朱鳳榮

【摘要】社區(qū)規(guī)范化管理是構(gòu)建和實施社區(qū)管理價值目標(biāo)和與之相適應(yīng)的系統(tǒng)化管理機制體系的過程。但城市社區(qū)管理遇到新的瓶頸與問題，優(yōu)化城市社區(qū)規(guī)范化管理理念與機制，從而進一步促進城市社區(qū)規(guī)范化管理系統(tǒng)化、科學(xué)化、法治化、民主化、人文化、服務(wù)化，有序化，顯得十分迫切。

【關(guān)鍵詞】城市社區(qū) 規(guī)范化管理 機制

【中圖分類號】C916 【文獻標(biāo)識碼】A

社區(qū)規(guī)范化管理是構(gòu)建和落實社區(qū)管理價值目標(biāo)和與之相適應(yīng)的系統(tǒng)化管理制度機制體系的過程。優(yōu)化城市社區(qū)規(guī)范化管理就是通過建立以民主法治、平等自治、護民維權(quán)、友愛互助、有序安寧、文明和諧等為價值目標(biāo)的城市社區(qū)規(guī)范化管理內(nèi)在動力系統(tǒng)，以及與之相適應(yīng)的相互支持、統(tǒng)一、系統(tǒng)性制度體系和機制。其本質(zhì)在于：構(gòu)建具有自我認知、修復(fù)、有序、可持續(xù)發(fā)展機能的社區(qū)運行機制。作為中觀層面的社區(qū)能否依法治理、能否形成和諧有序、持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力與合力，直接影響依法治國戰(zhàn)略的推進和國家凝聚力的提升。

我國城市社區(qū)規(guī)范化管理現(xiàn)狀分析

為了進一步了解城市社區(qū)規(guī)范化管理的現(xiàn)狀，我們對石家莊、邢臺等地的一些城市社區(qū)居民進行了調(diào)查。調(diào)研通過對城市居民新需求和典型社區(qū)規(guī)范化管理現(xiàn)狀進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)城市社區(qū)發(fā)展?fàn)顩r與20世紀(jì)末相比，社區(qū)管理制度化水平不斷提高；社區(qū)安全保衛(wèi)硬件設(shè)施日益改善；生活更加便利；社區(qū)居住生活環(huán)境日益優(yōu)化，社區(qū)功能越來越豐富等。如居民對社區(qū)綠化美化滿意度是86%。對社區(qū)服務(wù)滿意和基本滿意度是63%。

但社區(qū)管理也遇到新的瓶頸與問題，主要集中在社區(qū)服務(wù)不足、居民安全感缺乏、社區(qū)依法治理等問題。例如：21%的居民因為供水、供暖、停車、社區(qū)環(huán)境等問題對物業(yè)服務(wù)不滿意，7%的人很不滿意，老舊小區(qū)的比例相對較高；35%的居民認為社區(qū)物業(yè)生活服務(wù)項目需要增加，服務(wù)質(zhì)量需要提高；62%的居民認為社區(qū)缺乏居民互助型服務(wù)組織：51%的居民認為缺乏對志愿者等社會服務(wù)力量的有效組織整合和使用。對社區(qū)居民安全保障滿意度為38%。受訪者認為自己曾不同程度遭遇丟失財產(chǎn)、受到寵物狗襲擊或精神患者打擾；一些居民對社區(qū)內(nèi)可能具有輻射性的設(shè)施安全性有疑慮；有些孤寡老人、空巢老人因為社區(qū)缺乏相應(yīng)的關(guān)照機制等而缺乏安全感。居民缺乏有效的縱向和橫向溝通交流機制。72%的人認為物業(yè)公司對關(guān)系大多數(shù)居民生活利益問題做決策時，居民缺乏相應(yīng)的知情權(quán)、參與權(quán)。68%的居民不十分清楚相關(guān)社區(qū)法律規(guī)定和居民的社區(qū)權(quán)利義務(wù)，不清楚居委會職責(zé)，居委會與物業(yè)、業(yè)主委員會、居民之間關(guān)系。一些居民不知道自己所在社區(qū)是否有業(yè)主委員會。因此，難以形成價值共識和社區(qū)規(guī)范化建設(shè)的合力。原因分析如下：

首先，城市社區(qū)管理主體對社區(qū)規(guī)范化管理存在認識誤區(qū)。一是對規(guī)范化管理主體認識的誤區(qū)。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)居民認為社區(qū)管理者是政府、物業(yè)、居委會，卻把居民本身置于社區(qū)管理者之外。二是把規(guī)范化管理等同于制度化管理。社區(qū)規(guī)范化管理包含制度化管理，強調(diào)建立與明確的價值共識一致的、有效的系統(tǒng)化制度機制體系，使理念、目標(biāo)、制度與標(biāo)準(zhǔn)不再是孤立的指令、零碎的規(guī)范。社區(qū)規(guī)范化管理的核心任務(wù)是在法治前提下的優(yōu)化服務(wù)，切實保護居民合法權(quán)益和社區(qū)有序和諧發(fā)展，有效推進社區(qū)自我修復(fù)、改進、完善和有序、可持續(xù)發(fā)展。其本質(zhì)特征是價值目標(biāo)的明確性、要素之間一致性、系統(tǒng)性，管理的法治性、自治性、服務(wù)性、有序性、有效性、自我修復(fù)性等。但現(xiàn)實的社區(qū)管理中，常常把規(guī)范化等同于制度化，出現(xiàn)重制度輕系統(tǒng)化社區(qū)文化建設(shè)，重孤立、零碎、局部輕整體的、相互聯(lián)系的系統(tǒng)制度機制建設(shè)，重行政、市場化管理輕社區(qū)自治性管理。社區(qū)管理存在主體缺乏明確價值理念與共識。盡管相關(guān)法律賦予社區(qū)服務(wù)等職能，但因缺乏相應(yīng)的專門人才和制度、設(shè)施相配套，難以發(fā)揮社區(qū)相關(guān)職能與作用。因此導(dǎo)致社區(qū)某些管理與價值追求錯位，制度機制系統(tǒng)化不足，社區(qū)不足不易修正。三是把社區(qū)文化建設(shè)等同于活躍居民業(yè)余生活。缺乏構(gòu)建社區(qū)規(guī)范化管理有機體系的內(nèi)在動力。

其次，缺乏清晰而系統(tǒng)化的有效管理的制度機制。一方面，社區(qū)法治水平低。表現(xiàn)在：社區(qū)主體對社區(qū)法缺乏了解掌握；社區(qū)法落實不足。社區(qū)機構(gòu)職能和運行機制不健全。社區(qū)管理行政化、單一化，而自治組織不健全，居民自治性和居民合法權(quán)利落實不足。多數(shù)居民從沒有參與選舉居委會主任等活動，缺乏通過參與居民會議來參與決策、居民聽取居委會工作報告等居民自治的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。缺乏落實依法治理的監(jiān)督和評價機制。

另一方面，是社區(qū)相關(guān)法律法規(guī)亟需完善和創(chuàng)新。主要體現(xiàn)在：一是管理主體職責(zé)不明、社區(qū)法律之間缺乏銜接一致。例如政府與居委會關(guān)系，依據(jù)憲法的授權(quán)，《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第二條，明確規(guī)定：居民委員會是基層群眾性自治組織?；鶎诱畬游瘯年P(guān)系為“指導(dǎo)、支持和幫助”關(guān)系。而基層政權(quán)對居委會進行哪些指導(dǎo)不十分清晰，居委會對居民進行那些指導(dǎo)更不清晰。二是現(xiàn)在大多數(shù)社區(qū)并沒有成立業(yè)主委員會，因為有些業(yè)主不清楚成立業(yè)主大會的意義和程序，或因其他原因而沒有申請成立。相關(guān)法律沒有明確賦予居委會就居民是否愿意申請成立業(yè)主委員會這一問題，進行意見征詢，對如何成立業(yè)主委員會進行指導(dǎo)的義務(wù)和職責(zé)。而《物業(yè)法》中卻明確規(guī)定了業(yè)主委員會對任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規(guī)定飼養(yǎng)動物、違章搭建、侵占通道、拒付物業(yè)費等損害他人合法權(quán)益的行為，有權(quán)依照法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，要求行為人停止侵害、消除危險、排除妨害、賠償損失等法律權(quán)利、義務(wù)與職責(zé)。而沒有業(yè)主委員會，這些權(quán)利義務(wù)責(zé)任就沒有承擔(dān)主體。

再次，缺乏溝通、服務(wù)和對社區(qū)力量整合機制。一是缺乏對居民需求的了解溝通機制和引導(dǎo)機制。例如缺乏黨和政府、社區(qū)居委會、業(yè)主委員會、社區(qū)居民個體與社會志愿組織間順暢溝通機制，因而缺乏完善服務(wù)機制的動因。面對近些年城市社區(qū)出現(xiàn)高層火災(zāi)、精神疾患者侵犯鄰居安寧權(quán)以及居民對生存環(huán)境的不安全因素的擔(dān)憂、參與不足等問題，難以通過及時溝通，從相關(guān)法律制度、管理體制機制等方面，就事關(guān)居民權(quán)益保護重大關(guān)切予以及時有效地回應(yīng)和解決。二是缺乏社區(qū)居民自我服務(wù)的組織和機制。社區(qū)不能充分發(fā)揮社區(qū)居民主體作用和互助作用。一方面，僅靠市場、物業(yè)等遠遠不能滿足居民需要。由于市場的局限性，不是任何問題任何時間都能依靠市場解決的；另一方面，社區(qū)居民缺乏自我服務(wù)的主體性、主動性、組織性，政府、居委會缺乏相應(yīng)引導(dǎo)。不利于居民日常問題的及時解決和化解其不滿情緒。三是對志愿者缺乏社會救助的整體引導(dǎo)。志愿者活動具有很強的自發(fā)性和盲目性，對志愿者缺乏社會救助的信息引導(dǎo)，以更好地發(fā)揮其作用。

最后，社區(qū)缺乏和諧發(fā)展的文化重構(gòu)。在孤立而缺乏價值目標(biāo)共識的環(huán)境中，難以形成推動社區(qū)和諧發(fā)展的內(nèi)生動力與合力。重構(gòu)社區(qū)價值共識、人文關(guān)懷，重建社區(qū)居民之間關(guān)聯(lián)性、歸屬感和凝聚力以及與之一致的制度體系和引導(dǎo)機制等就很重要。隨著城市社區(qū)的增加與發(fā)展，社區(qū)問題更加凸顯，居民要求改善社區(qū)現(xiàn)狀的要求更迫切，挑戰(zhàn)著現(xiàn)代化社區(qū)管理水平和整合能力。這需要從價值理念、管理機構(gòu)設(shè)置、制度設(shè)計和居民素質(zhì)等方面進行有理念、有目標(biāo)、有制度、有計劃、有作為的規(guī)范化管理，創(chuàng)新和優(yōu)化社區(qū)規(guī)范化管理體制機制。

進一步優(yōu)化我國城市社區(qū)規(guī)范化管理機制與路徑

建立社區(qū)規(guī)范化管理內(nèi)在動力系統(tǒng)。社區(qū)規(guī)范化管理價值體系與目標(biāo)是要解決社區(qū)規(guī)范化管理為了什么、追求什么的問題，是克服困難、進行社區(qū)建設(shè)的內(nèi)在動力系統(tǒng)與核心問題。共同的價值觀念和目標(biāo)既是社區(qū)規(guī)范化管理的倫理依據(jù)，凝聚心力的精神力量，制度良性化的保障，更是有效實施規(guī)范化管理，形成社區(qū)自我的修復(fù)、持續(xù)和諧發(fā)展的動力源泉，促使自覺遵守社區(qū)法律法規(guī)、制度規(guī)章的思想情感基礎(chǔ)和前提。因此首先要明確社區(qū)價值目標(biāo)和觀念。社會主義核心價值觀是構(gòu)建我國當(dāng)今城市社區(qū)價值觀的基礎(chǔ)。社區(qū)規(guī)范化管理與建設(shè)所追求價值理念應(yīng)體現(xiàn)依法對居民主體地位和基本權(quán)利的維護，諸如民主法治、平等自治、護民維權(quán)、有序安寧等。從社區(qū)居民個人層面表現(xiàn)為：遵紀(jì)守法、愛區(qū)安鄰、尊老愛幼、互助友善、快樂祥和等。這是社區(qū)規(guī)范化管理的方向，更是社區(qū)和諧發(fā)展的內(nèi)在動因。

建立和完善體現(xiàn)社區(qū)價值觀的系統(tǒng)性管理體制機制。首先，建立以社區(qū)自治為主，政府、市場、居民自治組織、社會力量共治體制?？朔姓蚴袌隽α砍毥菓?，而忽視居民主體地位，社會力量邊緣化、低效化等弊端。明確社區(qū)治理主體，充分發(fā)揮政府、市場、居民和社會力量的主體性和服務(wù)性作用。如建立起居民、居委會、業(yè)主委員會、物業(yè)公司以及社會之間聯(lián)系的聯(lián)席會議制。對于關(guān)涉大多數(shù)居民利益的問題，要通過聯(lián)席會議征求居民等相關(guān)方意見、并進行協(xié)商決策制度。

其次，構(gòu)建和完善符合共建體制的社區(qū)系統(tǒng)化法律制度體系和落實機制。一是進一步完善社區(qū)法律制度，理順社區(qū)管理主體間權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立社區(qū)管理主體之間的關(guān)聯(lián)性機制。二是建立和完善制度落實機制，提高社區(qū)自治水平。中央編譯局研究員俞可平認為，社會自治是人民群眾當(dāng)家作主的最直接的形式，是社會主義民主政治的基礎(chǔ)和重要特征，是還政于民的現(xiàn)實途徑。因此，落實社區(qū)自治權(quán)、居民參與權(quán)；明晰和落實居民遵紀(jì)守法、服務(wù)社區(qū)等義務(wù)；落實黨委政府對居委會的指導(dǎo)義務(wù)；落實社區(qū)自我教育服務(wù)的職能等，對維護居民合法權(quán)益，提高社區(qū)依法民主治理水平意義重大。三是要構(gòu)建統(tǒng)一、系統(tǒng)的社區(qū)法律體系。為了克服社區(qū)法律分散、零碎，不系統(tǒng)，甚至相互沖突的弊端，在社區(qū)不斷發(fā)展，居民權(quán)利意識不斷增強和依法治國的背景下，構(gòu)建統(tǒng)一系統(tǒng)的社區(qū)法十分必要。這不僅有利于社區(qū)法律的系統(tǒng)化、一致化，還有利于社區(qū)法的豐富與完善，以更好適應(yīng)社區(qū)新情況、新需要。例如，應(yīng)賦予社區(qū)居委會對經(jīng)常侵犯鄰居生活安寧權(quán)的精神患者，據(jù)不同情況予以申請專業(yè)救助的職能和責(zé)任；賦予居委會代表受害人尋求其監(jiān)護人履行監(jiān)護義務(wù)和損害賠償責(zé)任等。在民事訴訟中，賦予居委會作為受精神患者侵犯合法民事權(quán)益的多個居民的訴訟代理人的權(quán)利?？朔用窀髯詾閼?zhàn)和不利于居民權(quán)益及時維護的弊病，切實保障居民合法權(quán)益。在婚姻和精神衛(wèi)生法領(lǐng)域，要明確監(jiān)護人對影響他人正常生活的輕度心理精神患者的監(jiān)護義務(wù)和責(zé)任。建立涉及居民利益重大問題社區(qū)咨詢制度和聽證制度等。四是構(gòu)建落實社區(qū)制度的保障機制。如建立監(jiān)督檢查機制等，沒有制度的落實，就沒有規(guī)范化管理，沒有社區(qū)自治功能的實現(xiàn)就沒有居民主體性發(fā)揮，居民權(quán)益就難以保障。

構(gòu)建和完善溝通與服務(wù)機制。首先，建立溝通合作機制。建立和完善社區(qū)與黨和政府與社區(qū)組織和居民之間、市場與社區(qū)之間、以及社區(qū)內(nèi)部順暢溝通合作平臺和機制。一是建立社區(qū)與政府、社會其他相關(guān)部門的聯(lián)系機制，如就社區(qū)矯正工作、社區(qū)精神患者救治服務(wù)等問題與公安部門、與醫(yī)院之間建立溝通機制等。二是建立社區(qū)與相關(guān)心理咨詢機構(gòu)、家政公司、種植園等市場主體之間聯(lián)系服務(wù)機制，有利于為居民提供安全放心的服務(wù)。三是建立黨委政府、兩會代表、居委會、物業(yè)、居民之間溝通機制，讓社區(qū)成為領(lǐng)導(dǎo)和代表密切聯(lián)系群眾、關(guān)注民生、上下溝通、征求意見、獲得支持指導(dǎo)的基地。開辟更多居民有序表達訴求的通道，相關(guān)部門才能及時了解社情民意，及時發(fā)現(xiàn)解決問題，完善制度，強化服務(wù)，保護居民權(quán)益。四是建立社區(qū)內(nèi)部溝通機制。建立居委會、物業(yè)、居民之間、以及社區(qū)各單位之間定期溝通、問題解決機制。如建立社區(qū)網(wǎng)站，實現(xiàn)居民與居委會、物業(yè)以及上級民政部門的及時直接信息溝通，促進社區(qū)管理現(xiàn)代化、信息化。建立不同層次定期會議溝通制。建立居民小組代表與業(yè)主委員會，業(yè)主委員會與居委會、物業(yè)等部門，居委會、物業(yè)、業(yè)主委員會與居民大會，民政等政府部門與居委會、業(yè)主委員會之間的溝通會議等溝通機制。建立涉及居民利益重大問題的聽政制度。

其次，建立完善服務(wù)機制。一是建立社區(qū)黨組織服務(wù)機制。社區(qū)黨組織是社區(qū)價值追求的守護者，是社區(qū)黨員隊伍的建設(shè)者，是社區(qū)發(fā)展方向的把握者和社區(qū)制度機制的監(jiān)控者和踐行者，更是社區(qū)的信息收集者和服務(wù)者。黨組織應(yīng)通過黨員會議或黨員定期服務(wù)活動，及時確切掌握社區(qū)居民的需求、存在的問題，因此要重點做好上下溝通的疏通工作，信息的收集和研究工作。二是建立居委會指導(dǎo)機制。居委會應(yīng)設(shè)專門人員征詢居民意見建議，例如多數(shù)居民有成立業(yè)主委員會的意愿，要指導(dǎo)居民按照法定程序成立業(yè)主委員會，充分發(fā)揮業(yè)主委員會的作用。指導(dǎo)社區(qū)教育組織、居民自我服務(wù)組織、服務(wù)社區(qū)志愿者制度的建立；指導(dǎo)建立社區(qū)安全、社區(qū)矯正、健康服務(wù)、法律心理咨詢等與公安部門、社區(qū)外醫(yī)院、咨詢機構(gòu)的經(jīng)常性溝通聯(lián)系制等。三是建立社區(qū)內(nèi)部服務(wù)與互助機制。由居委會發(fā)起，居民小組代表組織，居民自愿報名，建立空巢老人服務(wù)隊，社區(qū)安全巡邏隊、環(huán)保、法律宣傳、身心健康等義務(wù)服務(wù)組織；建立服務(wù)隊管理組織和辦法，義務(wù)管理社區(qū)服務(wù)人員及活動，參加志愿服務(wù)人員可通過記錄服務(wù)時間或次數(shù)等方式，獲得同等服務(wù)的機會，以激發(fā)服務(wù)者積極性，保障服務(wù)可持續(xù)性。

建立對社區(qū)管理主體的教育制度和機制。建立和完善社區(qū)管理者的教育培訓(xùn)制度。通過參觀、研討等方式，培訓(xùn)其社區(qū)工作方法和服務(wù)意識，教育居委會成員認清社會變革帶來的社區(qū)建設(shè)目標(biāo)和管理方式等巨大變化、提高社區(qū)管理者對城市社區(qū)規(guī)范化管理認知水平、培養(yǎng)和提高居委會成員法治素養(yǎng)、培訓(xùn)其服務(wù)社區(qū)的知識和技能、提高社區(qū)管理主體依法管理、研究創(chuàng)新、解決實際問題的能力。同時，通過大學(xué)、職業(yè)技能培訓(xùn)等方式，加快培養(yǎng)社區(qū)法律咨詢、法律調(diào)解、社區(qū)心理咨詢、社區(qū)矯正等具有專門知識和技能的專業(yè)人才。通過實踐中傳幫帶培養(yǎng)具有現(xiàn)代管理理念、民主、法治、服務(wù)精神和能力，具有善良、熱情、耐心等職業(yè)品質(zhì)的高素質(zhì)人才，提高社區(qū)工作職業(yè)化程度。居委會應(yīng)擔(dān)負起教育居民的任務(wù)。通過居民會議、樓長會議、居民小組會議、墻報、網(wǎng)絡(luò)等形式，加強居民對法定社區(qū)權(quán)利義務(wù)責(zé)任、社區(qū)價值追求的熟知；居委會要為居民參與學(xué)習(xí)與教育活動搭建平臺，吸引社區(qū)內(nèi)法律、教育等專門人才參與社區(qū)教育活動。

建立社區(qū)評價激勵機制和經(jīng)費保障機制。一是建立社區(qū)評價和激勵機制。如建立優(yōu)秀社區(qū)評比與榜樣引導(dǎo)機制。由政府管理部門、社區(qū)居委會代表、居民代表組成評委會，公開評比程序、過程和結(jié)果。由居民代表組成評委會，評選最受歡迎的居委會委員，先進志愿者，社區(qū)法治人物等。由全體居民作為評委，評出物業(yè)公司最佳服務(wù)者等。建立為社區(qū)發(fā)展做出貢獻的優(yōu)秀人物功德錄，以銘記和弘揚其精神。

二是建立統(tǒng)籌與自籌相結(jié)合的經(jīng)費保障機制。建立健全以省市補助、區(qū)級統(tǒng)籌、居民與社會捐助和社區(qū)非盈利性收取相關(guān)服務(wù)費用相結(jié)合的基層組織經(jīng)費保障制度。以保障社區(qū)規(guī)范化管理活動的正常有效展開。

（作者為石家莊學(xué)院副教授；本文系2014河北省科技廳計劃項目結(jié)項成果，項目編號：14457659D）

責(zé)編/張曉