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        “超配”干部如何消化

        2015-09-10 07:22:44張墨寧
        南風(fēng)窗 2015年5期
        關(guān)鍵詞:職數(shù)公務(wù)員消化

        張墨寧

        2015年1月6日,中組部通報(bào)了專項(xiàng)整治超職數(shù)配備干部的最新進(jìn)展:“截至目前,全國(guó)超職數(shù)配備的4萬(wàn)余名副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中,已消化1.58萬(wàn)名,完成近40%?!?/p>

        一年前的2014年1月,中央組織部、中央編辦和國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于嚴(yán)禁超職數(shù)配備干部的通知》,提出了整改超配領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的時(shí)間表,并明確黨委(黨組)為消化整改的第一責(zé)任人。

        同時(shí),《關(guān)于縣以下機(jī)關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度的意見》近日下發(fā),將對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個(gè)職級(jí),由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí),在職務(wù)之外為基層公務(wù)員開辟了一條職級(jí)晉升通道。

        與以往治理干部職數(shù)配備不同的是,此次整改,不僅立足于干部冗余,更是為重塑政風(fēng)、執(zhí)政現(xiàn)代化進(jìn)行基礎(chǔ)性的吏治改革。

        2014年10月底,中紀(jì)委公布中央第二輪巡視的反饋情況,其中上海、青海、河北、黑龍江、江蘇和一汽集團(tuán)均被點(diǎn)出了“超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部”問(wèn)題。上海“在干部選拔任用方面,有的地區(qū)和單位存在超職數(shù)配備、突擊提拔、帶病提拔以及領(lǐng)導(dǎo)干部退休制度執(zhí)行不嚴(yán)等問(wèn)題”;江蘇“干部管理制度執(zhí)行不嚴(yán)格,超編制、超規(guī)格配備干部比較普遍”;河北“執(zhí)行職數(shù)和編制管理等規(guī)定不嚴(yán)格,存在安排照顧干部親屬、違規(guī)進(jìn)人、檔案造假等問(wèn)題”。縱觀十八大后的4輪中央巡視,有19個(gè)省區(qū)市都被中央巡視組指出存在超配干部問(wèn)題。

        選人用人一直是巡視組關(guān)注的重點(diǎn),早在2014年2月發(fā)布的巡視整改報(bào)告中,干部超職數(shù)配備問(wèn)題就已經(jīng)被列為普遍性問(wèn)題。10個(gè)省份均存在超職數(shù)配備干部問(wèn)題,而且多個(gè)省份將消化超配干部的時(shí)限安排到了2016年、2017年。中央第四巡視組對(duì)內(nèi)蒙古的巡視反饋中,更是明確指出內(nèi)蒙古“全區(qū)12個(gè)盟、市設(shè)有30多個(gè)巡視員、63個(gè)副巡視員,區(qū)發(fā)改委班子成員多達(dá)17人,一些旗縣設(shè)有不少處科級(jí)非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問(wèn)題”。

        超職數(shù)配備干部不僅意味著財(cái)政支出和行政成本的增加,還改變了公務(wù)員隊(duì)伍的梯形結(jié)構(gòu),行政秩序和效能由此受到影響,同時(shí),它不僅是一個(gè)管理無(wú)序的問(wèn)題,還表明權(quán)力體系的內(nèi)控機(jī)制的失效。

        依據(jù)《地方各地人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》,領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)“按照地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定確定”,確定的原則就是編制部門制定的“三定方案”。然而,“三定方案”卻無(wú)法起到把關(guān)作用,歷次機(jī)構(gòu)改革只撤并部門,而不削減領(lǐng)導(dǎo)干部,使新部門成為干部輸入地;一些地方成立臨時(shí)性機(jī)構(gòu),但臨時(shí)性任務(wù)結(jié)束后,“領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù),并沒(méi)有隨之撤銷。

        副職配備超標(biāo)則進(jìn)一步提供了空間。2009年中組部、中編辦出臺(tái)的相關(guān)規(guī)范文件,要求省級(jí)、副省級(jí)、地市級(jí)政府副秘書長(zhǎng)職數(shù)“按不超過(guò)其同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)班子副職的職數(shù)來(lái)掌握”,但“政府領(lǐng)導(dǎo)班子副職”數(shù)量很多時(shí)候自由裁量權(quán)偏大,比如很多地方實(shí)行“1正12副”。2010年之后,中組部明確要求限制黨委常委職數(shù),市級(jí)黨委常委職數(shù)一般為9至11名,縣級(jí)黨委常委職數(shù)一般為7至9名。地方應(yīng)對(duì)的辦法則是:限制副職,就提副秘書長(zhǎng)、助理,領(lǐng)導(dǎo)職位滿編,就拿巡視員、調(diào)研員“頂上”,提級(jí)缺崗,就成立更多的臨時(shí)機(jī)構(gòu)。

        清理、反彈的惡性循環(huán)背后,是領(lǐng)導(dǎo)干部“能上不能下,能進(jìn)不能出”的制度困境。削減冗余便異化為重新安排位置的內(nèi)部洗牌,在一個(gè)封閉性的流通體系中,“消化”只不過(guò)是權(quán)力自身的微調(diào)與重組。

        最近幾年來(lái),國(guó)家層面至少進(jìn)行過(guò)兩次超職數(shù)配備干部的專項(xiàng)清理。2007年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》,這是新中國(guó)成立以來(lái)第一部規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制管理的行政法規(guī),規(guī)定了不得超職數(shù)、超規(guī)格配備領(lǐng)導(dǎo)成員;2009年,中組部、中編辦下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范地方政府助理和副秘書長(zhǎng)的通知》,要求全國(guó)兩年內(nèi)完成減副任務(wù)。當(dāng)年,吉林省率先一次免去6名省政府副秘書長(zhǎng)的職務(wù),但仍有10名副秘書長(zhǎng)在職。因此,本輪專項(xiàng)整頓要消化的是過(guò)去未盡的改革,不僅數(shù)量龐大,而且有時(shí)間限制,如何不再陷入運(yùn)動(dòng)式整頓的怪圈,將是一個(gè)考驗(yàn)。

        最近,去年第二輪中央巡視的13個(gè)巡視點(diǎn)均曬出了巡視整改報(bào)告,被點(diǎn)名超配的省份也相繼公布了消化的“成果”。黑龍江全省超配干部基數(shù)現(xiàn)為11614人,現(xiàn)已消化超配干部1824人,其余將于2017年12月底前全部消化;四川全省超職數(shù)配備的784名副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)中,已消化134名,其余的將于2016年9月底前全部消化;浙江則通報(bào)稱,省政府副秘書長(zhǎng)已減少8名,市政府副秘書長(zhǎng)(辦公室副主任)減少87名,縣(市、區(qū))政府辦公室副主任減少207名;同樣大幅裁撤超配干部的還有江蘇,對(duì)全省超配的1146個(gè)副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)進(jìn)行整改消化,目前已消化超職數(shù)配備干部達(dá)55%以上。上海則明確要求違規(guī)設(shè)立的編制名稱之外職務(wù)一律撤銷、整改消化,目前,65家單位已全部撤銷違規(guī)設(shè)置的處長(zhǎng)助理、副總經(jīng)濟(jì)師等編制名稱之外職務(wù),并免去相關(guān)人員所任職務(wù)。

        從各地發(fā)布的整改報(bào)告來(lái)看,對(duì)于超配干部,一般采取取消兼職、調(diào)崗、免職等方式“消化”,整治過(guò)程中也不乏一些辭官不辭薪、撤官不撤權(quán)的“假消化”現(xiàn)象。根據(jù)媒體報(bào)道,湖北省武穴市教育局嚴(yán)重超標(biāo),為消除超編現(xiàn)象,規(guī)定“50歲的人退二線”;鄭州中牟縣超職數(shù)配備干部280多名,按上級(jí)部門要求,必須在2016年底前把超職數(shù)配備的干部全部消化。為此,縣委組織部副部長(zhǎng)約談將各縣直機(jī)關(guān)局的50歲左右的局長(zhǎng)、書記和副局長(zhǎng),要求被約談?wù)邔懮暾?qǐng),自愿免去現(xiàn)職,保留職級(jí)待遇,退居二線,工資照拿。

        提前退休能夠騰出的指標(biāo)勢(shì)必有限,數(shù)據(jù)降下去并不是制度目標(biāo),清理超配背后的違規(guī)任用,才是理順選人用人機(jī)制的關(guān)鍵。如何避免運(yùn)動(dòng)式“消化”必然造成反彈的輪回,需要進(jìn)一步探索領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制。

        領(lǐng)導(dǎo)干部退出的路徑方式,主要是依據(jù)《公務(wù)員法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)定。根據(jù)《公務(wù)員法》及相關(guān)規(guī)定,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部目前的退出方式主要有:退休、辭職、辭退、免職、降職、降級(jí)、撤職、開除等幾種形式。上世紀(jì)90年代,領(lǐng)導(dǎo)干部退出機(jī)制就已經(jīng)進(jìn)入了法規(guī)層面,1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》出臺(tái),對(duì)公務(wù)員辭職辭退、退休分別進(jìn)行了規(guī)定,并首次以法規(guī)的形式做出了“開除”公務(wù)員的規(guī)定。2006年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》,從法律規(guī)范上確立了公務(wù)員退出機(jī)制,其中對(duì)公務(wù)員辭職、辭退等做出了更加嚴(yán)格、詳細(xì)的規(guī)定,并首次以法律形式將“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”引入公務(wù)員管理,但正常退出機(jī)制并不通暢。

        從規(guī)定的操作性來(lái)看,公務(wù)員辭職的限制較多,對(duì)于一些被開除、被辭退領(lǐng)導(dǎo)干部的去向和安置問(wèn)題也不明確,而且目前辭退的領(lǐng)導(dǎo)干部多是在行為上有明顯違規(guī)違紀(jì)的人員,對(duì)于那些不犯大錯(cuò),工作能力又欠缺的領(lǐng)導(dǎo)干部卻沒(méi)有能夠辭退的依據(jù)。有學(xué)者分析指出,組織部門在對(duì)現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行日常調(diào)整時(shí),對(duì)“不適宜現(xiàn)職”的領(lǐng)導(dǎo)干部不好界定。對(duì)那些與崗位“水土不服”的官員,尤其是對(duì)一些工作“不在狀態(tài)”的“懶官”、“庸官”,組織部門很難把握讓他們適時(shí)退出的“火候”與“尺度”。

        而且,領(lǐng)導(dǎo)干部“問(wèn)責(zé)”退出在很大還程度上存在著形式化現(xiàn)象。長(zhǎng)期以來(lái),領(lǐng)導(dǎo)干部的辭職形式主要是上級(jí)黨委政府責(zé)令下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部辭職,而下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自愿辭職和主動(dòng)引咎辭職者并不多見。在一些重大事故或事件中,不少領(lǐng)導(dǎo)干部雖然存在著明顯不稱職,甚至嚴(yán)重失職、瀆職的問(wèn)題,但他們卻通過(guò)各種關(guān)系力圖保位,甚至還有一些領(lǐng)導(dǎo)干部推三阻四,亂找“替罪羊”。即使是因問(wèn)責(zé)而退出的干部,也會(huì)在很短的時(shí)間內(nèi)在另一個(gè)地方或部門“復(fù)出”。

        良性退出機(jī)制的缺失增加了領(lǐng)導(dǎo)干部在有明確“兜底”的活動(dòng)空間下惡性追逐權(quán)力的傾向,而主政官員在干部任用選拔上的獨(dú)大則為吏治腐敗提供了溫床。當(dāng)官職的數(shù)量成為一種稀缺資源,尋求利益最大化的方式之一便是增加供給。如果用人背后的附加利益不破除,選官程序不明確,超配干部可能陷入反復(fù)“消化”的怪圈。

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