陳文 孔德勇 黃衛(wèi)平

新加坡在獨立初期政府腐敗非常嚴重，經(jīng)過人民行動黨多年的治理，新加坡已成為全球最清廉的國家之一，在透明國際清廉指數(shù)排名中，新加坡連續(xù)多年全球排名前十位、亞洲排名第一。從全球范圍來看，如新加坡人民行動黨“一黨獨大”并能保持清廉的政黨為數(shù)尚少，究其原因，在于新加坡建立健全了有效的權(quán)力制約與監(jiān)督機制。

一、從權(quán)力來源上對公共權(quán)力予以制度約束

（一）適度競爭的選舉制度制約

新加坡是議會共和民主制國家，依據(jù)普選原則，總統(tǒng)和國會議員都需要通過競爭性選舉產(chǎn)生。其中，總統(tǒng)由直接選舉產(chǎn)生且必須得到多數(shù)選民的支持，大多數(shù)國會議員必須得到所在選區(qū)多數(shù)選民的支持?？偫碛勺h會中占據(jù)多數(shù)席位的政黨領(lǐng)袖出任。人民行動黨實行“先當(dāng)議員，再當(dāng)官員”的政治人才遴選制度，即必須贏得選民的認可才能當(dāng)選成為議員，而要成為各部部長乃至總理必須成為被選民廣泛認可的資深議員。政府由國會中擁有多數(shù)議席的政黨組成，執(zhí)政黨必須得到大多數(shù)選區(qū)的支持。

（二）特殊的議員產(chǎn)生機制確保政府權(quán)力受到不同派別的監(jiān)督

新加坡的議員產(chǎn)生方式有三種：選區(qū)議員、非選區(qū)議員和官委議員。選區(qū)議員分為單選區(qū)議員和集選區(qū)議員。單選區(qū)議員是在單選區(qū)依簡單多數(shù)原則選舉產(chǎn)生的一名議員。集選區(qū)議員是在集選區(qū)產(chǎn)生的議員，集選區(qū)的候選人小組包含3～6人，其中至少有一名是少數(shù)族裔，集選區(qū)產(chǎn)生的議員占議員總數(shù)的1/4～1/2。非選區(qū)議員“基于‘次優(yōu)者勝’制度”由落選的反對黨候選人中得票相對最高者出任，但在有競爭的選區(qū)需至少獲得15%以上的選票。設(shè)立非選區(qū)議員是確保國會中至少存在3名反對黨代表。若反對黨贏得3席及以上席位，則無須產(chǎn)生非選區(qū)議員。官委議員直接由總統(tǒng)提名產(chǎn)生，職責(zé)在于提供獨立、無偏見的意見，任期為兩年。目前，新加坡國會中官委議員有9名，他們大多是商界、教育界的精英或?qū)π录悠伦鞒鲞^突出貢獻的人員。雖然國會中人民行動黨占絕大多數(shù)，但是少量的非選區(qū)議員和官委議員能夠發(fā)揮建設(shè)性的監(jiān)督作用。

（三）多黨并存的制度制約

雖然人民行動黨“一黨獨大”，但是新加坡仍然存在多黨競爭，憲法并未規(guī)定人民行動黨為唯一執(zhí)政黨。新加坡合法存在的政黨大概有20多個，并且每次國會大選都會有多個政黨參與競選。2011年大選后的新國會87個選區(qū)議席中工人黨就占有6個議席，其中首次贏得了阿裕尼集選區(qū)，高票固守住后港單選區(qū)。國會中的在野黨往往扮演基層民眾，對執(zhí)政黨起到監(jiān)督作用。

（四）定期接待選民的制度制約

根據(jù)規(guī)定，新加坡每個議員不論職位高低，都有自己的會見選民日，一般每周一次，從晚上8點開始，往往直到深夜才結(jié)束，一次接見30人左右。人民行動黨接待選民主要有四個環(huán)節(jié)：求見登記一向工作人員反映問題一打印談話內(nèi)容一議員按順序接見選民。為方便選民掌握會見的時間和地點，議員會專門印刷一張帶有接見選民日程表的賀年卡。而訪問選民制度則是指根據(jù)規(guī)定，國會議員必須在兩年內(nèi)遍訪自己所在選區(qū)的選民。走訪時，若選民不在家，就留一張印有英文、中文、馬來文和印度文4種文字的短信。信中說，到貴戶進行常例訪問，剛巧不在，如有事請找本人幫助，可在每周接見選民時間前來會談。通過定期的接見和訪問選民制度，主動為選民服務(wù)，接受選民的監(jiān)督，新加坡執(zhí)政黨才能贏得人民的信任，保證國家權(quán)力運行符合多數(shù)民意。

二、建設(shè)法治國家，規(guī)范公共權(quán)力的運行

法治的核心就是統(tǒng)治者自己也要受到法律的約束。新加坡是一個法治國家，政府機關(guān)的各項權(quán)力都受到相關(guān)法律的嚴格規(guī)范。

（一）為規(guī)范權(quán)力運行制定完備的法律體系

新加坡從國家憲法、行政管理方面的法律到刑事法律都對權(quán)力運行特別是懲治腐敗作出了嚴格規(guī)定。國家憲法明文規(guī)定了擔(dān)任總統(tǒng)、總理、內(nèi)閣成員和議員的條件以及不得經(jīng)商等。規(guī)范權(quán)力運行的具體法律法規(guī)主要包括：《預(yù)防貪污賄賂法》《沒收貪污賄賂利益法》《公務(wù)員法》《公務(wù)員（懲戒性程序）規(guī)則》《公務(wù)員守則和紀律條例》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊》《不明財產(chǎn)充公法》《財產(chǎn)申報法》和《新加坡刑法典》等。這些法律法典對規(guī)范政府機關(guān)人員各種貪污賄賂行為的定罪、處罰，反貪機構(gòu)及其權(quán)力以及相關(guān)訴訟程序，對貪污所得利益的認定、程序和沒收命令的執(zhí)行，對潛逃罪犯的貪污、賄賂所得利益的沒收進行了詳細規(guī)定。這些法律也確定了公務(wù)員考核聘任、財產(chǎn)申報、嚴格限制接受禮品等制度，以有效規(guī)范官員行為，使權(quán)力運行不發(fā)生偏差。

（二）建立具有相對獨立性的法定監(jiān)督機構(gòu)

這些機構(gòu)主要包括貪污調(diào)查局、新加坡內(nèi)閣廉政署、公務(wù)委員會和審計總署。貪污調(diào)查局是新加坡反貪污賄賂最強有力的法定監(jiān)督機構(gòu)，它是總理公署的一個下屬單位，既是行政機構(gòu)又是執(zhí)法機構(gòu)，由總理直接領(lǐng)導(dǎo)，以調(diào)查新加坡公共部門和民間部門的貪污腐敗行為并防止其發(fā)生為宗旨。貪污調(diào)查局具有一定的獨立性和權(quán)威性，局長由總理提名、總統(tǒng)任命，在辦案過程中始終堅持無私、迅速和透明的原則。并且，《預(yù)防貪污賄賂法》賦予了貪污調(diào)查局成員一定的身份特權(quán)和調(diào)查保障權(quán)，行使調(diào)查權(quán)、武力搜查權(quán)、逮捕權(quán)、跟蹤監(jiān)視權(quán)、獲取財產(chǎn)情報權(quán)和不明財產(chǎn)檢察權(quán)等職權(quán)。在20世紀90年代，貪污調(diào)查局每年大約接受投訴1500件，其中約900件屬貪污賄賂案。經(jīng)偵查每年約有100件案件提請總檢察長提起公訴，貪污調(diào)查局帶證物當(dāng)庭作證。新加坡內(nèi)閣廉政署是負責(zé)綜合管理和監(jiān)督政府官員個人財產(chǎn)申報的監(jiān)督機關(guān)。官員財產(chǎn)申報分為三種：任職申報、現(xiàn)職申報和離職申報。申報內(nèi)容包括房產(chǎn)、交通工具、存款、有價證券、裝飾品及其他無形資產(chǎn)等。公務(wù)委員會是新加坡憲法規(guī)定的人事制度主管機關(guān)，主要職責(zé)是對各機關(guān)的公務(wù)員進行聘用、核定、晉升、調(diào)動和行使紀律管制。為保證獨立性，公務(wù)委員會主席和委員都在社會各階層“在野”人士中聘用，他們必須是私人代表。除司法機關(guān)和警務(wù)規(guī)定人員外，公務(wù)委員會對公務(wù)員的任用、升遷、處分等決定，都不受政府部門的干涉。審計總署主要負責(zé)審核檢查政府預(yù)算和財政開支是否符合法律規(guī)定，直接對國會負責(zé)，向國會匯報工作。此外，在政府每個部設(shè)置一個常務(wù)秘書并配備專職的監(jiān)察人員，專門負責(zé)本部門公務(wù)員監(jiān)督和管理。

（三）執(zhí)法嚴明，保證權(quán)力不偏離法治軌道

新加坡對濫用職權(quán)、貪污受賄的官員懲罰特別嚴厲，從罰款、因被開除而喪失公積金、沒收財產(chǎn)、監(jiān)禁到數(shù)罪并罰等不一而足。因為新加坡實行高薪養(yǎng)廉制度，官員退休后有一筆十分豐厚的公積金，且資歷越老公積金越高，若被查出貪污受賄公積金則全部沒收，所有的保障包括醫(yī)療費都沒有了。這使得新加坡官員違法成本特別高。規(guī)范權(quán)力運行執(zhí)法嚴厲既表現(xiàn)為“有罪必懲”，也表現(xiàn)為“輕罪重罰”，前些年就發(fā)生過因索賄50元未成而被判罰款6000元或6周的刑期替代的案例。新加坡法律實施具有平等性，不論職位多高、權(quán)力多大、功勞多大，都必須在法律范圍內(nèi)辦事，否則都會受到嚴厲的處罰。例如，李光耀的親密戰(zhàn)友、開國元勛——鄭遠章，因被查出受賄50萬新幣，曾向李光耀求情但遭拒絕，后畏罪自殺；新加坡商業(yè)事務(wù)局局長格林奈因兩件“說謊罪”而被判坐牢3個月，并被開除公職，永不錄用，沒收全部公積金和退休金。依法治官或依法治權(quán)的關(guān)鍵是最高領(lǐng)導(dǎo)人也要受到法律的約束。1996年，李光耀父子因購房打折扣的傳言而被提交國會進行了3天的辯論；面對別人的誹謗，李光耀同樣需要出庭接受法官的質(zhì)問。

三、從權(quán)力架構(gòu)上強化公共權(quán)力之間的制約與監(jiān)督

新加坡實行議會民主，秉承英國威斯敏斯特政體，實行立法、司法、行政三權(quán)分立，但新加坡又有自己的特點，內(nèi)閣（總理）享有實權(quán)，但必須對議會負責(zé)，接受議會監(jiān)督。議會通過詢問和質(zhì)詢、國政調(diào)查、提出不信任票和彈劾等方式對內(nèi)閣政府進行監(jiān)督。新加坡實行司法獨立制度。此外，“一院制”和民選總統(tǒng)制是新加坡獨創(chuàng)，公共權(quán)力之間的監(jiān)督制衡主要表現(xiàn)為民選總統(tǒng)制和獨立的司法制度。

（一）民選總統(tǒng)對內(nèi)閣的制約作用

為增強對政府的制衡力，李光耀于1984年提出民選總統(tǒng)制的設(shè)想，1992年國會通過民選總統(tǒng)選舉法，1993年選舉產(chǎn)生第一位民選總統(tǒng)——王鼎昌?！懊襁x總統(tǒng)法令”規(guī)定總統(tǒng)必須是無黨派人士，當(dāng)選后不得涉足派別斗爭，由年滿21周歲的公民直接選舉產(chǎn)生，任期6年。總統(tǒng)具有監(jiān)督、制衡政府的重要職權(quán)，包括保管國家儲備金的第二把鑰匙以及在動用儲備金、解散國會、內(nèi)閣重要人士任免、監(jiān)督內(nèi)部安全法令、維護宗教和諧法令、貪污調(diào)查等問題上行使否決權(quán)。這種特別的制度安排在一定程度上保證了總統(tǒng)對內(nèi)閣的監(jiān)督制衡作用。

（二）獨立的司法是公權(quán)力的重要約束者，公共利益的捍衛(wèi)者

新加坡憲法明確規(guī)定司法機關(guān)依法、公正、程序獨立地行使職權(quán)，不受政府和任何個人干涉。司法機關(guān)包括法院、總檢察廳和法律部。法官享有豁免權(quán)，除非1/4以上國會議員請求審議，國會不可審查法官的司法行為。司法權(quán)屬于最高法院和基層法院。最高法院的法官均由總理推薦，總統(tǒng)任命。一旦任職，不到法定退休年齡65歲以及除非主動辭職、瀆職和失職，不得隨意調(diào)職或免職。這保證了司法機關(guān)獨立地、毫無畏懼地行使職權(quán)?；鶎臃ㄔ旱姆ü僦苯邮苋珖紫蠓ü俚念I(lǐng)導(dǎo)，獨立于政府部門。新加坡不實施錯案責(zé)任追究制度，因為這可能會破壞司法。新加坡總檢察長由總統(tǒng)根據(jù)總理的建議從具備出任高等法官資格的人中任命，獨立行使檢察權(quán)，不受任何機關(guān)、團體和個人的干涉，只由高等法院審查其行為。只要以總檢察長的名義，就可以對侵犯公共利益的機構(gòu)、個人提起訴訟。法律部專門為政府部門提供法律咨詢、履行法律事務(wù)，保證其依法行事，不越權(quán)，不逾矩。

四、注重社會及公民對公共權(quán)力的監(jiān)督

在新加坡，社會監(jiān)督主要體現(xiàn)為新聞媒體、公民社會的監(jiān)督和社會公眾直接參與反腐的行為跟蹤制度。

（一）新聞媒體、公民社會的監(jiān)督

新聞媒體被譽為“第四種權(quán)力”，人民行動黨高度重視對新聞媒體的引導(dǎo)，其控制的基本原則是“不能容忍批評的絕對主義”，所以，新聞媒體在監(jiān)督時一般發(fā)揮著建設(shè)性批評作用。新聞媒體因具有公眾性和公開性，一方面，可以對公職人員起到震懾和教育作用；另一方面，還可增強公眾對國家打擊權(quán)力腐敗決心的認識，提高對政府的信任度，弘揚社會正氣、打擊邪惡。由人民行動黨和政府主導(dǎo)的公民社會能夠在一定程度上制約國家權(quán)力的擴張。新加坡眾多的志愿服務(wù)機構(gòu)、慈善社團和專業(yè)性組織、中華總商會、工會組織、民眾俱樂部、宗鄉(xiāng)會館等公民社會組織能夠有效團結(jié)民眾、反映民意，促進民眾參與政治生活，防止國家權(quán)力侵犯公民權(quán)利。

（二）行為跟蹤制度對公務(wù)員的監(jiān)督

行為跟蹤制度是以貪污調(diào)查局為主，由廣大社會公眾配合執(zhí)行的一種制度?！皩λ泄珓?wù)員，無論職位高低，尤其是新任職的公務(wù)員，進行暗中派人跟蹤，明查暗訪他們的行為或受到舉報后派人跟蹤?！必澪壅{(diào)查局有權(quán)對所有公務(wù)員進行行為跟蹤，調(diào)查內(nèi)容主要是公務(wù)員有無違法活動，尤其跟蹤其私生活是否正常，如是否有嫖娼和賭博行為、有無暗中與不法團體往來的行為等。行為跟蹤制度使公眾可以直接參與查處腐敗活動，形成了對濫用權(quán)力的腐敗分子的強有力威懾。

（作者單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所）