鄧陳陳

摘要：社區(qū)養(yǎng)老作為一種新型養(yǎng)老模式，為我國養(yǎng)老問題提出了新的解決方案。以往的養(yǎng)老參與主體主要是政府和家庭，但這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，依靠企業(yè)、非營利性組織等社會力量更為關(guān)鍵。本文深入探索社區(qū)養(yǎng)老的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)其現(xiàn)存的問題，并為其發(fā)展提出政策性、法律性的建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)養(yǎng)老 社會力量參與 現(xiàn)存問題 法律建議

引言

隨著老齡化現(xiàn)象的普遍化，社會養(yǎng)老問題的重要性和緊迫性也逐步凸顯。而傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老已經(jīng)不足以解決這一嚴(yán)重問題，這讓社會各方都深感養(yǎng)老壓力巨大。經(jīng)過一定時期的理論研究與實踐試點，社區(qū)養(yǎng)老進(jìn)入了人們的視野，這一模式彌補了家庭養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老的不足，以其自身優(yōu)勢正在推進(jìn)我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

社區(qū)養(yǎng)老借助多方參與，可以有效激發(fā)全社會的活力，共同解決養(yǎng)老問題，并能夠減輕政府壓力。經(jīng)驗表明，在社區(qū)養(yǎng)老的實踐探索中，企業(yè)與非營利性組織等社會力量的參與效果較好，但該種新的養(yǎng)老模式客觀上也存在一些問題，值得我們?nèi)ド钊胩接懖⒄J(rèn)真加以解決。

天津市是我國首批養(yǎng)老試點之一，截止2014年底，已累計建成社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心1101個。2014年5月至2015年3年期間，筆者走訪了天津市華苑鶴童養(yǎng)老院、九江里日間照料站、福壽康居家養(yǎng)老中心、碧華里社區(qū)和昔陽里日間照料站暨居家養(yǎng)老服務(wù)中心等多個機構(gòu)，對天津市社區(qū)養(yǎng)老的運營現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了深入了解和分析。

一、社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)內(nèi)容

社區(qū)養(yǎng)老中心均采用“管辦分離”的模式，堅持“政府搭建平臺、專業(yè)化管理、市場化經(jīng)營、志愿者參與、民政部門監(jiān)管”的原則來運營，提供的服務(wù)多為以下兩大種類：居家養(yǎng)老服務(wù)和社區(qū)老人日間照料站服務(wù)。

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)

居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容多樣。一般是指上門養(yǎng)老服務(wù)。其服務(wù)項目主要有日常照料服務(wù)、醫(yī)療護(hù)理服和維權(quán)服務(wù)等。例如開展上門送餐、定期上門打掃衛(wèi)生、清洗衣物等家政服務(wù)，除了監(jiān)測健康狀況、代辦家庭事務(wù)，還提供了上門精神慰藉，定期關(guān)注老人的心理健康。

居家養(yǎng)老服務(wù)的形式也是多元的。天津市的社區(qū)養(yǎng)老中心主要采用了以下三種形式搭建服務(wù)橋梁。一、老人通過電話聯(lián)系社區(qū)服務(wù)中心；二、政府統(tǒng)一安裝設(shè)備呼叫設(shè)備，老人有需要時按鈴即可；三、電信網(wǎng)、電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)合一，老人在特定終端上發(fā)出請求，服務(wù)中心第一時間接收處理，利用廣電網(wǎng)絡(luò)和交互機頂盒終端為老年人提供多個菜單式的功能服務(wù)。

居家養(yǎng)老服務(wù)中心的性質(zhì)，大多是由街道建立，在街道辦事處和區(qū)縣民政部門指導(dǎo)下開展工作，中心的正常運營都離不開政府的幫助支持。但其并不在社區(qū)中設(shè)立實體機構(gòu)，而是將服務(wù)根據(jù)需求帶到社區(qū)。區(qū)縣民政部門一般負(fù)責(zé)委托公益性公司等服務(wù)單位開展居家養(yǎng)老服務(wù)，這些公益性公司是經(jīng)民政部門招標(biāo)，由政府審核服務(wù)項目和收費項目并簽訂委托協(xié)議后，公益性公司等服務(wù)單位可享受政府的政策補貼。

（二）社區(qū)老人日間照料站服務(wù)

日間照料站，也被形象地稱為“托老所”，由西方國家借鑒而來，并逐步融入我國的實踐中去。其多由政府組建，坐落在社區(qū)之間，接收附近社區(qū)的老人，并對其進(jìn)行多樣化的服務(wù)和護(hù)理。在現(xiàn)有的日間照料站中采用了“公建民營”的形式，政府投入資金建立，企業(yè)和非營利性組織根據(jù)一系列準(zhǔn)入手續(xù)，參與到日間照料站的管理和運營中。利用企業(yè)和非營利性組織的自身優(yōu)勢，為城市社區(qū)養(yǎng)老提供便利。企業(yè)利用其強大資金鏈和經(jīng)營理念維持日間照料站的運轉(zhuǎn)，非營利性組織則用其相關(guān)專業(yè)知識和人員優(yōu)勢支撐著日間照料站的運行。

社區(qū)老人日間照料站的建立不僅為政府減輕了壓力，也使老年人切身受益，為社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)搭建了新的平臺。對于空巢、獨居的老年人來說，老一輩的家庭觀念嚴(yán)重，寧愿一個人在家也不愿去養(yǎng)老院生活，加之退休金不高負(fù)擔(dān)不起也是現(xiàn)實原因之一。其次，對于一些子女來說，因平常工作繁忙，白天根本沒有時間照顧老人，但也不愿將老人送去養(yǎng)老院，在這種情況下，日間托老是一種兩全的選擇。日間照料站就作為這樣一個平臺，讓更多的老人走出家門，享受更加豐富的晚年生活。在日間照料站內(nèi)，工作人員為老人提供了用餐、午休、康復(fù)等服務(wù)。老人可以早上來，晚上回去，中午吃飯、休息，還可以在里面娛樂休閑。

政府在資金、政策等方面為日間照料站提供有力支持。一是房屋土地方面，非營利性日間照料站的土地均為政府劃撥，對于營利性日間照料站地方民政局也對其建立給予一次性的建筑補貼，按照建筑面積的不同分級別對投資額的50%給予補貼，但設(shè)置了最高補貼上限。二是日常運營補貼，對社區(qū)老人日間照料站日常運營中所需的水、電、煤氣、取暖等費用支出，由區(qū)縣財政結(jié)合街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力，予以補貼資助。三是對護(hù)理人員的補貼，凡事符合政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的護(hù)理人員可享受城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險補貼、工資補貼、一次性招用補貼和培訓(xùn)補貼。

二、社區(qū)養(yǎng)老的主體參與形式

（一）項目承包

將社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)項目化，并由政府組織考察選擇合適的企業(yè)或非營利性組織，與其簽訂服務(wù)合同，構(gòu)成契約關(guān)系。企業(yè)和非營利性組織在合同約定的項目中自管自理，政府給予適當(dāng)扶持。采用這種服務(wù)外包的形式可以解決一定的資金、人員和服務(wù)的專業(yè)性問題，減輕政府負(fù)擔(dān)的同時，也使社區(qū)養(yǎng)老的效率提高。

政府除了選擇主營居家養(yǎng)老服務(wù)的公益性公司承包經(jīng)營管理，還與有一定實力、信譽良好的社會組織合作，積極引進(jìn)社會企業(yè)參與其中，如引進(jìn)銀行、電信運營商、便利店、物業(yè)公司等社區(qū)服務(wù)企業(yè)的進(jìn)駐。這既完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，又為社區(qū)老人提供便利，也為企業(yè)實現(xiàn)雙方共贏。

（二）政府購買

政府為實現(xiàn)其養(yǎng)老的社會福利職能，購買專業(yè)機構(gòu)和企業(yè)的相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)，以“服務(wù)券”的形式按照相關(guān)規(guī)定分發(fā)給老人，側(cè)面實現(xiàn)對老人的一種補貼。這種方式也大大彌補了政府的養(yǎng)老能力不足和不夠?qū)I(yè)的缺陷，保證為老人提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。通過這種形式的購買，也使得企業(yè)和非營利性組織參與到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中，為老人提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)，促使社會力量參與到社區(qū)養(yǎng)老當(dāng)中。

三、社區(qū)養(yǎng)老現(xiàn)存的問題

通過對天津市的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的考察和調(diào)研，發(fā)現(xiàn)了社區(qū)養(yǎng)老模式所存在的問題。

（一）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源不足

由于現(xiàn)在成年子女與父母分開居住的比例越來越高，老人們需要社區(qū)提供更多的服務(wù)，以就近解決老年人生活中的實際問題，如換修鎖、排泄照料、更換燈泡等等瑣碎問題。各社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心多是提供醫(yī)療服務(wù)和文體活動，實質(zhì)性的養(yǎng)老服務(wù)項目嚴(yán)重不足，即使是設(shè)立了日間照料站的機構(gòu)也多因人力、物力的不足而規(guī)模小，難以發(fā)展。因此目前的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)資源無法滿足老年人多樣化、高水平的養(yǎng)老服務(wù)需求，低供給率和高的需求愿望形成了鮮明的對比。

（二）社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化不足

服務(wù)人員一般是具有一定資質(zhì)的護(hù)理人員和志愿者。天津市護(hù)工的月平均工資僅為兩千多元，由于工資較低，導(dǎo)致社會工作人員缺乏，更缺乏醫(yī)療、康復(fù)、服務(wù)等專業(yè)技術(shù)人才。而志愿者也是由于沒有統(tǒng)一的組織進(jìn)行管理和安排，進(jìn)行的志愿服務(wù)沒有長期性，更易對老年人造成心理的空虛和寂寞，形成心理落差，在目前的社區(qū)養(yǎng)老中，志愿者服務(wù)并沒有形成一個完整有效的常規(guī)體制。

（三）社區(qū)養(yǎng)老中心資金短缺

目前天津市社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金主要來源于政府的財政投入、社會捐助以及社區(qū)部分服務(wù)項目的盈利等。但是由于政府補助、企業(yè)自籌、老人自費等資金來源結(jié)構(gòu)不完善以及沒有穩(wěn)定的、持續(xù)的資金來源，使社區(qū)養(yǎng)老運行遇到瓶頸，資金問題難以解決，處于初步發(fā)展階段的服務(wù)機構(gòu)一般是微利甚至是虧損的現(xiàn)狀，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的資金目前多是靠政府扶持政策的支撐，所以天津市現(xiàn)在也有一些社區(qū)老人日間照料站因經(jīng)營不善資金不足而關(guān)閉。

（四）社區(qū)養(yǎng)老社會認(rèn)可低

社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)社會認(rèn)可度低，老年人參與熱情不高。雖然有居家養(yǎng)老服務(wù)中心的上門服務(wù)和社區(qū)老人日間照料站的日間托老服務(wù)，但是老年人的參與率并不高，這有很大一方面還是受到了傳統(tǒng)觀念的束縛，一方面是家庭養(yǎng)老在我國長期占據(jù)主導(dǎo)地位，有一定自理能力的老年人往往選擇家庭養(yǎng)老，不到萬不得已也不會選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，加上對日間照料站的認(rèn)識不足，也就制約了他們對于社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的選擇。老人的子女也對于日間照料抱有傳統(tǒng)的偏見，把老人送去日間照料站和送去養(yǎng)老機構(gòu)等同，害怕面對社會上如來自同事和鄰居的輿論，認(rèn)為沒有把老人留在家庭內(nèi)部照料而是送出家庭外照料是一種沒有盡孝道、對老人不負(fù)責(zé)的表現(xiàn)。

四、針對社區(qū)養(yǎng)老提出法律建議

社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展離不開法律的保障。一套完備的法律制度體系，是保證政策執(zhí)行的合法性前提，是切實保障受益人權(quán)益最堅實的依靠，有法可依是企業(yè)與非營利性組織參與到城市社區(qū)養(yǎng)老的基礎(chǔ)與保障。法律法規(guī)對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、對象、方式和參與形式等方面做出規(guī)定，使得相關(guān)活動的開展以及責(zé)任追究有著明確的法律依據(jù)。但現(xiàn)有的法律制度較為單一，內(nèi)容不夠細(xì)化，可執(zhí)行性較低。要解決在社區(qū)養(yǎng)老上的法律問題，需要做得到：

1.完善法律規(guī)范和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。建立公開透明的社區(qū)養(yǎng)老準(zhǔn)入、退出和監(jiān)管的法律制度，凡是法律沒有明令禁止的領(lǐng)域都要向民間資本開放，引導(dǎo)社會力量的加入。制定和完善相關(guān)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，制定收費標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)評價標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)范化，提升養(yǎng)老服務(wù)的整體水平。

2.設(shè)計科學(xué)有效地服務(wù)制度。針對社區(qū)老人建立電子檔案，便于實時監(jiān)控和老人的具體狀況，提供最恰當(dāng)及時的服務(wù)。同時實行服務(wù)人員的資格認(rèn)證制度，不滿足相關(guān)認(rèn)證條件，則不允許進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域。

3.建立信息公開透明。公開財務(wù)運作情況，盡量將所有資金充分合理利用，同時給社區(qū)成員發(fā)布財務(wù)清單，成員個人的消費清單以及對個人消費清單的分析、建議。

五、結(jié)語

社區(qū)養(yǎng)老是解決我國養(yǎng)老問題的有效路徑。我們可以清楚地看到社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)越性，對于老人來說，采取社區(qū)養(yǎng)老的方式，既可以節(jié)省資金，又迎合老年人不愿離家的心理，便于老人接受這樣的養(yǎng)老方式。對于政府來說，社區(qū)養(yǎng)老解決了場所、服務(wù)人員、資金等資源問題。當(dāng)前，企業(yè)與非營利組織等社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老使得其優(yōu)越性得以更好地發(fā)揮，但其中仍有許多問題難以解決。所以我們要深入研究，力圖解決這些問題，繼續(xù)推進(jìn)社區(qū)養(yǎng)老發(fā)展。

如今已不是“政府統(tǒng)治社會”的時代，應(yīng)加快政府職能的轉(zhuǎn)變，扮演好引導(dǎo)者、激勵者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)督者的角色，通過法律制定、政策發(fā)布等形式引導(dǎo)輿論，宣傳社區(qū)養(yǎng)老優(yōu)勢，引導(dǎo)社會關(guān)注社區(qū)養(yǎng)老。同時，政府應(yīng)當(dāng)鼓勵企業(yè)和非營利組織等多元主體參與到城市社區(qū)養(yǎng)老中來，放手讓市場和社會去辦。

社會力量的參與在我國老齡化的國情下和轉(zhuǎn)型的特殊時期被社區(qū)養(yǎng)老所需要，而且根據(jù)相關(guān)理論和實踐經(jīng)驗，這一新的養(yǎng)老模式從一定意義上為養(yǎng)老問題的解決帶來了新的希望。因此，企業(yè)和非營利性組織等社會力量參與社區(qū)養(yǎng)老的發(fā)展前景值得期待。同時，我們也應(yīng)當(dāng)時刻關(guān)注這一新的養(yǎng)老模式在發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，積極尋找解決問題的對策，將我國的社區(qū)養(yǎng)老事業(yè)逐步走向成熟。