魏文杰

[摘 要]我國法治共識的構(gòu)建歷程就是我國農(nóng)村土地改革進(jìn)程的縮影。農(nóng)村土地改革無論是理論困境還是實踐困境從根本上來說，都是沒有確立法治共識是改革的前提邏輯的結(jié)果。無論從國家層面，社會層面還是公民層面，都必須堅持踐行法治共識。

[關(guān)鍵詞]法治；農(nóng)村土地改革；共識

[中圖分類號]D92 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）06 — 0025 — 02

農(nóng)村土地問題一直是我黨面臨的重大理論與實踐問題。農(nóng)村土地問題已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的瓶頸，關(guān)系到我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)、小康社會建設(shè)乃至整個社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的成敗?！叭r(nóng)”問題的核心和根源也是農(nóng)村土地問題。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，對農(nóng)村土地制度進(jìn)行改革的呼聲也越來越高，如何進(jìn)行土地改革，運用什么來凝聚和引導(dǎo)土地改革成了當(dāng)今的熱點問題。

一、十一屆三中全會以來，農(nóng)村土地制度改革的歷程

我國農(nóng)村土地制度歷經(jīng)了從政策主導(dǎo)到法治主導(dǎo)這樣的思路變遷。農(nóng)村改革是按照土地制度改革為主線進(jìn)行的。但前兩次農(nóng)村土地改革無一例外都是政策引導(dǎo)下的產(chǎn)物，尤其是十一屆三中全會土地改革的理論根源是黨在十一屆三中全會的決定，土地改革的進(jìn)程在當(dāng)時的歷史條件下也沒有相對完整的法律體系作支撐。當(dāng)前，法治取代政策成為了黨執(zhí)政興國新的理念與工具，農(nóng)村土地改革有了新的契機(jī)。

（一）農(nóng)村土地制度改革的政策主導(dǎo)時期（1978—2000）

這一時期處于新型農(nóng)村土地制度的確立時期，土地改革的指導(dǎo)性文件一般是“中央一號文件”或者是黨的決議文件。雖然在憲法的修正案中有所提及，但也只是一語帶過，并未有完整的農(nóng)村土地改革法律出臺。這一時期，黨通過政策初步構(gòu)建了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的土地制度框架。在2000年的憲法修正案中明確了土地征用可以采取征用和征收兩種形式。正是在根本性大法憲法中的規(guī)定，使得我國農(nóng)村土地改革進(jìn)入了新的法制時期。

（二）農(nóng)村土地制度改革的政策、法制并存的時期（2000—2007）

這一時期土地承包制度在立法上予以明確規(guī)范，但中央一號文件等政策規(guī)范繼續(xù)在農(nóng)村改革中發(fā)揮巨大主導(dǎo)作用，土地征用制度、農(nóng)村建設(shè)用地制度中的矛盾隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)變化、農(nóng)民轉(zhuǎn)型等一系列因素而日益凸顯?！掇r(nóng)村土地承包法》在2003年3月1日正式頒布實施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。在2004年第三次修訂的《土地管理法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

（三）農(nóng)村土地制度改革的法治主導(dǎo)時期（2007—）

在2007年通過的《物權(quán)法》為農(nóng)村土地改革的法治主導(dǎo)時期奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。2014年十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》繼續(xù)深化了農(nóng)村土地改革。雖然我國農(nóng)村土地改革在理論劃分上進(jìn)入了法治時期，但由于我國地域性差異以及法治時期的過程性差異的客觀存在，進(jìn)入了法治時期既不代表法治共識被所有人接受也不代表解決了所有的問題。這一時期，法治共識已經(jīng)成為黨和國家新的治理模式。法治共識取代政策、法制模式體現(xiàn)出自身的優(yōu)越性，是最能統(tǒng)合改革分歧、最能為各界所認(rèn)同的最大共識。改革需要法治共識，由于改革共識是針對當(dāng)前和今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)改革發(fā)展中的全局性和根本性問題而提出的戰(zhàn)略方針，是一種獲取絕大多數(shù)民眾認(rèn)可的指導(dǎo)思想和行動準(zhǔn)則。

二、農(nóng)村土地改革的困境

黨引導(dǎo)農(nóng)村土地改革將人民意志上升到國家意志的程序中面臨著理論問題與實踐問題。理論問題困境包含對農(nóng)村集體所有權(quán)的虛位性的追問及法律的權(quán)威缺失等問題，實踐問題困境包含土地政策的“有法不依”及相應(yīng)的法律權(quán)益無法落實等問題。

（一）農(nóng)村土地改革的理論困境

1.農(nóng)村土地改革立法缺乏權(quán)威性

在我國，圍繞著農(nóng)村土地所產(chǎn)生的大量矛盾與利益博弈，都與相關(guān)法律不夠完善、權(quán)威有關(guān)。涉及農(nóng)村土地大多適用的是土地管理法和物權(quán)法之中的一些條款，但這些條款的可操作性還有待提高。在法律實踐中，有些時候是靠地方政策運作，甚至可能是一村一政策。以農(nóng)村確權(quán)頒證工作為例，據(jù)媒體報道，“十七屆三中全會提過現(xiàn)有的承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變，因此有些地方的承包證在承包期限一欄就寫著‘長久不變’幾個字，而這在法律和制度上都還沒有具體規(guī)定”〔1〕

2.農(nóng)村土地改革中土地所有權(quán)虛置

現(xiàn)行中國農(nóng)村土地集體所有制，雖是兼顧國家、集體、農(nóng)民各方利益的制度安排，但在中國的很多農(nóng)村地區(qū)實際處于虛置狀態(tài)?！?〕因而，我國農(nóng)村土地改革的理論困境主要體現(xiàn)在對土地所有權(quán)虛位的討論上，即由于集體所有權(quán)的虛無對土地改革的理論發(fā)展產(chǎn)生了抑制。由于現(xiàn)行集體所有權(quán)利的虛化和權(quán)利主體的模糊性質(zhì)，農(nóng)村土地在集體所有的外衣掩蓋下，成為政府和利益既得者權(quán)力尋租的后花園?！?〕基于農(nóng)村土地所有權(quán)設(shè)置的虛位性，必須改革土地的產(chǎn)權(quán)制度、完善土地所有權(quán)的改革方案。

（二）農(nóng)村土地改革的實踐困境

1.農(nóng)村土地政策問題上的“有法不依”

在基層，人為因素導(dǎo)致的違法問題仍然大量存在。在現(xiàn)行的制度中，村集體仍然是農(nóng)村基層政權(quán)的一級載體，擁有土地所有權(quán)的主體地位，享有土地所有權(quán)的法律權(quán)利，對全村土地的調(diào)整、分配、轉(zhuǎn)換和負(fù)擔(dān)等享有決定權(quán)?！?〕雖然我國的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定30年承包期內(nèi)不允許進(jìn)行土地調(diào)整，但事實上卻是“一些鄉(xiāng)村隨意改變土地承包關(guān)系，強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，侵犯了農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)；有的把土地流轉(zhuǎn)作為鄉(xiāng)村收入的手段，與民爭利，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益；有的強(qiáng)行將農(nóng)戶的承包地長時間、大面積轉(zhuǎn)租給企業(yè)經(jīng)營，影響了農(nóng)民正常的生產(chǎn)生活；有的借土地流轉(zhuǎn)之名，隨意改變土地農(nóng)業(yè)用途”。〔5〕

2.農(nóng)村土地改革的法律新型權(quán)益無法落實

由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)戶自身產(chǎn)生了分化，新型的產(chǎn)權(quán)關(guān)系雖然建立了，但是土地流轉(zhuǎn)市場等新型權(quán)益的無法得到有效的保護(hù)和實踐層面的認(rèn)可。在當(dāng)前土地所有制的框架下，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長和農(nóng)民收入的關(guān)鍵因素，也是地權(quán)是否穩(wěn)定的關(guān)鍵因素?！?〕現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》在涉及土地流轉(zhuǎn)的法規(guī)上限制性太強(qiáng)，缺少自愿性的談判協(xié)調(diào)機(jī)制和利益激勵機(jī)制，這就極大的打擊了農(nóng)民的積極性。

三、如何在農(nóng)村土地改革中踐行法治共識

未來農(nóng)村土地制度改革的方向，必須考慮現(xiàn)有的現(xiàn)實條件，可操作性以及思維上的誤區(qū)。農(nóng)村土地改革的主邏輯應(yīng)該是法治框架內(nèi)的改革，法律是改革不能突破的底線。將法治共識貫徹到國家、社會及公民三個層面，勢必對解決農(nóng)村土地改革中的理論與實踐困境，對推進(jìn)農(nóng)村土地改革的進(jìn)程大有裨益。

（一）國家層面：圍繞樹立法律權(quán)威的法律共識

1.國家要貫徹共識樹立法律權(quán)威

《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包法》雖然奠定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長久發(fā)展的法律基礎(chǔ)，但是在涉及農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)方面，需要制定更加清晰的土地產(chǎn)權(quán)法，對使用者、轉(zhuǎn)讓者、收益者、處分者的權(quán)利義務(wù)加以明確。只有明確的產(chǎn)權(quán)制度，才能優(yōu)化資源配置，提高農(nóng)民的積極性，促進(jìn)土地利用率的提高和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，國家還要整合土地資源，量化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，制定《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)管理交易辦法》，完善土地監(jiān)管機(jī)制。制定完善的土地權(quán)利程序法和實體法，劃分明確權(quán)利的界限，才能樹立我國的法律權(quán)威。

2.中國語境下的探究集體所有權(quán)的共識

關(guān)于集體所有權(quán)的討論，都要放在中國語境這個大前提下來討論。中國農(nóng)地集體所有權(quán)的塑造實踐是一個試錯過程，其基本的行動模式是“問題—回應(yīng)”，通過社會問題反映出農(nóng)地所有權(quán)制度與實踐之間的沖突，通過調(diào)整相關(guān)政策回應(yīng)實踐需要；在實踐中試驗新的制度規(guī)則成效，再將成熟的制度規(guī)則轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)則?！?〕農(nóng)地所有權(quán)形態(tài)的合理性判斷標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)該是理想化的理論模式，而應(yīng)該是能否回應(yīng)中國具體歷史環(huán)境中的地權(quán)矛盾與調(diào)整訴求，能否解決面對的社會問題。〔8〕因此，大談特談集體所有權(quán)的理論問題而忽視對實踐問題切實研究是國內(nèi)理論界的通病，農(nóng)民要得到真真切切的實惠，而不是口惠而實不至。

（二）社會層面：增強(qiáng)社會組織的福利保障功能

由于我國人口基數(shù)大、農(nóng)村人口多、東中西部區(qū)域差異過大等因素導(dǎo)致的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度在廣大的中西部地區(qū)并沒有得到根本性的落實。社會保障體系的建立健全是與相應(yīng)的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，是一個歷時性的過程。我國有9億多農(nóng)民，農(nóng)村土地改革事關(guān)整個改革的成敗與中華民族偉大復(fù)興，因此，在農(nóng)村土地改革中要堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的權(quán)利。不可否認(rèn)，農(nóng)村土地制度改革實際上是利益的再分配，因而，在相關(guān)的社會福利保障制度的設(shè)計上應(yīng)圍繞農(nóng)民土地權(quán)利的實現(xiàn)和社會公共政策之間的平衡而展開。

（三）公民層面：農(nóng)民樹立起依法保護(hù)自己土地權(quán)利的法律共識

1.農(nóng)民要堅定法治信念、訴諸法律途徑解決問題

在農(nóng)村土地改革中堅持農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民利益，保障農(nóng)民的權(quán)利才是當(dāng)前農(nóng)村土地改革的最大共識。只有將這個共識置于法治共識的大前提下，農(nóng)民的權(quán)益才能得到最大保障。無論是相對于基層政府還是征地的利益集團(tuán)或者組織，農(nóng)民始終是弱勢的一方，無論是動用社會資源的力量還是進(jìn)行利益博弈的能力上都有很大的差異。但農(nóng)民要堅定法治信念，要善于運用法律武器對侵犯自己合法權(quán)益的違法行為進(jìn)行斗爭。

2.農(nóng)民要提高自身素質(zhì)、鍛造法治思維解決困境

農(nóng)民土地改革問題，核心就是解決農(nóng)民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)問題，農(nóng)民的受教育權(quán)、就業(yè)權(quán)、土地的收益權(quán)等等都需要國家和社會凝聚法治共識并落實法治共識的成果。一方面，我國務(wù)農(nóng)農(nóng)民的職業(yè)化程度低，無法形成規(guī)?；?jīng)營。另一方面，非農(nóng)農(nóng)民希望市民化的愿望非常強(qiáng)烈。但是，我國農(nóng)民的整體素質(zhì)低是造成我國農(nóng)民無法轉(zhuǎn)型和融入市民化的重要原因。因此，就農(nóng)民個人而言，應(yīng)發(fā)揮自身的內(nèi)在作用，勤奮學(xué)習(xí)，不斷提高自身業(yè)務(wù)素質(zhì)和綜合素質(zhì)，提升市場化水平，增強(qiáng)就業(yè)能力與自主創(chuàng)新能力。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕農(nóng)村法治建設(shè)應(yīng)該以土地為重點〔N〕.法制日報，2014.

〔2〕劉永佶.論中國農(nóng)村土地制度的改革〔J〕.中國特色社會主義研究，2014，（01）.

〔3〕賴麗華.新中國成立以來農(nóng)村土地權(quán)屬制度的變遷及改革展望〔J〕.江西社會科學(xué)，2009，（10）.

〔4〕丁任重，倪英.我國農(nóng)村土地制度改革問題研究〔J〕.學(xué)術(shù)研究，2008，（01）.

〔5〕中共中央關(guān)于做好承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知〔Z〕.新華社，2002.

〔6〕丁軍，劉愛軍.中國農(nóng)村土地制度研究評述〔J〕.經(jīng)濟(jì)，2010，（07）.

〔7〕童列春.論中國農(nóng)地集體所有權(quán)〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2014，（10）.

〔8〕童列春.論中國農(nóng)地集體所有權(quán)〔J〕.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2014，（10）.

〔責(zé)任編輯：陳玉榮〕