiàn)代化不僅沒有回避我國治理實(shí)踐中的痼疾，而且凸現(xiàn)了權(quán)力在其中的主線功能和現(xiàn)實(shí)影響。

1權(quán)力功能視閾中的國家治理。作為相對(duì)意義上永恒的社會(huì)現(xiàn)象，權(quán)力反映了豐富的社會(huì)關(guān)系，推動(dòng)著人類的發(fā)展進(jìn)程，以至于“臣服于權(quán)力是人最早和最為正式的生活經(jīng)驗(yàn)”，“對(duì)權(quán)力的渴望， 是人性的基本表達(dá)?！盵2]基于生動(dòng)歷史的理論研究也充分說明，權(quán)力本質(zhì)上是一種溝通個(gè)體與共同體的社會(huì)關(guān)系，其內(nèi)在機(jī)制始終發(fā)揮著整合與協(xié)調(diào)功能。一方面，人的社會(huì)屬性要求權(quán)力具有化分散為集中的整合功能，以克服個(gè)體的弱小能力，獲取更多的生存空間，以至于“沒有權(quán)力，便不可能存在任何家庭、市民社會(huì)、種族、整個(gè)人類”。[3]所不同的是，前國家時(shí)代的公共權(quán)力形成了自然共同體，而國家時(shí)代則讓位于政治共同體。另一方面，在整合功能的基礎(chǔ)上還發(fā)展出協(xié)調(diào)功能，以化解矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。只是在前國家時(shí)代，“一切爭端和糾紛，都由當(dāng)事人的全體即氏族或部落來解決”，[4]95而國家時(shí)代則更多訴諸暴力，以至于“文明國家的一個(gè)最微不足道的警察，都擁有比氏族社會(huì)的全部機(jī)構(gòu)加在一起還要大的‘權(quán)威’。”[4]172這樣，對(duì)比前國家時(shí)代和國家時(shí)代的權(quán)力現(xiàn)象，前者不僅表現(xiàn)出自發(fā)的社會(huì)性，而且還因廣受制約而體現(xiàn)出真正的公共性，但后者的社會(huì)性更具強(qiáng)制色彩，其公共性也受到不同程度的侵蝕。就此意義而言，作為平等互動(dòng)的自然共同體，前國家時(shí)代直接對(duì)應(yīng)著原始而真實(shí)的社會(huì)自治，但社會(huì)自治最終因國家面世而逐步蟄伏，并讓位于國家主導(dǎo)的政治統(tǒng)治，社會(huì)也因此陷入被動(dòng)受制的境地。

當(dāng)然，這種“離開古代氏族社會(huì)的純樸道德高峰的墮落”[4]9697也并非毫無顧忌，至少要避免對(duì)立階級(jí)的兩敗俱傷，以維護(hù)共同體的存續(xù)。這樣，即使在階級(jí)矛盾最為尖銳的時(shí)期，權(quán)力仍在發(fā)揮其雙重功能，以保證最低限度的社會(huì)性與公共性，社會(huì)自治也因此微弱而頑強(qiáng)地存在于政治生活中，國家也得進(jìn)行相應(yīng)的治理努力，回應(yīng)社會(huì)自治的基本需求，以期在“善政”（good government）中實(shí)現(xiàn)其政治統(tǒng)治。就此意義而言，“只要有國家，則必然有國家治理?！盵5]由此可見，作為一個(gè)有起點(diǎn)、無終點(diǎn)的歷史進(jìn)程，社會(huì)自治雖曾長期蟄伏于政治統(tǒng)治之中，潛行在國家治理之下，但始終未從歷史中消失，即使在國家主導(dǎo)之下，也不曾喪失其所有空間。所以，國家治理應(yīng)當(dāng)是社會(huì)自治的特殊形態(tài)，即主體有所偏重而客體一貫如初。①這樣，國家治理能力不只是現(xiàn)代性的產(chǎn)物，國家治理能力現(xiàn)代化也不只是即興臆造的學(xué)術(shù)顯詞，其中內(nèi)含著合乎規(guī)律的歷史邏輯和演進(jìn)過程。

2國家治理：從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。隨著國家與社會(huì)的此消彼長和結(jié)構(gòu)分化，地位日升的民眾開始思考其被動(dòng)支撐國家的理由，甚至追問政治統(tǒng)治的資格和動(dòng)機(jī)，進(jìn)而從國家時(shí)刻提防和加以馴服的對(duì)象逐漸成長為國家的合法性源泉，并要求國家設(shè)法改變豐取刻與、勞民傷財(cái)?shù)膫鹘y(tǒng)，在節(jié)用裕民中不斷凸顯其社會(huì)屬性，以證明其存在價(jià)值。[6]這樣，社會(huì)也就開啟了常態(tài)制約國家、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的進(jìn)程，權(quán)力的社會(huì)性與公共性也經(jīng)過歷史拐點(diǎn)，重返不斷彰顯的正途，以至于社會(huì)從國家存在的物質(zhì)基礎(chǔ)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閲覟橹?wù)的終極主體，國家也因此開啟了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型。而“國家理由的轉(zhuǎn)變代表了現(xiàn)代世界的誕生，標(biāo)志著現(xiàn)代國家治理體系擺脫了個(gè)人的宿命和神性的召喚，成為包容各種差異性的世俗權(quán)力體系?！盵5]隨著兩者關(guān)系的顛倒，所有服膺于這一過程中價(jià)值重構(gòu)的國家都“毫無例外地把人民主權(quán)、法治精神、自由平等等理想的政治修辭作為其賴以存在的理由。”[5]在此背景下，即使國家的政治職能依然在場，其社會(huì)職能也明顯實(shí)現(xiàn)了辯證回歸，國家治理更是開始了從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型，并逐步獲得了相應(yīng)的制度保障和民意基礎(chǔ)。由此，作為政治統(tǒng)治的曾經(jīng)附屬物，國家治理逐步成長為日益獨(dú)立的政治活動(dòng)與政治文明的主要路徑和重要標(biāo)識(shí)。

隨著國家治理的轉(zhuǎn)型，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的理論化自然也會(huì)瓜熟蒂落，而國家失敗、市場失靈的教訓(xùn)更加凸顯了國家主導(dǎo)、全民參與的合理性與緊迫性，進(jìn)而彰顯了現(xiàn)代治理的基本主張：“治理是由共同的目標(biāo)所支持的，這個(gè)目標(biāo)未必出自合法的以及正式規(guī)定的職責(zé)，而且它也不一定需要依靠強(qiáng)制力使別人服從”，其復(fù)合性功能“既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包含非正式、非政府的機(jī)制，隨著治理范圍的擴(kuò)大，各色人等和各類組織得以借助這些機(jī)制滿足各自的需要、并實(shí)現(xiàn)各自的愿望。”[7]就此意義而言，“治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)”，[8]進(jìn)而顯示出多元主體廣泛參與的無限空間。在此背景下，作為這一趨勢與我國國情交匯的客觀要求，國家治理能力現(xiàn)代化也成為執(zhí)政黨提升執(zhí)政能力的應(yīng)有之義和因勢利導(dǎo)的果敢抉擇。這一抉擇既否定了少數(shù)人獨(dú)享權(quán)力、偏好人治的傳統(tǒng)，又強(qiáng)調(diào)了尊重民意、珍惜民智、維護(hù)民利的價(jià)值訴求和制度取向，進(jìn)而多視角地彰顯了民眾的地位和作用。這樣既凸顯了國家規(guī)范治理社會(huì)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值與社會(huì)有待發(fā)展的自治能力，又在工具理性和價(jià)值理性的歷史超越中內(nèi)在地指向社會(huì)自治能力現(xiàn)代化，進(jìn)而在更高起點(diǎn)上展現(xiàn)了兩者令人期待的互動(dòng)與交融。

3國家治理能力現(xiàn)代化中的權(quán)力主線。如上所述，國家治理事實(shí)上就是國家主導(dǎo)、針對(duì)社會(huì)的治理，其中內(nèi)含著主體能力不斷提升的社會(huì)自治。立足現(xiàn)代治理的基本理念和當(dāng)下的政治生態(tài)，國家治理能力現(xiàn)代化必然要求主動(dòng)順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展需要，更加注重實(shí)質(zhì)治理，努力從國家主導(dǎo)的“善政”走向多主體參與的“善治”（good governance）。這樣，雖然其詞義主體仍是國家，但功能主體明顯包含了作為其價(jià)值主體的全體民眾，進(jìn)而克服了以往治理體系的單一主體或價(jià)值錯(cuò)位，貫通了社會(huì)從他治辯證回歸自治的路徑。這在強(qiáng)調(diào)國家政治自覺的同時(shí)，也明確了民眾自我提升及其與國家協(xié)同共治的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，而非形式上的互動(dòng)，更非傳統(tǒng)的本能抵牾和私利驅(qū)使下的頡頏。這樣，盡管在未來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)，國家仍將是社會(huì)健康發(fā)展的必要條件和治理的主導(dǎo)者，但如無民眾的協(xié)同共治和積極擔(dān)當(dāng)，國家治理能力現(xiàn)代化仍難預(yù)期。由此可見，“從統(tǒng)治、管理到治理，言辭微變之下涌動(dòng)的，是一場國家、社會(huì)、公民從著眼于對(duì)立對(duì)抗到側(cè)重于交互聯(lián)動(dòng)再到致力于合作共贏善治的思想革命?！盵9]

立足宏觀視角，國家與社會(huì)的力量消長始終蘊(yùn)含著規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的訴求，其規(guī)范性也因此成為國家治理能力的核心指標(biāo)及其辯證發(fā)展的內(nèi)在主線。尤其在當(dāng)下，國家治理中的各種問題最終都可以歸咎為不盡規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行，其中有權(quán)力主體固守傳統(tǒng)觀念、獨(dú)享權(quán)力利好的因素，也有其脫離民眾、無力應(yīng)對(duì)治道變革的原因，同樣有民眾權(quán)利意識(shí)淡薄、放任權(quán)力運(yùn)行的因由，也有其義務(wù)意識(shí)缺失、蓄意掣肘權(quán)力運(yùn)行的緣故。這樣，相對(duì)于上述規(guī)定與現(xiàn)實(shí)制約，更為現(xiàn)實(shí)、更為迫切的任務(wù)顯然是要通過規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)治理中的平等互動(dòng)，進(jìn)而要求權(quán)力運(yùn)行摒棄單向、封閉的傳統(tǒng)模式，以更加開放包容的態(tài)度，追求國家與社會(huì)、政府與民眾的相互尊重與相互賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的良性互動(dòng)，提升雙方協(xié)同共治的能力，以“善治”推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。就此意義而言，對(duì)國家治理能力現(xiàn)代化的強(qiáng)調(diào)，顯然是中共對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的尊重，是身處全球性治理危機(jī)（crisis in governance）的政治自覺和理性借鑒，更是直面政治文明進(jìn)程中權(quán)力失范的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)與提升其執(zhí)政能力的政治抉擇，因而將明顯有助于完善中國特色社會(huì)主義制度，能夠?yàn)樯鐣?huì)主義現(xiàn)代化注入持久強(qiáng)勁的動(dòng)力。

二、權(quán)力失范：國家治理能力現(xiàn)代化的深層制約

無論是主體品質(zhì)，還是價(jià)值取向或路徑選擇，國家治理能力現(xiàn)代化既強(qiáng)調(diào)了國家的現(xiàn)實(shí)意義和發(fā)展趨勢，尤其要自覺放棄其在傳統(tǒng)治理中至高無上乃至控制一切的角色，同時(shí)承擔(dān)起制度創(chuàng)新、遠(yuǎn)景規(guī)劃和路徑選擇等頂層設(shè)計(jì)或元治理的主體責(zé)任，又重申了社會(huì)的現(xiàn)實(shí)擔(dān)當(dāng)和終極價(jià)值，進(jìn)而凸顯了權(quán)力深嵌其中的主線功能。這樣，雙方就能夠通過權(quán)力運(yùn)行，進(jìn)行優(yōu)勢互補(bǔ)的錯(cuò)位發(fā)展：國家不僅不能放棄權(quán)力的雙重功能，而且應(yīng)設(shè)法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，以培育民眾的公民素質(zhì)，提升社會(huì)自治能力;社會(huì)也不能一味地敬畏或否定權(quán)力，而應(yīng)在自我提升和匡正祛邪中規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提升其與國家協(xié)同治理的能力。只有這樣，順勢而為的國家與日益理性的社會(huì)才能按照現(xiàn)代社會(huì)的要求提升國家治理能力，為社會(huì)進(jìn)步提供更具社會(huì)性與公共性的權(quán)力資源。然而，權(quán)力的本質(zhì)是利益驅(qū)使的社會(huì)關(guān)系，其功能與屬性最終取決于主客體雙方的表現(xiàn)，因而具有濃厚的人格化色彩，自然難以擺脫私利的羈絆。受其影響，失范的權(quán)力不僅侵蝕著權(quán)力的功能與屬性，阻礙國家的治理能力提升和治理進(jìn)程，而且催生社會(huì)的極端表現(xiàn)，打擊民眾對(duì)治理的信心，同時(shí)也從特定視角凸顯了國家治理能力現(xiàn)代化的重要性與緊迫性。

1體制內(nèi)因素滋生的權(quán)力失范及其影響。人類之初的公共權(quán)力因國家面世而迅速異化，盡管其辯證復(fù)歸的腳步從未停止，但其基本屬性仍明顯缺位，更有明顯的努力空間。一方面，權(quán)力與現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)聯(lián)激發(fā)了權(quán)力失范的主觀動(dòng)機(jī)。規(guī)范的權(quán)力的確不應(yīng)與私利有涉，但現(xiàn)實(shí)中異化的權(quán)力仍明顯夾雜著主體的私利化企圖，甚至作為一種意識(shí)形態(tài)，在政治生活中頑固存續(xù)。在此背景下，權(quán)力的人格化運(yùn)行更是難以抵制權(quán)力主體的貪欲，甚至賦予其冠冕堂皇的理由，進(jìn)而不同程度地強(qiáng)化了權(quán)力的封閉性與個(gè)人性，以滿足主體的狹隘訴求。這樣，權(quán)力主體“為了追求自己的特殊利益，從社會(huì)的公仆變成了社會(huì)的主人?！盵10]受其影響，通過執(zhí)掌權(quán)力，滿足各自私欲，已成為許多人心照不宣的本能訴求，甚至在市場機(jī)制的助推下畸變?yōu)闄?quán)力主體的普遍動(dòng)機(jī)，進(jìn)而催生出許多令人瞠目的貪腐。另一方面，亟待改善的制度環(huán)境為權(quán)力失范提供了溫床。相對(duì)于權(quán)力主體的貪欲，基于制度闕如的不作為和亂作為等現(xiàn)象通常不會(huì)像嚴(yán)重貪腐那樣令人痛恨，甚至因無確定的主體而被忽視，或因被視為本性之舉而得到寬宥。究其原因，其中既有制度缺失而欲望橫行的因素，也有技術(shù)缺陷導(dǎo)致的自由裁量失度的緣故。在此背景下，即使權(quán)力主體不能實(shí)現(xiàn)私利最大化的預(yù)期，也樂于將成本最小化視為次優(yōu)選擇，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力失范屢禁不止，甚至對(duì)嚴(yán)重的貪腐產(chǎn)生推波助瀾的作用。

從一定意義上說，受我國歷史傳統(tǒng)的影響，體制內(nèi)的痼疾更現(xiàn)實(shí)地決定了權(quán)力運(yùn)行的環(huán)境，更直接地影響著權(quán)力主體的價(jià)值取向，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行更多聽從于權(quán)力主體的個(gè)人意志和狹隘訴求，以至于不同程度地加劇了權(quán)力的異化傾向，侵蝕了權(quán)力的基本屬性，制約了國家治理能力現(xiàn)代化。一方面，在傳統(tǒng)慣性和現(xiàn)實(shí)誘惑的雙重作用下，一些權(quán)力主體往往置權(quán)力的社會(huì)性于不顧，恃權(quán)輕法，片面凸顯其強(qiáng)制性和暴力色彩，甚至將權(quán)力視為個(gè)人資源而加以揮霍。這些人既不會(huì)真心承認(rèn)與主動(dòng)順應(yīng)國家與社會(huì)的消長趨勢，也無法體會(huì)國家日益凸顯的社會(huì)職能和治理需求，也就必然擠占國家治理的努力空間，侵蝕權(quán)力應(yīng)有的整合功能和公信力。另一方面，一些浸淫于此環(huán)境中的權(quán)力主體往往會(huì)因權(quán)力的支配與服從關(guān)系而固守唯我獨(dú)尊的心態(tài)，蓄意維護(hù)不平等的社會(huì)關(guān)系，頑固延續(xù)官本位與等級(jí)制，聽任體制缺陷的蔓延，甚至在抱殘守缺中處心積慮地結(jié)黨營私，因而不可避免地加劇了社會(huì)風(fēng)氣的保守氣息，自然也就無法奢望其自覺傾聽民意、主動(dòng)化解矛盾的努力，更遑論權(quán)力的協(xié)調(diào)功能以及民眾對(duì)權(quán)力公共性和國家治理的信心。顯然，“國家治理能力低下就會(huì)導(dǎo)致腐敗，腐敗則會(huì)進(jìn)一步降低國家治理能力?！盵11]缺乏自我約束和治理意識(shí)的權(quán)力主體在頑固延續(xù)“人性惡”說詞的同時(shí)，目無制度規(guī)定與正當(dāng)民意，自然也會(huì)諉卸其在治道變革中的主體責(zé)任，或簡單應(yīng)付乃至蓄意抵制國家治理能力現(xiàn)代化的政治自覺和制度宣示，進(jìn)而侵蝕國家意志的科學(xué)性與執(zhí)行力，瓦解國家的合法性資源。

2體制外因素導(dǎo)致的權(quán)力失范及其制約。權(quán)力的政治化明顯固化了國家與社會(huì)的二元結(jié)構(gòu)，但也相應(yīng)凸顯了民眾素質(zhì)與權(quán)力運(yùn)行規(guī)范性的正向關(guān)聯(lián)。然而，面對(duì)嚴(yán)重的權(quán)力失范，許多民眾并沒有秉承公民理念，弘揚(yáng)公共精神，更遑論自我批判和主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。一方面，許多民眾仍在固守傳統(tǒng)觀念，放縱權(quán)力運(yùn)行。受傳統(tǒng)觀念影響，他們對(duì)權(quán)力仍有明顯的敬畏之心，即使痛恨權(quán)力失范，通常也只是腹誹心謗，至多寄希望于權(quán)力主體的政治自覺和道德自律，或期待更高層級(jí)的賢明政治和制度供給，而極少訴諸具體的糾偏行動(dòng)，更遑論常態(tài)理性的權(quán)力批判。在此環(huán)境中，即使對(duì)自身利益的真切關(guān)注，通常也不是訴諸正當(dāng)?shù)木S權(quán)行動(dòng)，而是對(duì)權(quán)力主體曲意逢迎，以求他們恩澤于己，自然會(huì)為權(quán)力失范提供許多回旋余地，甚至成為權(quán)力腐敗的主要誘因。另一方面，膨脹的權(quán)利意識(shí)又嚴(yán)重侵蝕了權(quán)力運(yùn)行的自主空間。社會(huì)進(jìn)步的非均衡性決定了民眾素質(zhì)的提升不可能齊頭并進(jìn)，市場機(jī)制的利益取向更是將那些權(quán)利膨脹的民眾推向仇視權(quán)力、藐視權(quán)威的極端。面對(duì)失范的權(quán)力，他們通常不是反躬自省，而是自以為是地迅速撇清其與國家的聯(lián)系，心安理得地占領(lǐng)道德高地，對(duì)權(quán)力主體大張撻伐。這樣，他們往往因噎廢食，不再相信權(quán)力的應(yīng)然追求和相關(guān)的制度規(guī)定，習(xí)慣性懷疑權(quán)力運(yùn)行的所有動(dòng)機(jī)，肆意放大或扭曲其中的正常偏差，進(jìn)而在否定性批判中抵制集體主義價(jià)值觀，諉卸其應(yīng)有責(zé)任擔(dān)當(dāng)，甚至質(zhì)疑國家的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，鼓吹無政府主義。顯然，這種心理并非因?yàn)闄?quán)力失范制約了公平正義，敗壞了社會(huì)風(fēng)氣，而更多在于自身缺少從中獲利的機(jī)會(huì)，甚至還明顯流露出對(duì)腐敗行為的妒羨。由此可見，這種基于偏見的偏激不僅無法提升權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，而且也掣肘了權(quán)力的正常運(yùn)行及其雙重功能。

在國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家與社會(huì)的動(dòng)態(tài)平衡需要權(quán)力主體的自我約束和自我規(guī)范，自然也需要民眾的自我鍛煉和自我提升，其內(nèi)在地規(guī)定了民眾的相應(yīng)義務(wù)。然而，民眾上述以戈舂黍的表現(xiàn)顯然與這一規(guī)定背道而馳，因?yàn)椤皼]有真正的公民，國家將是很難有效治理的?！盵12]一方面，民眾敬畏乃至神化權(quán)力，既難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)權(quán)力失范，也不會(huì)追究其深層原因。這樣，他們自然不會(huì)奢望與權(quán)力主體平等的政治地位，甚至放棄與其協(xié)同共治的權(quán)利，必然助長權(quán)力主體自以為是的心理優(yōu)勢，也無法期待他們主動(dòng)順應(yīng)治道變革的現(xiàn)代要求，以平等人格對(duì)待民眾，汲取其獨(dú)特智慧，更遑論在自我約束和自我規(guī)范中推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。另一方面，如果說敬畏權(quán)力作為傳統(tǒng)治理中的普遍表現(xiàn)，并不符合治道變革的基本精神，那么，否定權(quán)力則又會(huì)走向以一眚掩大德的極端，因?yàn)橐驒?quán)力失范而懷疑權(quán)力的雙重功能，刻意嚴(yán)苛權(quán)力主體，同樣會(huì)侵蝕權(quán)力的基本屬性和社會(huì)的根本利益。顯然，在此良莠不分的環(huán)境中，尤其在法不責(zé)眾的心理驅(qū)使下，民眾普遍沉溺于精明的個(gè)人算計(jì)，必然會(huì)將權(quán)力主體置于動(dòng)輒得咎、進(jìn)退維谷的困境，擠占權(quán)力運(yùn)行的自主空間，甚至蓄意掣肘權(quán)力主體正常的職務(wù)行為，他們中一些人則會(huì)蛻變?yōu)楸┟袢好?，社?huì)也會(huì)因此成為追名逐利卻無人擔(dān)當(dāng)?shù)拿麍?。這樣，國家治理能力現(xiàn)代化對(duì)民眾素質(zhì)的規(guī)定，尤其是其公共精神和勇于擔(dān)當(dāng)?shù)氖姑?，也就毫無落地生根的可能，更遑論他們?cè)诖诉^程中對(duì)其不當(dāng)利益的自覺屏蔽和主動(dòng)舍棄，及其對(duì)權(quán)力運(yùn)行的理解與支持，國家也會(huì)因此喪失其在治理能力現(xiàn)代化中的社會(huì)資源與主導(dǎo)作用。

三、權(quán)力監(jiān)督：國家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑

國家治理能力現(xiàn)代化要求各方力量秉持權(quán)力—權(quán)利的平衡理念，在規(guī)范主體責(zé)任中提升權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的協(xié)同共治。在我國的現(xiàn)實(shí)國情下，權(quán)力監(jiān)督的非獨(dú)立性和低準(zhǔn)入性則明顯契合了既定的政治生態(tài)和公民素質(zhì)，為廣泛的政治參與提供了現(xiàn)實(shí)舞臺(tái)，進(jìn)而凸顯了權(quán)力監(jiān)督在政治文明中的首選地位，尤其在國家治理能力現(xiàn)代化中的關(guān)鍵作用。②因此，從權(quán)力監(jiān)督的主體、手段和動(dòng)機(jī)等方面進(jìn)行探索，顯然有助于勾勒出國家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑。

1體制內(nèi)主體和體制外主體的互補(bǔ)。面對(duì)權(quán)力失范的危害，不斷自覺的國家顯然沒有熟視無睹，而是在回應(yīng)民意中不斷完善相關(guān)制度，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督，以維護(hù)權(quán)力的應(yīng)然追求和自身的道義形象。這樣，體制內(nèi)外兩種主體以其不同的結(jié)構(gòu)與功能，形成了日益全面的監(jiān)督體系。但即便如此，目前仍有明顯的努力空間。一方面，體制內(nèi)主體的積極作用并沒有解決所有問題。日益常態(tài)化和制度化的體制內(nèi)監(jiān)督彰顯了權(quán)力的功能與屬性，夯實(shí)了國家的合法性基礎(chǔ)，國家也由最初的“強(qiáng)力管理者”逐步發(fā)展為民眾自我提升的現(xiàn)實(shí)前提和社會(huì)進(jìn)步的政治保障，進(jìn)而推動(dòng)著國家與社會(huì)的良性互動(dòng)，深化著治道變革。但是，體制內(nèi)主體與其他權(quán)力主體并無本質(zhì)區(qū)別，其雙重身份更易使其“左右逢源”，甚而加劇權(quán)力失范。同時(shí)，有限的監(jiān)督資源也無法應(yīng)對(duì)多樣化的權(quán)力失范，而更多投入則會(huì)明顯背離權(quán)力監(jiān)督的良好初衷和權(quán)力的基本屬性，甚至?xí)萍s國家治理能力現(xiàn)代化的終極追求。另一方面，體制外主體的巨大潛能也不能掩蓋其現(xiàn)實(shí)不足。民眾的政治身份由臣民到公民的躍升，明顯否定了權(quán)力主體高高在上、唯我獨(dú)尊的心理，并以明確的權(quán)力邊界改變民眾對(duì)權(quán)力的敬畏之心，提升權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性。同時(shí)，這一趨勢又在很大程度上普及了監(jiān)督活動(dòng)，提升了監(jiān)督績效，進(jìn)而在相互促進(jìn)中顯現(xiàn)出權(quán)力監(jiān)督的民主潛能和國家治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)可能。但是，許多權(quán)利膨脹的體制外主體對(duì)其利益的錙銖必較則又可能導(dǎo)致社會(huì)淪為“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)場”，[13]甚而因私利爭斗而難以走出“人性惡”的泥沼。在此環(huán)境中，常態(tài)的體制外監(jiān)督往往裹挾著普遍的非理性訴求，導(dǎo)致主體喪失其身為公民的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)，明顯制約權(quán)力運(yùn)行的自主空間和國家治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程。

權(quán)力監(jiān)督的目的只能是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提升社會(huì)利益，而不是廢除或掣肘權(quán)力，更不是重彈無政府主義的老調(diào)，全面否定國家的現(xiàn)實(shí)合理性。因此，放棄監(jiān)督或過度監(jiān)督都會(huì)背離監(jiān)督目的，掣肘權(quán)力功能，這就要求兩種主體在相互尊重中自覺摒棄傳統(tǒng)理念和不當(dāng)訴求，進(jìn)行優(yōu)勢補(bǔ)充的權(quán)力監(jiān)督，自覺維護(hù)社會(huì)利益，以持續(xù)規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，體現(xiàn)其在國家治理能力現(xiàn)代化中的應(yīng)有擔(dān)當(dāng)。首先，體制內(nèi)主體的合法權(quán)益已構(gòu)成其規(guī)范權(quán)責(zé)的充分依據(jù)，他們不僅應(yīng)在持續(xù)的制度創(chuàng)新中監(jiān)督其他權(quán)力主體，而且應(yīng)以開放包容的心態(tài)發(fā)掘體制外監(jiān)督的治理潛能，以豐富國家治理能力現(xiàn)代化的綜合資源。其次，權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行離不開良好的公民素質(zhì)，其要求體制外主體努力培養(yǎng)公共精神，不以自身得失臧否權(quán)力運(yùn)行，或因權(quán)力失范而否定權(quán)力的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，或在“搭便車”中坐享其成，而應(yīng)與其他監(jiān)督主體齊心協(xié)力，進(jìn)行實(shí)事求是的監(jiān)督，發(fā)揮權(quán)力的雙重功能，為國家治理能力現(xiàn)代化營造良好的社會(huì)環(huán)境，為社會(huì)發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。

2依法監(jiān)督和以德監(jiān)督的合體。治道變革的內(nèi)在機(jī)制使得道德逐步成為和法律一樣的監(jiān)督手段，權(quán)力監(jiān)督也因此日益成為值得期待的全民行動(dòng)。然而，這兩種手段的制約因素仍頑固存續(xù)。一方面，依法監(jiān)督的優(yōu)勢明顯受限。權(quán)力的社會(huì)性和公共性逐步賦予法律代言社會(huì)利益的使命，法律也因此超越傳統(tǒng)，更為堅(jiān)定地追求國家意志與社會(huì)利益的平衡。這樣，權(quán)力運(yùn)行在獲得法律保障的同時(shí)也受到明顯約束，民眾也逐步對(duì)其地位和作用充滿信心，并日漸具備依法監(jiān)督的意識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)著國家治理能力現(xiàn)代化。但是，體制外主體通常并不關(guān)注權(quán)力運(yùn)行的制度規(guī)定，自然也難以精準(zhǔn)辨識(shí)其中偏差，卻極易采取偏激方式應(yīng)對(duì)權(quán)力失范。即使相對(duì)專業(yè)的體制內(nèi)主體也并非總能依法履行權(quán)責(zé)，卻往往根據(jù)其得失或偏好，選擇性適用相關(guān)制度，或放任立法中的技術(shù)缺陷。這樣，他們?cè)谇治g法律權(quán)威性的同時(shí)，也明顯制約了權(quán)力監(jiān)督，削弱國家治理能力。另一方面，以德監(jiān)督的特點(diǎn)也意味著效果難以預(yù)期。法律并非無所不能，消極限制的機(jī)制更是決定其“是一條不能直接促進(jìn)良好習(xí)俗和高尚美德的途徑”。[14]為此，人類始終高度重視道德廣泛的柔性約束功能，諸多成功案例也鮮活地證實(shí)了以德監(jiān)督的生命力，并為權(quán)力監(jiān)督注入了高遠(yuǎn)的道德訴求，因?yàn)椤暗赖聦?duì)人的目的意義，絕不止于單純的行為規(guī)范和協(xié)調(diào)，更在于對(duì)人性的提升”。[15]然而，與依法監(jiān)督明確指向權(quán)力主體的職務(wù)行為不同，以德監(jiān)督的范圍要寬泛得多，職務(wù)之外的個(gè)人行為極易被納入其中，其合法權(quán)益也會(huì)受到侵犯，進(jìn)而背離權(quán)力監(jiān)督與國家治理的良好初衷。此外，以德監(jiān)督的自主性不僅意味著道德境界因人而異，極易傳播“人性惡”的意識(shí)，侵蝕道德自律的社會(huì)基礎(chǔ)，而且會(huì)以“逆淘汰”機(jī)制打擊恪盡職守的權(quán)力主體，加劇權(quán)力監(jiān)督的不確定性，進(jìn)而惡化以德監(jiān)督的社會(huì)環(huán)境，制約國家治理能力現(xiàn)代化。

基于上述分析，權(quán)力監(jiān)督理當(dāng)追求依法監(jiān)督和以德監(jiān)督相結(jié)合，以更大合力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督目的，全面提升國家治理能力。首先，監(jiān)督主體應(yīng)充分發(fā)揮這兩種手段“禁倡結(jié)合”的綜合優(yōu)勢，為國家治理能力現(xiàn)代化營造良好環(huán)境。其中，體制內(nèi)主體在完善依法監(jiān)督的同時(shí)，應(yīng)在及時(shí)回應(yīng)合理民意中懲惡揚(yáng)善，為監(jiān)督活動(dòng)注入更多道德內(nèi)涵，為體制外監(jiān)督做出表率;體制外主體在依法監(jiān)督的同時(shí)，也應(yīng)理解和支持體制內(nèi)主體和權(quán)力主體，在公正評(píng)價(jià)中發(fā)掘其激濁揚(yáng)清的潛能。其次，法律禁止或允許的行為通常都有道德上的合理性，道德倡導(dǎo)或貶斥的行為也會(huì)在法律上有所體現(xiàn)。這樣，不斷改善的道德氛圍能夠?yàn)榉傻恼?dāng)性提供道義辯護(hù)，日益完善的制度供給又能不斷豐富道德共識(shí)，持續(xù)夯實(shí)道德基礎(chǔ)。因此，持續(xù)推動(dòng)法律道德化和道德法律化，顯然能夠發(fā)揮兩者凝聚共識(shí)、凈化風(fēng)氣的綜合優(yōu)勢，有效應(yīng)對(duì)權(quán)力失范，推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。

3從功利性監(jiān)督到道義性監(jiān)督的躍升。國家與社會(huì)的消長普及了權(quán)力監(jiān)督，規(guī)范了權(quán)力運(yùn)行，也凸顯了民眾的終極地位，進(jìn)而從特定視角證實(shí)了治道變革的趨勢。但是，基于主體利益最大化的功利性監(jiān)督極易導(dǎo)致權(quán)利（權(quán)力）的膨脹和義務(wù)（責(zé)任）的缺失，影響社會(huì)利益和國家意志的應(yīng)有空間和動(dòng)態(tài)平衡，進(jìn)而侵蝕權(quán)力的功能與屬性，制約治道變革的進(jìn)程。這樣，不僅會(huì)使權(quán)力膨脹制約國家治理能力現(xiàn)代化，權(quán)力萎縮導(dǎo)致社會(huì)潛能的誤投和透支，也同樣無益于這一進(jìn)程。因此，正如個(gè)人從臣民到市民的進(jìn)步，并不會(huì)終結(jié)其躍升至公民的必然，功利性監(jiān)督也不應(yīng)因其歷史進(jìn)步性而裹足不前，其現(xiàn)實(shí)局限性更是要求其繼續(xù)成長為意境高遠(yuǎn)的道義性監(jiān)督，以便更好地發(fā)揮權(quán)力功能。

功利性監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)合理性在于其對(duì)監(jiān)督主體正當(dāng)訴求的尊重和維護(hù)，因而是道義性監(jiān)督必須堅(jiān)持的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)閭€(gè)人的正當(dāng)訴求本身就是社會(huì)利益的有機(jī)構(gòu)成和道義基礎(chǔ)，失去前者，后者也會(huì)因“德之不厚”而“行之不遠(yuǎn)”。因此，道義性監(jiān)督的進(jìn)步性在于對(duì)功利性監(jiān)督中不當(dāng)訴求的剔除和對(duì)不當(dāng)手段的否定，其對(duì)功利性監(jiān)督的揚(yáng)長避短及其得大兼小的包容性，不僅始終著眼權(quán)力的社會(huì)性和公共性，而且能夠?qū)崿F(xiàn)局部與整體、眼前與長遠(yuǎn)的平衡，因而具有扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和深厚的道德內(nèi)涵。質(zhì)言之，道義性監(jiān)督既克服了“事不關(guān)己、高高掛起”的狹隘，又走出了相互推諉和指責(zé)的怪圈，進(jìn)而能夠在反求諸己和積極擔(dān)當(dāng)中加強(qiáng)道德自律，在實(shí)事求是的褒貶之中為權(quán)力運(yùn)行提供寶貴的建設(shè)性建議。因此，道義性監(jiān)督在有效提升權(quán)力功能的同時(shí)，也為國家治理能力現(xiàn)代化注入了強(qiáng)大持久的智慧與動(dòng)力，理當(dāng)成為這一進(jìn)程的理想路徑和全民行動(dòng)。

顯然，道義性監(jiān)督的高遠(yuǎn)意境在展現(xiàn)其綜合優(yōu)勢的同時(shí)，也明確了自身對(duì)國家治理能力的提升路徑。首先，監(jiān)督主體既不能因事不關(guān)己而放棄監(jiān)督或推諉責(zé)任，又不能因事關(guān)切己而睚眥必報(bào)，這要求他們始終著眼社會(huì)利益，為監(jiān)督活動(dòng)設(shè)定心理預(yù)期和行為邊界，推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。其次，道義性監(jiān)督并不排斥監(jiān)督主體對(duì)其正當(dāng)利益的關(guān)注，但更應(yīng)從中深挖社會(huì)價(jià)值，即在維護(hù)自身利益的基礎(chǔ)上繼續(xù)消除權(quán)力失范的諸多因素，端正和強(qiáng)化權(quán)力主體的利益取向，推動(dòng)國家治理能力現(xiàn)代化。再次，道義性監(jiān)督不僅要求客觀公正地監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行，而且提倡實(shí)事求是地評(píng)價(jià)監(jiān)督活動(dòng)，以便監(jiān)督雙方在他律和自律中獲得自我提升的空間，為權(quán)力運(yùn)行和國家治理能力現(xiàn)代化營造良好的宏觀環(huán)境。

注釋：

①由于治理客體始終指向社會(huì)，治理語境中的社會(huì)可以劃分為國家治理的社會(huì)和為自己治理的社會(huì)。詳見[美]文森特·奧斯特羅姆民主的意義及民主制度的脆弱性——回應(yīng)托克維爾的挑戰(zhàn)[M]李梅，譯陜西人民出版社，2011：37。

②李景鵬也特別強(qiáng)調(diào)權(quán)力監(jiān)督在國家治理能力現(xiàn)代化中的作用。詳見李景鵬關(guān)于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化——“四個(gè)現(xiàn)代化”之后的第五個(gè)“現(xiàn)代化”[J]天津：天津社會(huì)科學(xué)，2014，（2）：58。

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