張展新　王一杰

近來(lái)，農(nóng)民工市民化的研討集中為兩大思路，這就是逐步放開(kāi)城鎮(zhèn)落戶(hù)和推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。當(dāng)前，一個(gè)緊迫課題是比較兩大思路的優(yōu)劣，探討政策選擇與配套。放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)和促進(jìn)公共服務(wù)均等，哪一個(gè)應(yīng)當(dāng)是主導(dǎo)？這是農(nóng)民工市民化方略設(shè)計(jì)的基本問(wèn)題，關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化的成效，需要審慎、全面的思考。

按“人頭”推進(jìn)與按權(quán)利推進(jìn)

放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)和促進(jìn)公共服務(wù)均等的立意雖然都是推動(dòng)農(nóng)民工市民化，但二者的作用方式不同。放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)將使一些農(nóng)民工取得流入地的城市戶(hù)口，從而獲得城市居民享有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利。這里，農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變是一次到位的，這種市民化的標(biāo)識(shí)即為身份的轉(zhuǎn)變，從戶(hù)籍意義上獲得市民身份。但是，每次落戶(hù)的只能是少數(shù)人，大多數(shù)農(nóng)民工要長(zhǎng)期等待。因此，這是按“人頭”推進(jìn)的農(nóng)民工市民化。與之不同的是，基本公共服務(wù)均等化是按照權(quán)利推進(jìn)的市民化：如果某項(xiàng)公共服務(wù)實(shí)行本地居民和外來(lái)人口的無(wú)差異政策，就本項(xiàng)公共服務(wù)而言，農(nóng)民工獲得了與城市居民同等的權(quán)利。基本公共服務(wù)均等化的著眼點(diǎn)不是將農(nóng)民工個(gè)體一次性的完成市民化，而是將2.5億農(nóng)民工的權(quán)利地位向城市居民逐漸靠攏。

放寬落戶(hù)和公共服務(wù)均等化都與戶(hù)籍制度有關(guān)，但這兩個(gè)關(guān)系有很大不同。放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)的各類(lèi)試驗(yàn)常常被冠以戶(hù)籍制度改革之名，但是這類(lèi)措施并不觸動(dòng)現(xiàn)行戶(hù)籍制度的核心——戶(hù)籍身份與公共福利的聯(lián)系，而是在城市落戶(hù)的門(mén)檻和操作環(huán)節(jié)上做文章。放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)的一些做法，如積分落戶(hù)制，是以城市戶(hù)籍的現(xiàn)有福利價(jià)值為基礎(chǔ)。僅僅屬于“新瓶裝舊酒”，本質(zhì)上來(lái)講，與原來(lái)的二元戶(hù)籍制度并無(wú)太大區(qū)別?；竟卜?wù)均等化從表面上看，似乎與戶(hù)籍制度無(wú)關(guān)，因?yàn)檫@并不改變外來(lái)人口的戶(hù)籍身份。但是，均等化措施無(wú)疑是廣義的戶(hù)籍制度改革：把依附在城市戶(hù)籍身份上的基本保障和福利逐漸剝離，使其走向社會(huì)化，這也是城市戶(hù)籍身份“貶值”的過(guò)程。放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)影響戶(hù)籍管理的技術(shù)層面，而基本公共服務(wù)均等化構(gòu)成了對(duì)現(xiàn)行戶(hù)籍福利制度框架的實(shí)質(zhì)性沖擊。

在以往，放松城鎮(zhèn)戶(hù)籍的改革以地方為主，而基本公共服務(wù)均等化是由中央政府主導(dǎo)。中央政府在20世紀(jì)80年代曾一度主導(dǎo)全國(guó)戶(hù)籍改革，開(kāi)了一些“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的政策口子。自90年代起，放松城鎮(zhèn)戶(hù)籍的重心轉(zhuǎn)向地方，一些城市出現(xiàn)“藍(lán)印戶(hù)口”，作為一條滿(mǎn)足部分農(nóng)民實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非的路徑?！八{(lán)印戶(hù)口”于1992年開(kāi)始出現(xiàn)，但從全國(guó)范圍來(lái)看，“藍(lán)印戶(hù)口”發(fā)展得并不平衡。在實(shí)踐層面，“藍(lán)印戶(hù)口”持有者更像是臨時(shí)居民或預(yù)備居民，從制度層面并未真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非?！八{(lán)印戶(hù)口”持有者享受不到城市戶(hù)口持有者所享受的權(quán)利，因此會(huì)帶來(lái)新的身份差別和歧視的問(wèn)題。中央主管部門(mén)牽頭的改革，例如小城鎮(zhèn)戶(hù)改，推進(jìn)過(guò)程實(shí)際上也為地方所左右。與放寬城鎮(zhèn)入戶(hù)的地方改革不同，2000年以后基本公共服務(wù)均等化的重大舉措，都是中央政府發(fā)動(dòng)、在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一實(shí)施的。例如，廢除歧視農(nóng)民工的部門(mén)和地方法規(guī)、政策，《勞動(dòng)合同法》立法等。

積分落戶(hù)常常成了“精英落戶(hù)”

以放松城鎮(zhèn)入戶(hù)為主推進(jìn)農(nóng)民工市民化，首先要考慮的是地方政府自主還是中央政府主導(dǎo)。放寬入戶(hù)工作有很強(qiáng)的地域性。由于各地的流動(dòng)人口比重和結(jié)構(gòu)、承載能力等有很大差別，很難為農(nóng)民工落戶(hù)制訂統(tǒng)一的規(guī)范性政策。地方的戶(hù)籍管理涉及各個(gè)部門(mén)，作為主管機(jī)關(guān)的公安部門(mén)缺少實(shí)際操控權(quán)，改革需要各方面的協(xié)調(diào)。從以上兩點(diǎn)來(lái)看，應(yīng)該由地方政府自主決策、因地制宜地設(shè)計(jì)農(nóng)民工入戶(hù)辦法。但是，地方政府注重優(yōu)化本地人口結(jié)構(gòu)，缺乏對(duì)外來(lái)農(nóng)民工全部落戶(hù)的積極性，流動(dòng)人口聚集的城市尤為如此。由于資源約束、本地居民抵制等原因，地方政府更傾向于有選擇地放寬落戶(hù)：一是“擇優(yōu)”，吸引當(dāng)?shù)匦枰母邔W(xué)歷、高技能人員；二是“重本地”，先考慮本地農(nóng)業(yè)人口的城市化。這樣，外來(lái)農(nóng)民工這個(gè)最需要市民化的社會(huì)群體只能成為城市落戶(hù)政策的最后考慮對(duì)象。在有些試行積分入戶(hù)制的地方，外來(lái)農(nóng)民工落戶(hù)的比例極低。據(jù)調(diào)查顯示，2010年深圳通過(guò)積分入戶(hù)的人數(shù)為3227，其中，原始戶(hù)籍為城鎮(zhèn)戶(hù)籍的比例占86%，而原始戶(hù)籍為農(nóng)業(yè)戶(hù)籍的僅占14%；但農(nóng)民工在外來(lái)人口中所占比例高達(dá)80%。這是地方政府的擇優(yōu)和本地偏好的有力證據(jù)。例如作為最大農(nóng)民工輸入地的廣東的積分入戶(hù)制度，看似是戶(hù)籍制度改革的“破冰”之舉，有利于推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)則是傾向于“精英落戶(hù)”的政策，帶有強(qiáng)烈的學(xué)歷和金錢(qián)導(dǎo)向。較高的準(zhǔn)入制度影響了農(nóng)民工自由遷徙的權(quán)利，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)也進(jìn)一步拉大。因?yàn)殚T(mén)檻高，在最先實(shí)行積分入戶(hù)的中山市甚至出現(xiàn)了指標(biāo)連續(xù)兩年有空缺率的情況。

放寬落戶(hù)由中央政府統(tǒng)籌，從理論上說(shuō)，有利于克服地方偏好，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化的整體進(jìn)程。但是，最大的困難仍在實(shí)施環(huán)節(jié)。由于這項(xiàng)工作的地域性和非規(guī)范性，中央政府的調(diào)控手段非常有限，主要是落戶(hù)的“指標(biāo)控制”（類(lèi)似于在全國(guó)推進(jìn)保障房建設(shè)），再就是如何按落戶(hù)“人頭”與地方分?jǐn)偢母锍杀?。中央政府無(wú)法制定政策實(shí)施細(xì)則，更不能干預(yù)落戶(hù)審批過(guò)程，也缺乏有效的監(jiān)督手段。這樣，地方政府偏好雖然受到擠壓，但還會(huì)保留相當(dāng)大的空間。

中央政府以農(nóng)民工市民化為目標(biāo)，推行“有計(jì)劃”落戶(hù)，另一難題是流動(dòng)人口數(shù)量的變動(dòng)性。城市存在外來(lái)流動(dòng)人口，根源就是本地戶(hù)籍與福利和服務(wù)掛鉤、排斥非本地戶(hù)口的制度。不徹底打破這樣的制度安排，流動(dòng)人口就會(huì)源源不斷地生長(zhǎng)出來(lái)。每年“新生”的流動(dòng)人口包括：數(shù)百萬(wàn)到城市初次就業(yè)的農(nóng)村青年，在非戶(hù)籍地就業(yè)的新的大學(xué)畢業(yè)生（包括海歸），跨城市流動(dòng)的就業(yè)人員及其家屬，為特定目標(biāo)或利益流動(dòng)的群體（如“高考移民”）。一方面，由于流動(dòng)人口變動(dòng)大、構(gòu)成復(fù)雜，中央政府難以保證計(jì)劃的科學(xué)性、包容性；另一方面，面對(duì)不斷變化的落戶(hù)需求，地方也可以尋找各種理由，從本地利益出發(fā)選擇入戶(hù)門(mén)檻和落戶(hù)對(duì)象，從而導(dǎo)致在農(nóng)民工市民化計(jì)劃的執(zhí)行上大打折扣。

綜上所述，如果忽視基本公共服務(wù)均等化，把農(nóng)民工市民化的希望完全依托于放寬落戶(hù)，那么最終可能形成三個(gè)后果：第一，部分農(nóng)民工得以在城市落戶(hù)，但相當(dāng)多的人無(wú)法實(shí)現(xiàn)落戶(hù)愿望。這樣，農(nóng)民工市民化目標(biāo)在很大程度上就落空了。第二，戶(hù)籍“含金量”偏高的城市政府傾向于給放寬落戶(hù)貼上“戶(hù)改試驗(yàn)”的標(biāo)簽，以此理由拖延公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵性改革。第三，由于戶(hù)籍（福利）制度在全國(guó)維系，即使在沒(méi)有外來(lái)流動(dòng)人口壓力的地方，戶(hù)籍管理繼續(xù)運(yùn)行，常住人口管理遙遙無(wú)期，入戶(hù)審批依然是人口遷移流動(dòng)的人為障礙。最終形成這些后果，不但農(nóng)民工市民化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，戶(hù)籍制度改革的大方向也將受到干擾和制約。

通過(guò)公共服務(wù)均等化消解戶(hù)籍“含金量”才是根本之道

推進(jìn)公共服務(wù)均等化，就是把依附在本地戶(hù)口上的社會(huì)福利和公共服務(wù)一項(xiàng)一項(xiàng)地剝離下來(lái)，使其逐步與戶(hù)籍身份脫鉤。即“去利益化”，去除捆綁在戶(hù)籍上的利益分配制度，實(shí)現(xiàn)無(wú)差別化和社會(huì)化。這一進(jìn)程促進(jìn)城鄉(xiāng)權(quán)利平等和城市間權(quán)利平等，最終使戶(hù)籍管理還原為居住地管理。到那時(shí)，從權(quán)利平等和遷移自由的意義上說(shuō)，就是實(shí)現(xiàn)了完全的農(nóng)民工市民化，不論他們是落戶(hù)大中城市，定居小城鎮(zhèn)，還是最終返回原來(lái)的農(nóng)村家鄉(xiāng)。這也是完善各類(lèi)社會(huì)群體的公民資格與權(quán)利的過(guò)程。

從當(dāng)前來(lái)看，城市社會(huì)保障和公共服務(wù)差別的主要根源已不再是城鄉(xiāng)戶(hù)口的差別，而是本地戶(hù)口與非本地戶(hù)口劃分。在流動(dòng)人口聚集城市，還有一些社會(huì)保障或公共服務(wù)局限于本地戶(hù)口居民，外來(lái)流動(dòng)人口（包括外來(lái)農(nóng)民工和城市間流動(dòng)人口）都受到這樣那樣的排斥。這主要表現(xiàn)在，非正規(guī)就業(yè)流動(dòng)人口難以在流入地享受社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)服務(wù)，流動(dòng)人口子女入學(xué)還有種種實(shí)際困難，流動(dòng)人口不能申請(qǐng)保障性住房等。基本公共服務(wù)均等化改革已經(jīng)把過(guò)去的全國(guó)性城鄉(xiāng)分割壓縮到部分流動(dòng)人口聚集城市的地域性政策，權(quán)利待遇的差別種類(lèi)也大大減少了。在這個(gè)由限權(quán)轉(zhuǎn)向平權(quán)的過(guò)程中，公共服務(wù)由排斥轉(zhuǎn)向均等化。

總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)，就其操作性上來(lái)講，基本公共服務(wù)均等化要更加強(qiáng)調(diào)中央主導(dǎo)，繼續(xù)按照社會(huì)權(quán)利推進(jìn)。要鞏固和擴(kuò)大現(xiàn)有成果，尋找新的權(quán)利均等突破口。改革要有統(tǒng)一規(guī)劃，重點(diǎn)地區(qū)或城市的改革要在中央政府的指導(dǎo)下制定路線(xiàn)圖，不再依賴(lài)地方試點(diǎn)。與放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)相比，中央政府在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面擁有強(qiáng)有力、多層次的手段。例如，把規(guī)范的均等化政策納入法制化軌道，實(shí)行直接和間接調(diào)控；通過(guò)自上而下的責(zé)任部門(mén)和實(shí)施系統(tǒng)（例如人保部、教育部、城建部）來(lái)落實(shí)各項(xiàng)目標(biāo)。推進(jìn)均等化需要中央、地方分?jǐn)偢母锍杀荆醒胝偷胤秸梢酝ㄟ^(guò)“按比例分擔(dān)”或者“按類(lèi)型分?jǐn)偂钡确椒▉?lái)共同承擔(dān)公共服務(wù)的財(cái)政投入。但這時(shí)不再是“按落戶(hù)名額補(bǔ)貼”一類(lèi)低效率的辦法，而是中央政府“花錢(qián)買(mǎi)服務(wù)均等”，例如開(kāi)放流動(dòng)人口的子女入學(xué)、低保申請(qǐng)資格等，每一次財(cái)政開(kāi)支都對(duì)應(yīng)著切實(shí)的權(quán)利均等成效。政府通過(guò)財(cái)政手段提供教育醫(yī)療等公共服務(wù)，來(lái)保障農(nóng)村居民能夠享受和城市居民均等的權(quán)利。

基本公共服務(wù)均等化改革需要有其他改革措施的密切配合。放寬城鎮(zhèn)落戶(hù)的工作還要推進(jìn)，但這是輔助辦法，主要解決一些流動(dòng)人口特殊群體的城市戶(hù)籍問(wèn)題。其中，兩項(xiàng)最重要的相關(guān)改革是：第一，在全國(guó)各地普遍建立常住人口管理系統(tǒng)，為戶(hù)籍管理向常住人口管理轉(zhuǎn)軌準(zhǔn)備條件。建立全新的、不依托戶(hù)籍制度的人口管理，是進(jìn)一步推進(jìn)均等化的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，需要立即著手。第二，中央政府要下決心下力氣，通過(guò)打破資源壟斷、改善城市布局、縮小區(qū)域差別等措施，解決少數(shù)城市流動(dòng)人口過(guò)于集中的問(wèn)題。區(qū)域發(fā)展差異過(guò)大，少數(shù)城市形成行政性壟斷，是全國(guó)推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化面臨的一個(gè)重大障礙，也是大城市和特大城市戶(hù)籍改革步伐緩慢的重要原因。改革攻堅(jiān)不可繞道而行。

如果不改變戶(hù)籍和福利捆綁的現(xiàn)狀，單純以放開(kāi)城鎮(zhèn)入戶(hù)的改革往往達(dá)不到實(shí)際效果。首先，城市政府和居民因?yàn)閾?dān)心福利流失而對(duì)外來(lái)遷移人口采取排斥態(tài)度，視為“洪水猛獸”。城市對(duì)外來(lái)勞動(dòng)力的抵制使得放寬入戶(hù)的戶(hù)籍改革舉步維艱。其次，完全放開(kāi)城市入戶(hù)會(huì)大大加重城市的管理難度，教育、醫(yī)療等有限資源難以承受人口大量涌入所帶來(lái)的壓力。例如，河南省鄭州市在2003年實(shí)行降低入戶(hù)門(mén)檻的戶(hù)籍改革制度，大量外來(lái)人口涌入，轉(zhuǎn)戶(hù)人口中學(xué)齡兒童占了很大比例。大量新增學(xué)生使得入學(xué)難、師資緊缺、學(xué)生超員等問(wèn)題尤為突出，給財(cái)政帶來(lái)很大壓力，放寬入戶(hù)的戶(hù)籍改革政策因?yàn)槌鞘谐惺艿母鞣N壓力而終止，外來(lái)人口給城市帶來(lái)的壓力使得城市政府和居民更加抵制放開(kāi)落戶(hù)的戶(hù)籍改革。最后，城市戶(hù)口和農(nóng)村戶(hù)口所附帶的福利差別較大，往往會(huì)吸引一部分人為了落戶(hù)城市而煞費(fèi)苦心，出現(xiàn)無(wú)序的人口流動(dòng)。

推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化，減少戶(hù)籍的附加值和“含金量”，使得戶(hù)籍這道“無(wú)形的墻”內(nèi)外不再有如此大的差別，不再派生新的城鄉(xiāng)分割和區(qū)域分割。這樣，人口跨城鄉(xiāng)、跨地區(qū)遷移和流動(dòng)將會(huì)更加理性和有序；流入地也不必?fù)?dān)心外來(lái)人口的涌入會(huì)爭(zhēng)奪公共資源；隨著戶(hù)籍“含金量”的減少，純粹以獲得城市戶(hù)口為目的而遷移的人口也會(huì)相應(yīng)減少，勞動(dòng)力資源的配置則會(huì)趨向合理。最終，戶(hù)籍制度改革也將變得更加容易。

（作者單位：中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所）