王亞柯

長期以來，我國的養(yǎng)老金存在雙軌制，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員與企業(yè)人員的養(yǎng)老待遇存在較大差距。根據(jù)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，養(yǎng)老金的水平基本都在退休前工資的70%～90%，即養(yǎng)老金替代率為70%～90%，遠(yuǎn)高于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。這里的替代率是指個(gè)人的養(yǎng)老金收入與退休前工資的比例。自2005年以來，我國開始連續(xù)10年提高企業(yè)退休人員的人均養(yǎng)老金水平，每年的幅度高達(dá)10%。這一調(diào)整的主旨在于縮小與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金差距。

新年伊始，呼吁多年的養(yǎng)老金并軌改革靴子落地。2015年1月15日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》（以下簡稱《決定》），這意味著，養(yǎng)老金雙軌制正式廢除。

從內(nèi)容看，改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)施社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)建賬，與企業(yè)職工相關(guān)分離。機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)則由單位和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，單位繳納為工資總額的20%，進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌;個(gè)人繳納為本人繳費(fèi)工資的8%，全部進(jìn)入個(gè)人賬戶。至于養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)，具體來說就是，“新人”新辦法，“中人”中辦法，“老人”老辦法，這一計(jì)發(fā)辦法與企業(yè)相同。

總的來看，這一《決定》使得機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，制度模式、繳費(fèi)比例和計(jì)發(fā)辦法都與企業(yè)相同。這是彰顯社會(huì)公平的重要體現(xiàn)。但對(duì)于整個(gè)養(yǎng)老金改革來說，《決定》的頒布僅僅是一個(gè)開始。就目前而言，養(yǎng)老金并軌，最為關(guān)鍵的問題是錢從哪里來。

讓我們?yōu)檫@次改革算算兩筆賬：一是單位繳費(fèi)的問題。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，我國在職公務(wù)員數(shù)量為700多萬，各類事業(yè)單位在職人員3000多萬。按照《決定》，單位需要繳納20%基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和8%的職業(yè)年金，這筆錢從哪里來？在當(dāng)前各級(jí)財(cái)政收入增速放緩的背景下，這部分錢如何進(jìn)行支出？這需要各級(jí)政府積極調(diào)整財(cái)政支出，確保養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)。

另一筆賬是轉(zhuǎn)軌成本的問題。按照原先的規(guī)定，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金完全由財(cái)政支付，這是一種隱性的“現(xiàn)收現(xiàn)付制”，由當(dāng)期財(cái)政收入支付給退休人員。按照《決定》，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)要實(shí)施部分積累制。

其中，已退休的“老人”繼續(xù)按照原待遇標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本養(yǎng)老金，以及“中人”依據(jù)視同繳費(fèi)年限發(fā)放的過渡性養(yǎng)老金，這些隱性債務(wù)即為養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)軌成本。但這部分轉(zhuǎn)軌成本如何解決？《決定》回避了這一重要問題。而實(shí)際上，這一問題能否得到圓滿解決，將在很大程度上決定未來機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的成敗。

我們看看企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)的例子。目前所存在的個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，養(yǎng)老金缺口巨大，以及養(yǎng)老金水平低下等等問題，在很大程度上是1997年企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)軌成本沒有妥善解決所導(dǎo)致的。

世界銀行、國務(wù)院體改辦宋曉梧、勞動(dòng)和社會(huì)保障部何平等，都對(duì)我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的轉(zhuǎn)軌成本進(jìn)行了模擬測算，估算的規(guī)模大致在1.8萬億到10萬億之間。但我國改革對(duì)“老人”的退休養(yǎng)老金和“中人”的過渡性養(yǎng)老金只規(guī)定應(yīng)由社會(huì)統(tǒng)籌支付，并沒有具體說明如何償還。這部分資金的來源不明，導(dǎo)致社會(huì)統(tǒng)籌的賬戶缺口越來越大，收不抵支的現(xiàn)象頻現(xiàn)?；诖藟毫?，各級(jí)地方并無動(dòng)力對(duì)企業(yè)的養(yǎng)老金進(jìn)行待遇增長，從而導(dǎo)致企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金水平低下。

2000年8月，中央通過財(cái)政劃撥的資金、減持國有股所獲資金及其他方式（如彩票公益金）籌集的資金建立全國社會(huì)保障基金，作為未來養(yǎng)老保障支付的基金，同時(shí)設(shè)立全國社會(huì)保障基金理事會(huì)負(fù)責(zé)管理。但后來，這筆基金變成了財(cái)政儲(chǔ)備基金。

可以看到，歷史總有驚人的相似。就養(yǎng)老金并軌而言，最關(guān)鍵的是我們要通過養(yǎng)老金“并軌”把企業(yè)職工“拉上岸”，而不是把機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工“拉下水”。因此，養(yǎng)老金并軌還需要中央財(cái)政和地方財(cái)政進(jìn)行短期和中長期的統(tǒng)籌規(guī)劃，調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出，妥善解決轉(zhuǎn)軌成本的問題。

就目前而言，養(yǎng)老金并軌，最為關(guān)鍵的問題是錢從哪里來。

2015年《決定》提出，機(jī)關(guān)事業(yè)單位在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿為其工作人員建立職業(yè)年金，單位按本單位工資總額的8%繳費(fèi)，個(gè)人按本人繳費(fèi)工資的4%繳費(fèi)。建立職業(yè)年金的目的是，補(bǔ)償機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金下降的部分。

建立職業(yè)年金，也涉及錢從哪里來的問題。機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，已經(jīng)讓各級(jí)財(cái)政背負(fù)20%的負(fù)擔(dān)，再加上8%的職業(yè)年金繳費(fèi)，可謂重上加重。對(duì)于“中人”而言，職業(yè)年金也需要對(duì)這些人在視同繳費(fèi)年限中的工作進(jìn)行補(bǔ)償。實(shí)踐中，這種繳費(fèi)和補(bǔ)償能力都直接依賴于各級(jí)地方的財(cái)政能力。如果不同地區(qū)之間，以及機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間的財(cái)政能力有差異，會(huì)使得繳納職業(yè)年金方面也出現(xiàn)新的差距。

同樣，按照現(xiàn)有政策，企業(yè)也可以自愿為其職工建立企業(yè)年金。但就目前狀況，現(xiàn)有的企業(yè)年金往往集中在大中型國有企業(yè)，中小企業(yè)參與率較低。從積累的資產(chǎn)規(guī)模來看，95%的基金規(guī)模都來自于金融、電力、石油、煙草、鐵路、鋼鐵等壟斷行業(yè)的大型企業(yè)，而中小企業(yè)積累的基金還不到基金總額的3%。此外，從區(qū)域來看，我國企業(yè)年金也主要集中于上海、廣東、浙江、福建、山東和北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在中西部地區(qū)的覆蓋率則較低。

通常認(rèn)為，針對(duì)企業(yè)年金的低覆蓋率，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的職業(yè)年金主要由財(cái)政撥款，會(huì)具有較高的覆蓋率，但這會(huì)導(dǎo)致機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員和企業(yè)人員無法實(shí)現(xiàn)真正的并軌。因此，需要加快發(fā)展個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)等，來補(bǔ)償個(gè)人的養(yǎng)老需求。個(gè)人稅收遞延型養(yǎng)老保險(xiǎn)，是指投保人在稅前列支保費(fèi)，在領(lǐng)取保險(xiǎn)金時(shí)再繳納稅款，考慮到物價(jià)上漲因素，這一產(chǎn)品實(shí)際能起到減免個(gè)稅的作用。2013年12月，人力資源和社會(huì)保障部、國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于企業(yè)年金職業(yè)年金個(gè)人所得稅有關(guān)問題的通知》，規(guī)定自2014年起實(shí)施企業(yè)年金、職業(yè)年金個(gè)人所得稅遞延納稅優(yōu)惠政策。2014年8月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》（被稱為保險(xiǎn)業(yè)新“國十條”），提出，適時(shí)開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。

我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的真正并軌，還需要一個(gè)漫長的過程。