孫曉蕾

【摘要】近年來政府采購績效逐漸成為理論界研究的重點，同時也是人大、審計和社會公眾、媒體輿論關(guān)注的熱點。本文以績效審計和政府采購理論為指導(dǎo)，從經(jīng)濟性、效率性和效益性等方面，探索建立符合業(yè)務(wù)工作實際、方便操作實施的審計評價指標體系，以合理評價政府采購績效，促進完善政府采購制度，提高資金效益，充分發(fā)揮采購政策功能。

【關(guān)鍵詞】政府采購 績效審計 評價指標

一、引言

政府采購是我國財政支出管理體制改革的重點，是公共財政的重要內(nèi)容。政府采購大規(guī)模的資金投入，所產(chǎn)生的效益如何？政府采購扶持中小企業(yè)等政策引導(dǎo)效應(yīng)發(fā)揮得怎樣？使用什么指標進行科學(xué)評價？這些都是迫切需要在政府采購中加以解決的問題。審計機關(guān)作為國家治理的“衛(wèi)士”和“謀士”，用獨立的第三方身份，對政府采購績效進行客觀評價有利于促進政府采購程序規(guī)范，提高財政資金使用效益。本文對此進行研究。

二、政府采購績效審計評價指標構(gòu)建

（一）加強政府采購資金使用審計

通過對國內(nèi)現(xiàn)存政府采購績效評價指標的研究，結(jié)合審計經(jīng)驗及上海市政府采購的實際情況，從政府采購節(jié)約資金、耗費支出及采購集中程度三個方面來評價政府采購資金使用的經(jīng)濟性。

1.節(jié)約資金指標。

（1）資金節(jié)約率 =（政府采購預(yù)算金額 - 政府采購實際金額）÷ 政府采購預(yù)算金額 × 100%

通常情況下，資金節(jié)約率越高，說明政府采購資金的利用率越高，其經(jīng)濟性越好。

（2）資金節(jié)約率指標雖然可以直觀的反映政府采購資金的節(jié)約情況，但是缺點是對預(yù)算編制的依賴較大，有時會無法真實反映采購資金的使用效益，針對采購量大的普通商品采購，本文提出另外兩個指標進行補充：

一是：廠商政府采購利潤系數(shù) = 某廠商一定時期內(nèi)政府采購商品利潤 ÷ 同一時期該廠商同類商品非政府采購銷售平均利潤

如果廠商的政府采購成交商品銷售利潤難以取得，也可使用“廠商政府采購價格系數(shù)”進行替代。

廠商政府采購價格系數(shù) = 某廠商一定時期內(nèi)政府采購商品平均價 ÷ 同一時期該廠商同類商品非政府采購銷售平均價

對比多家廠商的利潤系數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)利潤明顯高于同行廠商。

二是：商品政府采購價格系數(shù) = 一定時期內(nèi)某類商品政府采購成交平均價 ÷ 同一時期同類商品第三方指導(dǎo)價

由于政府采購供應(yīng)商可能存在為政府采購單獨定制某型號商品的情況，市場上難以找到其同類商品的銷售，此時對供應(yīng)商因特定政府采購商品獲得的利潤就難以分析評價，在這種情況下，可借助第三方的指導(dǎo)價格來進行比較，以確定政府采購價格是否還有下降空間。

2.耗費支出指標。

（1）政府采購費用率 = 一定時期內(nèi)因政府采購所發(fā)生的費用 ÷ 同一時期政府采購金額 × 100%

該指標是從耗費角度對政府采購的經(jīng)濟性進行評價，得出為完成單位金額的采購所花費的支出。

（2）實際資金節(jié)約率 =（政府采購預(yù)算金額 -政府采購實際金額 - 采購費用）÷ 政府采購預(yù)算金額× 100%

該指標是資金節(jié)約率改進形式，可反映剔除采購費用后的資金節(jié)約情況。

3.采購集中程度指標。

集中采購占比率 = 一定時期內(nèi)集中采購金額 ÷同一時期政府采購總金額× 100%

通常情況下，集中采購具有批量采購的優(yōu)勢，其采購商品的價格較分散，且降價的幅度與采購量有一定的正比關(guān)系。而從費用的角度，地方集中采購的費用主要為集中采購機構(gòu)的人員、公用及專項經(jīng)費，相對比較穩(wěn)定，與采購量并沒有明顯的正比關(guān)系。因此，在當?shù)丶胁少彊C構(gòu)可以承受的范圍內(nèi)，集中采購的比例越大，不僅采購價格更便宜，而且單位金額承擔的采購費用也越少，整個地區(qū)政府采購的經(jīng)濟性就越高。

（二）加強政府采購過程管理審計

隨著政府工作量的不斷增加，工作效率必須得到提高。政府采購效率性也成為績效審計的一項重要內(nèi)容。本文著重從采購?fù)瓿汕闆r、采購耗用時間、采購預(yù)算調(diào)整及人均采購效率四個方面構(gòu)建效率性評價指標體系。由于分散采購是由各預(yù)算單位自行組織或委托實施采購，其效率性可以根據(jù)自身需求自行控制，主要探討集中采購機構(gòu)效率。

1.采購?fù)瓿芍笜恕?/p>

（1）效率，只有在事情最終了結(jié)的前提下才有意義，因此評價政府采購效率性的首要指標就是“采購?fù)瓿陕省薄?/p>

采購?fù)瓿陕?= 一定時期內(nèi)完成采購項目數(shù) ÷ 同一時期接受委托項目數(shù) × 100%

該指標是采購機構(gòu)一定時期內(nèi)受托完成情況的反映，一個采購項目走完程序，即視為該項目已完成，但采購結(jié)果有成敗之分。本市集中采購機構(gòu)的通行做法是：重新開展采購程序時，將為采購項目分配一個新的采購編號，視為一個全新的采購項目。

（2）“采購?fù)瓿陕省敝饕从沉思胁少彊C構(gòu)的工作量完成情況，但對于其中由于采購失敗導(dǎo)致的重復(fù)勞動無法體現(xiàn)，因此增加“項目失敗率”指標，以全面評價采購?fù)瓿汕闆r。

項目失敗率 = 一定時期內(nèi)采購失敗的項目數(shù) ÷同一時期完成采購項目數(shù) × 100%

2.采購耗時指標。

平均采購周期 = 一定時期內(nèi)采購項目耗費總時間 ÷ 同一時期接受委托項目數(shù)

采購方式不同，平均采購周期差別也相應(yīng)較大。公開招投標項目程序、環(huán)節(jié)都比較復(fù)雜，且招標公告期、接受投標期等時間期限都有明確的規(guī)定和制約，因而周期較長；競爭性談判、詢價、單一來源等采購方式程序相對簡單，采購周期也相應(yīng)較短。因此在使用該指標評價時，需要考慮被評價對象各種采購方式的占比情況。

3.預(yù)算調(diào)整指標。

政府采購預(yù)算調(diào)整包括采購內(nèi)容的變化、采購金額的增減以及采購方式的改變等事項。預(yù)算的調(diào)整必然會降低采購效率，一方面財政部門要通過規(guī)范的流程對調(diào)整事項進行審核批準，增加了采購花費的時間；另一方面，采購單位、采購中心的工作人員要重新收集資料、確定技術(shù)參數(shù)、編制招標文件等，增加重復(fù)工作量，工作效率自然也會降低不少。對此，本文設(shè)計了“預(yù)算調(diào)整率”指標，來評價政府采購預(yù)算調(diào)整的頻率及其對采購效率的影響。

預(yù)算調(diào)整率 = 一定時期內(nèi)調(diào)整的政府采購預(yù)算金額 ÷ 同一時期政府采購預(yù)算金額 × 100%

4.人員效率指標。

（1）“采購人員人均采購額”和“采購人員人均采購量”兩個指標，從采購金額與項目數(shù)量兩個方面，評價了集中采購機構(gòu)工作人員的工作強度。

采購人員人均采購額 = 一定時期內(nèi)集中采購機構(gòu)完成采購金額 ÷ 集中采購機構(gòu)人數(shù) × 100%

采購人員人均采購量 = 一定時期內(nèi)集中采購機構(gòu)完成采購項目數(shù) ÷ 集中采購機構(gòu)人數(shù) × 100%

（2）“采購人員人均采購額變動率”和“采購人員人均采購量變動率”兩個指標，可以用來反映采購人員采購效率的升降變動趨勢。通過該指標的橫向與縱向?qū)Ρ?，可以了解被評價對象的組織結(jié)構(gòu)合理性以及實際工作效率等情況。

采購人員人均采購額變動率 =（當年采購人員人均采購金額 -上年度人均采購金額）÷ 上年度人均采購金額 × 100%

采購人員人均采購量變動率 =（當年采購人員人均采購項目數(shù) -上年度人均采購項目數(shù)）÷ 上年度人均采購項目數(shù) × 100%

（三）加強政府采購執(zhí)行效果審計

對政府采購執(zhí)行效果進行評價是政府采購績效審計評價體系的重要組成部分。政府采購不僅僅是簡單的政府花錢買東西，作為政府的公共行為，必定具有一定的公共職責，因此政府采購必須在保證采購產(chǎn)品質(zhì)量的前提下，突出采購的公平性特點，起到宏觀政策的導(dǎo)向作用，并盡量提高參與各方的滿意度。下文將圍繞政府采購的這些特點構(gòu)建效益性績效審計評價指標體系。

1.公平性指標。

通過對與公平性相關(guān)程序及制度進行評價，間接評價政府采購的公平性，主要有以下指標：

（1）政府采購信息公開度 = 一定時期內(nèi)采購信息已公開的項目數(shù) ÷ 同一時期采購信息應(yīng)公開的項目數(shù) × 100%

公開透明是實現(xiàn)公平的有力措施，采購信息公開的范圍越大、時間越久，則潛在供應(yīng)商參與采購的概率就越大。

（2）投訴率 = 一定時期內(nèi)有效投訴次數(shù) ÷ 同一時期采購實施項目數(shù) × 100%

該指標是評價集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)工作質(zhì)量指標，投訴內(nèi)容反映投訴方認為集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)在代理采購過程中的一些不公平因素。投訴機制是保證公平的重要救濟制度。

2.政策導(dǎo)向指標。

政府采購可以通過對采購產(chǎn)品某些性能參數(shù)的要求設(shè)置、供應(yīng)商資質(zhì)條件的審核發(fā)放等，釋放出政策信息，從而引導(dǎo)企業(yè)向政策希望的方向發(fā)展，發(fā)揮出與國家宏觀政策相一致的調(diào)控和導(dǎo)向功能。目前，在政府采購中反映最明顯的傾斜性政策主要有兩方面——節(jié)能環(huán)保與中小企業(yè)扶持。

（1）節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品采購比例= 一定時期內(nèi)成交商品中節(jié)能環(huán)保成品的商品總金額÷同一時期成交商品總金額 × 100%

該指標反映出某地區(qū)執(zhí)行節(jié)能環(huán)保政策、發(fā)揮政策導(dǎo)向作用的力度。

（2）中小企業(yè)中標率= 一定時期內(nèi)中小企業(yè)簽約項目數(shù)÷同一時期中小企業(yè)參與競爭的采購項目數(shù) × 100%

該指標以中小企業(yè)最終獲得政府采購項目的比例來考核扶持中小企業(yè)政策落實情況，直接反映扶持的效果。

3.采購項目質(zhì)量指標。

采購項目的質(zhì)量不僅包括所采購貨物、工程和服務(wù)自身的質(zhì)量，而且還包括其實際使用期限。前者是任何采購都關(guān)注的重要方面，后者則是重點考察政府各預(yù)算部門采購商品的實際使用效益，即評價是否存在不必要的重復(fù)采購、重復(fù)建設(shè)，采購商品更新淘汰率過高等人為降低采購效益的行為。

（1）返修率= 一定時期內(nèi)某品牌商品返修金額÷返修商品所在采購批次該品牌商品總金額 × 100%

通過某單位一定時期內(nèi)各品牌商品的“返修率”可以比較直觀地看出同類商品中各品牌商品的質(zhì)量如何。

（2）平均使用壽命= 一定時期內(nèi)報廢的政府采購商品使用總年限÷同一時期報廢的政府采購商品總數(shù)量 × 100%

該指標可以通過與其他地區(qū)（部門）的橫向比較，得出該地區(qū)（部門）是否存在商品更新頻率過快、商品使用年限過低等結(jié)論。

4.滿意度調(diào)查指標。

各方滿意度調(diào)查指標主要是針對政府采購各參與方，如采購人、代理機構(gòu)、供貨商、評審專家等，通過合理的問卷設(shè)計，讓其進行自評與互評，充分抒發(fā)自己的參與感受，從而形成政府采購總體滿意度調(diào)查結(jié)論，有效地發(fā)現(xiàn)政府采購各主體對采購的不同意見及感觀，進一步提高政府采購的效益性。

三、政府采購績效審計評價應(yīng)用

（一）評價指標的賦權(quán)

確定了評價指標后，需要考慮各個指標在評價體系中的所占比重，對其進行賦權(quán)，再根據(jù)權(quán)重計算得出各級指標的分值，最后匯總得出整個指標體系的總分，將該分值與標準分值或參考分值進行比較，就可以得出綜合評價的基本結(jié)論。本文假設(shè)每一類指標即二級指標的權(quán)重都是相同的，在進行綜合評價時，政府采購的經(jīng)濟性、效率性和效益性的得分就是各自明細指標得分的算術(shù)平均值之和。

（二）評價標準的確立

評價標準是指標體系不可或缺的組成部分，是衡量指標得出結(jié)果優(yōu)劣程度的重要依據(jù)，是審計做出客觀評價的判斷基礎(chǔ)。尤其是績效審計，標準確定的合理與否直接關(guān)系到審計結(jié)果的成敗。但是由于政府采購績效審計是近幾年才發(fā)展起來的新興事物，因此至今仍處于探索階段，沒有一套公認的統(tǒng)一標準。因此，我們需要根據(jù)科學(xué)合理的原則，構(gòu)建一套審計部門、被審計單位及其管理部門、信息使用人均認可的，適合上海政府采購實際情況的評價標準體系。

首先是經(jīng)濟性指標評價標準的確定。經(jīng)濟性衡量的是“價格最優(yōu)或成本最小”的問題，該類指標主要以平均水平、最優(yōu)水平或歷史數(shù)據(jù)或等實務(wù)標準作為評價依據(jù)。如“廠商政府采購價格系數(shù)”指標，就可以通過與同類產(chǎn)品銷售廠商的最佳實務(wù)進行比較，離最佳實務(wù)差距比較大就說明該廠商的利潤有一定的下降空間。

其次是效率性指標評價標準的確定。政府采購的效率性主要衡量采購項目是否全部完成、采購各環(huán)節(jié)是否及時啟動、各類采購平均耗時是否合理等方面的內(nèi)容，因此，我們可以運用法規(guī)、內(nèi)部規(guī)章等政策性標準及管理部門考核標準、被審計單位計劃等實務(wù)性標準作為評價標準。如我們可以用招投標法的規(guī)定為準繩，來評價采購項目公告、投標截止等的期限是否達到法定期限。

最后是效益性指標評價標準的確定?！靶б嫘浴焙饬康氖琴Y金實際使用效果與預(yù)期目標之間的吻合程度，因此，可以通過與采購計劃、目標等實務(wù)性標準進行比對，來確定采購項目效益性的高低。評價標準值可以來源于公眾滿意度，也可以是被審計單位對相關(guān)經(jīng)營活動的設(shè)計要求或計劃應(yīng)達到的狀態(tài)，以及最佳實務(wù)、專家評審結(jié)果等等。

運用中央政府采購和各省市政府采購公布的相關(guān)數(shù)據(jù)，結(jié)合上海市實際情況，初步確定相關(guān)評價指標的及格標準和最優(yōu)標準。

經(jīng)過篩選、賦權(quán)、確定評價標準，最終形成完整的政府采購績效審計評價指標體系，如下表所示：

四、結(jié)語

隨著政府采購的蓬勃發(fā)展、采購制度的日趨完善，社會公眾更多地將目光投向于政府采購的效率效果方面。目前，我國的政府采購實踐在績效方面有較多改進提高的空間：財政資金的購買使用效益仍不夠高；政府采購實施過程時間較長，效率較低；政府采購的部分資產(chǎn)仍存在閑置、浪費問題；政府采購的政策引導(dǎo)功能尚未得到充分發(fā)揮等。這些問題影響了經(jīng)濟社會資源的合理配置，損害了政府采購的形象和聲譽。未來我國政府采購范圍將不斷拓展，規(guī)模也將繼續(xù)擴大，科學(xué)評價并正確對待政府采購績效方面存在的問題，有助于完善政府采購制度，提高財政資金使用效益，促進我國政府采購的健康發(fā)展。

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