摘要：在地方政府立法程序中引入公眾參與，是加強(qiáng)政府執(zhí)政能力建設(shè)、提高政治回應(yīng)能力、確保法律施行實(shí)效的重要途徑。我國(guó)當(dāng)前地方政府立法公眾參與機(jī)制尚存在諸多問(wèn)題，不利于民主法治建設(shè)。近年來(lái)北京市公眾參與政府立法的實(shí)踐頗具代表性，很大程度上反映了我國(guó)地方政府立法過(guò)程中公眾參與的實(shí)際狀況。文章以其為研究個(gè)案，并基于相關(guān)調(diào)研探討了地方政府立法過(guò)程中公眾參與的缺陷與不足，提出了我國(guó)地方政府立法中公眾參與機(jī)制的完善路徑。

關(guān)鍵詞：地方政府立法;公眾參與;北京市;公眾參與機(jī)制;制度化建設(shè)

中圖分類號(hào)：D927

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）05-0004-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“基于異體評(píng)估和結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）的政府績(jī)效評(píng)估體系構(gòu)建研究”（11YJC810011）;遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金重點(diǎn)項(xiàng)目（L12AWJ003）;河北省社科基金項(xiàng)目（HB13ZZ013）;河北省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（SQ131001）。

作者簡(jiǎn)介：王琳（1980-），女，河北唐山人，河北大學(xué)政法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，東北大學(xué)文法學(xué)院博士研究生，主要從事民事訴訟法、行政法治研究。

地方政府立法，是國(guó)家立法的一個(gè)重要組成部分，它關(guān)系到政府的執(zhí)政能力和管理水平，而在政府立法的過(guò)程中，研究及探索如何有效吸納社會(huì)公眾的聲音，意義重大。一方面，立法者需要通過(guò)有序有效的正式溝通程序證明自己的正當(dāng)性，即客觀性（真實(shí)性）和主體性（可接受性）;[1]另一方面，社會(huì)公眾在政府立法這一使其牽涉或可能牽涉其中的重大決策事項(xiàng)中也需要尋求一個(gè)利益表達(dá)的平臺(tái)借以發(fā)聲。在公共行政學(xué)領(lǐng)域，政策分析專家關(guān)注兩個(gè)基本問(wèn)題：第一，決策是誰(shuí)做出的;第二，決策到底是怎樣做出的。[2]相對(duì)而言，法學(xué)對(duì)“法何以為法”的立法決策過(guò)程的研究較為薄弱。在多元利益矛盾復(fù)雜的時(shí)代，讓公眾參與地方政府立法是政府與公眾雙方牽制、博弈、互動(dòng)、配合的良性選擇。因此，如何讓溝通變得科學(xué)有序、使利益表達(dá)與整合變得和諧有效，是一個(gè)重要的研究課題。

探究公眾參與政府立法的真實(shí)狀態(tài)與實(shí)效，有必要通過(guò)案例研究方法，以某一地區(qū)范圍作為基點(diǎn)進(jìn)行具體分析。作為公眾參與地方政府立法的較早先行者，北京市在2002年就開(kāi)始在政府立法過(guò)程中探索、推行公眾參與工作，因此具有鮮明的代表作用。本文即從北京市相關(guān)實(shí)踐案例入手，主要采取訪談法和問(wèn)卷調(diào)查法，以期通過(guò)個(gè)案的分析研究尋求改進(jìn)完善我國(guó)地方政府立法過(guò)程中公眾參與機(jī)制的路徑方略。

一、北京市政府立法過(guò)程中公眾參與實(shí)踐調(diào)研概況

（一）調(diào)研設(shè)計(jì)和實(shí)施過(guò)程

1訪談對(duì)象的選擇。訪談對(duì)象應(yīng)該符合三個(gè)條件：首先，訪談對(duì)象應(yīng)該對(duì)研究者的研究對(duì)象有一定了解;其次，訪談對(duì)象愿意接受訪談;第三，參與本研究訪談的人員代表著不同的利益方，他們的觀點(diǎn)也各有不同。本研究中的訪談對(duì)象主要包括下列人員：北京市市民、北京市政府立法相關(guān)人員以及公共管理專家等。

2訪談設(shè)計(jì)。在公眾參與本地政府立法過(guò)程中，什么是最重要的？?jī)r(jià)值、類型、方法抑或候選人的選擇？圍繞這些問(wèn)題，研究者專門設(shè)定了一些提問(wèn)，期望通過(guò)這些提問(wèn)從訪談對(duì)象中得到有關(guān)研究專題的更深入的回答。特別對(duì)于提問(wèn)者來(lái)說(shuō)，這些設(shè)計(jì)的問(wèn)題相互關(guān)聯(lián)，能夠使訪談始終圍繞研究主題。問(wèn)題同時(shí)還能引導(dǎo)回答問(wèn)題者進(jìn)行更深入的思考并作出清楚的回答。這些相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題的目的是對(duì)研究主題進(jìn)行定性，描繪出研究主題的背景，提示出訪談?wù)咴诨卮饐?wèn)題時(shí)表述的確切含義。這樣，研究者才能為地方政府在制定規(guī)章時(shí)如何有效地實(shí)現(xiàn)公眾參與提出有質(zhì)量的建議。

3訪談過(guò)程。研究者首先向參與訪談?wù)呓榻B地方政府立法中公眾參與的意義和現(xiàn)狀，然后自然地引導(dǎo)出提問(wèn)。這些相互關(guān)聯(lián)的提問(wèn)用來(lái)判斷回答者的觀點(diǎn)，并促使回答者就如何改善規(guī)章制定中公眾參與進(jìn)行更多思考。在訪談進(jìn)行中，對(duì)于研究者來(lái)說(shuō)，根據(jù)既定的問(wèn)題提問(wèn)，同時(shí)保證提問(wèn)的靈活性和問(wèn)題的連貫性也是非常重要的。

基于研究人員與不同的訪談對(duì)象間的距離，訪談選擇了以下三種方式進(jìn)行。一是面談。這是最主要的訪談方式。通過(guò)與接受訪談?wù)哌M(jìn)行面對(duì)面的交流，可以觀察訪談對(duì)象的表情、身體語(yǔ)言和其它反應(yīng)。二是網(wǎng)絡(luò)訪談。對(duì)那些接受面談?dòng)欣щy的研究參與者，筆者通過(guò)EMAIL的方式將問(wèn)題發(fā)送給接受訪談?wù)卟⒒厥沾鸢富蚶梦⑿拧Q、MSN等方式進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)訪談。三是對(duì)那些并不適合面談，也不方便通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行訪談的，選擇電話訪談。通過(guò)一個(gè)又一個(gè)的訪談，研究者得到全面而有一定深度的資料。

（二）北京市政府立法過(guò)程中公眾參與的現(xiàn)狀及進(jìn)展

基于訪談分析與對(duì)已有文獻(xiàn)的分析總結(jié)，筆者對(duì)于北京市公眾參與地方政府立法的現(xiàn)狀簡(jiǎn)要概括與分析如下：

第一，北京市公眾參與政府立法的工作機(jī)制初步形成。經(jīng)過(guò)多年的地方政府立法實(shí)踐，目前在北京市政府立法過(guò)程中已經(jīng)形成了通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、專家咨詢和論證、內(nèi)部征求意見(jiàn)、基層調(diào)研、公眾征求意見(jiàn)等形式多樣的公眾參與政府立法的工作機(jī)制。

第二，網(wǎng)絡(luò)溝通已成為公眾參與的主要方式。作為公眾參與的一種方式，北京市更為傾向通過(guò)網(wǎng)絡(luò)開(kāi)展公眾參與政府立法工作，充分發(fā)揮其具有參與范圍廣、程序靈活、方便快捷等特點(diǎn)。在近些年北京市公眾參與政府立法過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)溝通這一現(xiàn)代化公眾參與方式占有越來(lái)越重要的位置。

北京市人民政府法制辦公室從2002年9月開(kāi)始，在政府法制辦公室網(wǎng)站以及首都之窗網(wǎng)站公開(kāi)征求市民對(duì)北京市地方性法規(guī)、規(guī)章草案的意見(jiàn)和建議。并于2003年年中，制定了《北京市人民政府法制辦公室關(guān)于地方性法規(guī)規(guī)章草案公開(kāi)征求意見(jiàn)的若干規(guī)定》，明確規(guī)定了相應(yīng)的工作職責(zé)、工作流程以及對(duì)市民意見(jiàn)和建議的處理方式等內(nèi)容。北京市政府立法過(guò)程中通過(guò)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)征求市民意見(jiàn)和建議主要經(jīng)過(guò)以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：首先是法規(guī)規(guī)章草案刊登;其次是公開(kāi)征求市民意見(jiàn);最后是匯總反饋。公開(kāi)征求意見(jiàn)工作結(jié)束后，對(duì)該項(xiàng)草案被予以及時(shí)撤換，隨后由承辦處室對(duì)收集到的意見(jiàn)和建議進(jìn)行整理、分析和研究，所有市民提交的意見(jiàn)將被妥善保存。對(duì)于所提意見(jiàn)類型比較集中或者具有較高參考價(jià)值的意見(jiàn)和建議，承辦處室通過(guò)單獨(dú)復(fù)函或者電子郵件等形式個(gè)別回復(fù)當(dāng)事人;對(duì)于其他意見(jiàn)和建議的吸收采納情況，政府法制辦公室通過(guò)門戶網(wǎng)站或者定期召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)的形式向社會(huì)公布。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2002年9月至2008年12月，通過(guò)北京市政府法制辦公室網(wǎng)站累計(jì)公開(kāi)征求意見(jiàn)法規(guī)規(guī)章草案96件，其中地方性法規(guī)草案44件，政府規(guī)章草案52件，網(wǎng)站累計(jì)征求市民意見(jiàn)達(dá)19755人次。

第三，公開(kāi)征求意見(jiàn)的形式多樣，范圍逐漸擴(kuò)大。過(guò)去北京市政府立法在征求意見(jiàn)過(guò)程中多以召開(kāi)專家座談會(huì)為主，而隨著政府法制工作的不斷開(kāi)展以及公開(kāi)征求意見(jiàn)工作的不斷深入，相應(yīng)工作形式也擴(kuò)展為召開(kāi)座談會(huì)、專家咨詢和論證、內(nèi)部征求意見(jiàn)、基層調(diào)研以及通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊開(kāi)展公開(kāi)征求意見(jiàn)并重的模式。以《北京市商業(yè)零售經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)規(guī)定（草案）》為例，該草案在政府法制辦公室網(wǎng)站公開(kāi)征求意見(jiàn)的同時(shí)，還采取在《北京日?qǐng)?bào)》上刊登草案全文、召開(kāi)專家論證會(huì)、深入基層調(diào)研等多種形式，不斷擴(kuò)大征求意見(jiàn)工作的范圍和程度。

第四，社會(huì)公眾所提交意見(jiàn)的質(zhì)量在不斷提高。隨著依法治國(guó)、依法行政以及普法工作的不斷開(kāi)展，市民的法律意識(shí)和法律素養(yǎng)普遍提高。在公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，市民所提交的意見(jiàn)和建議的法律性和針對(duì)性不斷提升。例如：在2008年《北京市公共場(chǎng)所禁止吸煙范圍若干規(guī)定（草案）》公開(kāi)征求意見(jiàn)過(guò)程中，市民萬(wàn)先生通過(guò)網(wǎng)絡(luò)提出“鑒于愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置可能無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)對(duì)違法行為的查處，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)違法行為的處罰力度”的建議。針對(duì)這種情況，有關(guān)方面在立法過(guò)程中給予了充分的考慮并將意見(jiàn)體現(xiàn)在草案的具體條款上，在正式《規(guī)定》中將執(zhí)法權(quán)限的規(guī)定修改為“市或者區(qū)、縣愛(ài)國(guó)衛(wèi)生運(yùn)動(dòng)委員會(huì)辦公室可以委托市或者區(qū)、縣衛(wèi)生局實(shí)施前款規(guī)定的行政處罰”。

從北京市公眾參與地方政府立法現(xiàn)狀分析中，我們可以看出，與全國(guó)總體情況相比較，北京市公眾參與地方政府立法情況處于較為領(lǐng)先發(fā)展的地位。在全國(guó)范圍內(nèi)，北京市率先于2002年6月開(kāi)始施行《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》，而后全國(guó)各地相繼了出臺(tái)了規(guī)定公眾參與地方政府立法的地方政府規(guī)章。同時(shí)，在公開(kāi)征集意見(jiàn)方面，北京市也已經(jīng)實(shí)行了從征集規(guī)章草案的意見(jiàn)發(fā)展到了對(duì)政府立法項(xiàng)目征求建議，等于把公眾參與立法的環(huán)節(jié)向前推進(jìn)了一步，構(gòu)成了政府規(guī)章立法的公眾全過(guò)程參與，確保立法真正反映民意，這項(xiàng)舉措在全國(guó)范圍內(nèi)也是先行的，同時(shí)也為全國(guó)其他地方政府立法改革提供了借鑒。當(dāng)然，也有一些地方政府不斷創(chuàng)新方式方法，走在了北京市的前面。例如，有些地方就公眾參與地方政府立法的聽(tīng)證程序?qū)ｉT制定了規(guī)章，如《杭州市實(shí)施立法聽(tīng)證制度的規(guī)定》（2001年5月19日）、《南京市人民政府立法聽(tīng)證辦法》（2004年3月29日）等，而北京市在這方面稍顯不足，仍需要進(jìn)一步的改革與實(shí)踐。但總體來(lái)說(shuō)，北京市的公眾參與地方政府立法實(shí)踐在全國(guó)范圍內(nèi)仍是處于領(lǐng)先發(fā)展地位的，有很多值得各個(gè)地方政府借鑒與學(xué)習(xí)的地方。

二、地方政府立法過(guò)程中公眾參與的問(wèn)題分析

參與的有效性是公眾參與的核心問(wèn)題。參與的有效性是指在立法過(guò)程中不僅允許普遍的參與，而且這種參與是持續(xù)、充分并對(duì)立法產(chǎn)生影響的。即包括三個(gè)方面：一是社會(huì)成員是否呈現(xiàn)普遍參與狀態(tài);二是公眾在立法過(guò)程中的參與深度，是否在政府立法過(guò)程中全程的充分參與;三是公眾參與是否取得了一定的成效。公眾參與立法過(guò)程的目的與價(jià)值所在，就是公眾參與對(duì)立法過(guò)程和立法內(nèi)容產(chǎn)生了較為深刻的影響，真正體現(xiàn)了社會(huì)公眾的利益訴求。在對(duì)北京市政府立法過(guò)程的調(diào)研中可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)公眾參與政府立法活動(dòng)的機(jī)制在很大程度上處于不完善的狀態(tài)，直接影響了公眾參與政府立法的有效性。其他地方政府立法過(guò)程中的公眾參與實(shí)踐也表明，這是一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在、亟待解決的問(wèn)題。

（一）公眾對(duì)政府立法的關(guān)注度低，主動(dòng)參與意識(shí)淡薄，參與面較窄

改革開(kāi)放以來(lái)，盡管我國(guó)公民社會(huì)獲得了較快的發(fā)展，但公民主動(dòng)參政意識(shí)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，社會(huì)公眾對(duì)自身權(quán)利的認(rèn)識(shí)和訴求仍然相對(duì)滯后。比如目前北京市政府法制網(wǎng)站上設(shè)有立法意見(jiàn)征集的專欄，公眾可以通過(guò)網(wǎng)上發(fā)表評(píng)論的方式發(fā)表自己的立法意見(jiàn)。然而，雖然政府征集草案意見(jiàn)稿很多，但公眾對(duì)草案關(guān)注和發(fā)表意見(jiàn)的數(shù)量卻很少。此外，從聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)的參與情況中也能看出一些問(wèn)題。如北京市政府制定的規(guī)章的活動(dòng)中，首次對(duì)規(guī)章進(jìn)行聽(tīng)證是在2006年4月，主要針對(duì)《北京市商場(chǎng)超市安全生產(chǎn)管理規(guī)定（草案）》《北京市餐飲經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理規(guī)定（草案）》以及《北京市體育運(yùn)動(dòng)場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)管理規(guī)定（草案）》等五部規(guī)章展開(kāi)。該舉措為公眾參與開(kāi)了一個(gè)好頭，但從參與的規(guī)模上來(lái)看，讓人擔(dān)憂。五部規(guī)章的聽(tīng)證陳述人與旁聽(tīng)人平均只有10名。且不說(shuō)立法聽(tīng)證的具體實(shí)踐少之又少，這些數(shù)字也在一定程度上反映了以上同樣的問(wèn)題。當(dāng)然，這與公眾心中聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值是有很大關(guān)聯(lián)。據(jù)調(diào)查結(jié)果顯示，聽(tīng)證會(huì)的價(jià)值在市民的心目中滑落，認(rèn)為聽(tīng)證會(huì)對(duì)公民參與政府決策“沒(méi)有作用”“作用不大”和“是形式主義”的受訪者三項(xiàng)合計(jì)竟有625%，其中155%的人認(rèn)為是“形式主義”或“聽(tīng)令”的擺設(shè)。正是這樣的心理使得公眾參與聽(tīng)證的熱情不高。 由此可見(jiàn)，地方政府立法過(guò)程中公眾參與的人數(shù)不多，并非是因?yàn)橐?guī)章與公眾的利益關(guān)系不大，而主要基于兩方面原因互相作用：一是由于社會(huì)公眾的參與意識(shí)仍然較為淡薄，自組織程度不高;二是由于公眾參與地方政府立法的層次不高、范圍較窄，且形式主義嫌疑嚴(yán)重，制約了公眾參與的積極性。

（二）地方政府對(duì)公眾參與重視不夠，政府吸納公眾參與的動(dòng)力不足

其一，參與渠道不暢，致使參與的有效性不足。政府作為整個(gè)立法過(guò)程的組織者，理應(yīng)為公眾提供良好的參與環(huán)境和條件，積極拓寬參與的途徑。但在實(shí)踐操作中，地方政府在這方面的努力顯然不夠，致使公眾參與渠道不暢。有學(xué)者曾經(jīng)通過(guò)設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷的方式對(duì)公民參與政府決策事宜做出過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，這在很大程度上也反映了公眾參與政府立法過(guò)程的缺失問(wèn)題。問(wèn)卷題目設(shè)計(jì)為“對(duì)政府公共政策制定工作發(fā)表看法時(shí)，你經(jīng)常采用的途徑是哪些？”該問(wèn)題為多選題目，備選答案有九項(xiàng)，發(fā)出問(wèn)卷500份，收回435份，結(jié)果如表1所示。[3]

表1公民參與政府決策的方式選擇

公民參與方式人數(shù)百分比%

與熟人探討227707

通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)62193

聽(tīng)證會(huì)825

傳統(tǒng)媒體1961

人大、政協(xié)1753

非政府組織1134

信訪部門928

本人單位2786

黨委、政府1136

上述數(shù)據(jù)顯示公民參與政府公共政策時(shí)高度偏好的途徑是“與熟人探論”和“通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)”，兩項(xiàng)之和占到公民參與方式的90%。這樣的結(jié)果說(shuō)明以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，我國(guó)公民參與政府決策制定包括立法活動(dòng)時(shí)，正式渠道不如非正式渠道暢通。第二，我國(guó)的公眾參與水平尚處于較低級(jí)別，未建立制度性的利益表達(dá)機(jī)制。值得注意的是，有些地方政府甚至以參與效果不佳為藉口，抹殺公眾參與政府立法的正面效果，而不是去尋找方法改進(jìn)與拓寬公眾參與渠道。

其二，從參與的結(jié)果上看，目前包括北京市在內(nèi)的各地政府立法過(guò)程中，公眾參與的效果并不明顯，詬病較多。由于公眾參與可能增加政府的公務(wù)成本，影響政府的行政效率，可能對(duì)政府機(jī)關(guān)及政府工作人員某些利益導(dǎo)致不利影響，特別是對(duì)那些意欲尋租的政府機(jī)關(guān)及政府工作人員來(lái)說(shuō)，公眾參與更可能給他們帶來(lái)種種不便或障礙，從而他們不會(huì)歡迎公眾參與，更不會(huì)主動(dòng)推進(jìn)。相反，只要有可能，就會(huì)以種種借口阻止公眾參與或者對(duì)參與不予回應(yīng)和反饋，甚至在一些地方出現(xiàn)了政府私下邀請(qǐng)“托”出席聽(tīng)證會(huì)的“假參與”現(xiàn)象。

其三，公眾參與缺乏專業(yè)性的引導(dǎo)，公民的利益表達(dá)和法律規(guī)范之間難以銜接，致使參與無(wú)效。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在各地方政府立法實(shí)踐中，公眾參與政府立法時(shí)提出的立法建議雖涉及面廣，但由于缺乏專業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)性指導(dǎo)，立法建議質(zhì)量有待提高：一些公民的立法建議與已有規(guī)章往往發(fā)生重復(fù)或沖突，意義不大;有些規(guī)章涉及的領(lǐng)域較為專業(yè)，與普通公眾日常生產(chǎn)生活關(guān)系不密切;還有一些法規(guī)草案內(nèi)容晦澀難懂，非專業(yè)人士難以提出意見(jiàn)建議。再者，有些立法建議并不是地方立法能夠解決的問(wèn)題，如有公民提出加大對(duì)地區(qū)范圍內(nèi)某些惡性刑事犯罪的打擊力度，但根據(jù)我國(guó)立法法的規(guī)定，地方立法無(wú)權(quán)作出此方面的規(guī)定。由此，公眾參與由于欠缺引導(dǎo)而缺乏效率與效益，如此反復(fù)還會(huì)愈加挫敗參與的熱情，造成惡性循環(huán)。

（三）公眾參與的程序保障不健全，缺乏制度化的公眾參與機(jī)制

其一，公眾參與地方政府立法的程序性法律規(guī)定具有模糊性。為加強(qiáng)政府立法過(guò)程中的公眾參與，一些地方政府出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章，如《北京市人民政府規(guī)章制定辦法》《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》[4]等。但是，這些規(guī)章雖對(duì)起草或制定法律文件提出了聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的要求，但對(duì)公眾參與的范圍、程序、辦法等方面的規(guī)定都不夠具體、不夠明確，比較模糊，有些大而無(wú)當(dāng)，可操作性不強(qiáng)。這些本來(lái)應(yīng)該明確規(guī)范參與程序的法律文件并沒(méi)有起到實(shí)際作用，規(guī)范性的公眾參與缺乏依據(jù)。

其二，公眾參與立法具有較大的隨意性和片面性，政府具有很大的自由裁量權(quán)。如《立法法》第58條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)立法聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)形式，也可以不采取這些形式。即便采取，可以是座談會(huì)，也可以是論證會(huì)，還可以是聽(tīng)證會(huì)，可以采取其中任何一種形式，也可以采取其中兩種形式，還可以三種形式全部采取。再如，公布哪些草案，何時(shí)公布草案，并沒(méi)有嚴(yán)格的限定標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)章哪些要聽(tīng)證，哪些不需聽(tīng)證，完全由政府機(jī)關(guān)自由裁量決定。哪些公眾參與，哪些公眾不參與，也完全由政府機(jī)關(guān)自由裁量決定。缺乏制度化的參與機(jī)制使得公眾參與地方政府立法具有隨意性，極易導(dǎo)致形式化，使得公眾參與政府立法尚處于“被動(dòng)型有限淺層參與”階段。

三、地方政府立法過(guò)程中公眾參與機(jī)制的完善路徑

（一）大力培養(yǎng)公眾參與地方政府立法的主動(dòng)意識(shí)

公眾參與政府立法的主動(dòng)性、積極性對(duì)保證政府立法的科學(xué)性、民主性影響巨大。正如有學(xué)者指出的，“公民參與決策滿足了公民參政議政的心理需求，增強(qiáng)了他們的政治功效感、影響感和尊嚴(yán)感。”[5]公眾參與政府立法工作是一個(gè)互動(dòng)的過(guò)程，公眾不應(yīng)當(dāng)僅僅是被動(dòng)地由政府來(lái)選擇參與地方政府立法;政府也不應(yīng)當(dāng)是公開(kāi)有關(guān)草案后就被動(dòng)地等待公眾的參與。我們這里通過(guò)美國(guó)學(xué)者謝爾·阿斯汀提出的“公民參與階梯理論”來(lái)對(duì)參與的主動(dòng)性相關(guān)問(wèn)題加以說(shuō)明。該理論以公民參與的自主性程度與政治發(fā)展?fàn)顩r為維度，將公民參與方式分為由低到高發(fā)展的三個(gè)階段，如表2所示。[6]

由上表可見(jiàn)，培育公眾在地方政府立法中的主動(dòng)性、自主性十分必要，否則這種民主形式將流于表面，很難有實(shí)際的效果。具體而言：首先，政府在立法中應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，積極引導(dǎo)，使公眾了解地方政府立法的過(guò)程和環(huán)節(jié)，知曉自己所享有的參與權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，清楚通過(guò)參與政府立法維護(hù)自身合法權(quán)益的重要性，從而激發(fā)公眾參與政府立法的熱情，踴躍為立法工作的完善建言獻(xiàn)策，推動(dòng)政府立法工作水平提高。其次，提高參與的回饋度，對(duì)于意見(jiàn)和建議的采納與否、采納與不予采納的理由、采納之后的實(shí)際體現(xiàn)和效果都要有反饋，唯有如此才能使得公眾有參與的熱情和動(dòng)力，不能使參與“石沉大海”。最后，強(qiáng)化政府的服務(wù)理念，各級(jí)政府要樹(shù)立如下幾個(gè)理念：一是以民為本的理念;二是主權(quán)在民理念;三是顧客至上的理念;四是以公共服務(wù)為中心的理念;五是民主開(kāi)放的理念。[4]地方政府的立法活動(dòng)一方面是為了管理，另一方面也是為了服務(wù)，這個(gè)理念必須指導(dǎo)立法全過(guò)程。

（二）切實(shí)推進(jìn)公眾參與政府立法的制度化建設(shè)

民主立法是廣泛代表民意的過(guò)程，公眾對(duì)地方政府立法工作的參與度的高低，體現(xiàn)了政府立法的民主程度。實(shí)踐中，利益部門、各領(lǐng)域的利益集團(tuán)，特別是一些法律意識(shí)強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的外資集團(tuán)，往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，能夠通過(guò)代言人、媒體等諸多手段在一定程度上對(duì)政府立法施加影響;而相比較而言，一些弱勢(shì)群體以及法律意識(shí)薄弱的中小企業(yè)的聲音則較為微弱，往往沒(méi)有充分反映出自己的真實(shí)訴求。因此地方政府立法中，在選取重點(diǎn)調(diào)研群體，提高針對(duì)性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷拓展公眾參與政府立法的渠道，通過(guò)座談會(huì)、論證會(huì)、群眾的來(lái)訪、來(lái)電來(lái)信、報(bào)紙、電臺(tái)、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、社區(qū)電子屏幕、手機(jī)短信新媒體等多種手段宣傳和公布立法動(dòng)態(tài)、了解民意，努力提高參與民眾的廣泛性，使不同群體、階層的民眾參與到其中，使其真正代表著最廣大人民群眾的利益。

在深度方面，政府應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)公眾參與政府立法計(jì)劃的制定、立法后評(píng)估、修改和廢止等更多立法環(huán)節(jié)的探索，建立健全有關(guān)機(jī)制和制度，使公眾參與地方政府立法的活動(dòng)不受立法的起草和公布的時(shí)間限制，從而全方位地參與地方政府立法的整個(gè)過(guò)程，促進(jìn)公眾參與

表2公眾參與方式的三個(gè)階段

參與發(fā)展階段政治體制發(fā)展?fàn)顩r參與形式參與形式特征參與程度

政府主導(dǎo)型政治民主化水平低，政治精英起著決定型作用政府操作宣傳教育政府是參與的發(fā)起者，參與形式取決于政府，公民參與過(guò)程的被動(dòng)性低度

象征型參與政治民主化發(fā)展，公民權(quán)利和意識(shí)覺(jué)醒，開(kāi)始爭(zhēng)取廣泛的參與權(quán)給予信息，政策咨詢組織形式，合作伙伴關(guān)系政策過(guò)程的權(quán)利開(kāi)始分享，公民逐漸認(rèn)同自身的公民資格，公民參與逐步組織化、制度化中度

完全型參與政府授權(quán)公民自主決策，公民參政議政意識(shí)和能力提高授予權(quán)利，公民自主控制公民決策的主人，積極能動(dòng)地參與，公民參與的實(shí)際影響力提高高度

地方政府立法的常態(tài)化;盡量拓寬參與的范圍，一方面借此獲得立法的正當(dāng)性，另一方面便利規(guī)章的執(zhí)行，再者也可以與公眾一起承當(dāng)不利的后果;對(duì)每一個(gè)需要公眾參與的立法事項(xiàng)在法律允許的范圍內(nèi)公開(kāi)，以民眾易于接受的詞語(yǔ)和表達(dá)方式對(duì)相關(guān)事項(xiàng)予以說(shuō)明，切實(shí)發(fā)揮說(shuō)明制度的作用;對(duì)每一個(gè)公眾參與過(guò)的立法過(guò)程都應(yīng)做細(xì)致反饋，讓民眾真正看到參與所帶來(lái)的改變、看到參與的成果。

（三）政府要注重公眾訴求各方利益的協(xié)調(diào)

隨著社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的日趨多元化，社會(huì)各階層的需求和利益復(fù)雜多樣。正如羅爾斯在《正義論》中所言：“利益不同的個(gè)人很容易強(qiáng)調(diào)那些促進(jìn)他們利益的標(biāo)準(zhǔn)。那些較有技術(shù)和受過(guò)教育的人趨向于強(qiáng)調(diào)技術(shù)和訓(xùn)練方面的要求，而那些缺少這些優(yōu)勢(shì)的人們則強(qiáng)調(diào)需要的要求。而且不僅我們自己的處境在影響著我們的日常正義觀，這種正義觀也帶有風(fēng)俗的和時(shí)尚的色彩。我們要依據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷這風(fēng)俗本身的正義性和這些時(shí)尚的合法性呢？為了達(dá)到某種理解和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使這種標(biāo)準(zhǔn)超越于對(duì)利益之爭(zhēng)的僅僅事實(shí)的解決和對(duì)現(xiàn)存風(fēng)俗與特定愿望的依賴，有必要尋求一種衡量這些準(zhǔn)則、或至少把它們限制在一個(gè)較小范圍內(nèi)的較一般的理論結(jié)構(gòu)?！盵7]由此，在采納公眾意見(jiàn)時(shí)，政府的定位既要消極中立、又要積極尋求符合“正義”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，在“消極”與“積極”之間尋求平衡。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)有關(guān)反饋信息的甄別，注意代表利益、價(jià)值觀念、意識(shí)形態(tài)的不同，避免偏聽(tīng)某一方面的聲音的情況，尤其是在制定涉及民生、弱勢(shì)群體利益、地區(qū)產(chǎn)業(yè)政策、地區(qū)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)章時(shí)，要注重各方利益的協(xié)調(diào)與平衡，并側(cè)重保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)和弱勢(shì)群體的利益。

（四）著重健全和完善立法聽(tīng)證程序

聽(tīng)證程序是增強(qiáng)公眾參與地方政府立法效果的一條良好途徑。聽(tīng)證程序、規(guī)制原則完備對(duì)我國(guó)民主和法治建設(shè)具有至關(guān)重要的作用。雖然現(xiàn)階段我國(guó)《立法法》、《行政法規(guī)制定條例》和《規(guī)章制定程序條例》都規(guī)定了立法聽(tīng)證作為廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)的方式之一，但對(duì)于立法聽(tīng)證程序的規(guī)定則較為粗略，這就使得實(shí)踐中的立法聽(tīng)證在程序上有所欠缺，在具體的操作上也缺乏細(xì)致的依據(jù)。這就需要進(jìn)一步健全和完善立法聽(tīng)證程序，使其科學(xué)化、效率化，低成本化。例如在立法聽(tīng)證會(huì)的啟動(dòng)程序方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)互動(dòng)，除了政府主動(dòng)舉行立法聽(tīng)證會(huì)外，對(duì)于公眾要求舉行立法聽(tīng)證會(huì)的建議，政府立法部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究并決定是否召開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì);在聽(tīng)證會(huì)的組織上，除了聽(tīng)取利益相關(guān)人的直接陳述外，還應(yīng)重視中介機(jī)構(gòu)的作用，這樣可以彌補(bǔ)一些利益相關(guān)人法律專業(yè)知識(shí)的不足，同時(shí)也能夠?yàn)檎⒎üぷ魈峁┯袃r(jià)值的信息資料等參考;在對(duì)聽(tīng)證筆錄的態(tài)度上，應(yīng)借鑒美國(guó)的“案卷排他原則”，[8]在立法上明確聽(tīng)證記錄的法律效率，正如美國(guó)最高法院大法官 VanDevanter 所說(shuō)：“制定法所規(guī)定的對(duì)于沒(méi)有列入聽(tīng)證筆錄的證據(jù)，一律不得加以考慮的原則必須得到遵守，否則聽(tīng)證的權(quán)利就變得毫無(wú)意義。如果決定者在作出處分時(shí)隨意背離記錄，則在正式聽(tīng)證中提出的證據(jù)和辯論，沒(méi)有任何價(jià)值?！盵9]唯有如此，公眾對(duì)于參與地方政府立法聽(tīng)證會(huì)才有內(nèi)在的動(dòng)力和熱情，才能防止立法權(quán)與行政權(quán)的恣意，才能提高地方政府立法的實(shí)效。

（五）加強(qiáng)公眾參與地方政府立法的監(jiān)督和救濟(jì)

這里必然涉及到公眾對(duì)于抽象行政行為是否具有申請(qǐng)復(fù)議和訴訟的權(quán)利的問(wèn)題。在我國(guó)目前的法律框架下，地方政府立法這樣的抽象行政行為是不可申請(qǐng)復(fù)議的，也是不具備可訴性的，也就是說(shuō)，一旦公眾認(rèn)為政府在立法過(guò)程中侵犯了其參與權(quán)，是不具備強(qiáng)大的保障和救濟(jì)機(jī)制的。事實(shí)上，抽象行政行為相對(duì)于政府的具體行政行為而言，其影響力更大、涉及面更廣。而世界上目前大多數(shù)國(guó)家的抽象行政行為都是可訴的。為此，應(yīng)盡快修改相關(guān)法律，將行政立法納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍，確保公眾參與地方政府立法機(jī)制的權(quán)利保護(hù)成為一個(gè)閉合的系統(tǒng)而沒(méi)有缺口。此外，美國(guó)的“申訴專員制度”也可以成為我們借鑒的范本?！吧暝V專員”專門解決公眾的投訴問(wèn)題，“他們是受雇于政府的中立的民間機(jī)構(gòu)。有調(diào)查顯示，這樣的機(jī)制比公眾向民選官員或直接向政府部門投訴得到了更好的效果，能夠在一定程度上確保公眾對(duì)于政府立法的意見(jiàn)得到如實(shí)的反應(yīng)。”[10]

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