侯亙+吳兵

基于國內(nèi)外項目實踐的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式研究

（1.中交第二公路勘察設(shè)計研究院有限公司，湖北?武漢?430056;2.武漢市經(jīng)濟(jì)和信息化委員會，湖北?武漢?430023）

摘??要：在我國，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式是大勢所趨。結(jié)合英吉利海峽隧道、英國倫敦地鐵和北京地鐵4號線PPP模式項目實踐，總結(jié)了PPP模式成功運(yùn)行的基本經(jīng)驗，即務(wù)必致力于將項目各方打造成基于伙伴關(guān)系的目標(biāo)兼容體、基于成果共享的利益共同體和基于風(fēng)險共擔(dān)的同舟共濟(jì)體。從做好項目設(shè)計、強(qiáng)化風(fēng)險管理、加強(qiáng)法制建設(shè)、人才培養(yǎng)四個方面，提出了加快發(fā)展交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的建議。

關(guān)鍵詞：交通基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;風(fēng)險管理;法制建設(shè)

中圖分類號：F512.3??????????????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???????????????DOI：10.15913/j.cnki.kjycx.2015.14.001

平衡增長理論先驅(qū)羅森斯坦·羅丹提出了“社會先行資本”的概念，強(qiáng)調(diào)在一般產(chǎn)業(yè)投資前，一個社會應(yīng)具備在基礎(chǔ)設(shè)施方面的積累。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資大、工期長、技術(shù)含量高，是積累社會先行資本的重要途徑，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的先決條件。改革開放以來，我國交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐明顯加快，交通運(yùn)輸整體面貌發(fā)生了巨大的改變，“瓶頸”制約問題已基本消除，長期以來形成的彌補(bǔ)“歷史欠賬”和追趕“新增需求”的被動式發(fā)展局面有所改觀，但我國交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的適應(yīng)程度是初步的、低水平的，規(guī)模總量不足和結(jié)構(gòu)性矛盾依然存在。目前，我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展環(huán)境依舊復(fù)雜多變，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長目標(biāo)的重要推動力量。2014-09，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號），提出要加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，強(qiáng)調(diào)地方政府對其舉債的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府原則上實行不救助政策。新常態(tài)下，各級政府以國有資本主導(dǎo)的融資壓力增大、渠道趨窄，迫切需要開辟新路徑。

我國在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入體量大、投資靈活、效率高的社會資本已成為理論界和實踐界的共識。黨中央、國務(wù)院十分注重激發(fā)社會資本活力，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。政府和社會資本合作模式（Public?Private?Partnership，簡稱“PPP模式”）迅速成為破解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資瓶頸的突破口和關(guān)注焦點。2014-03，十二屆全國人大二次會議審議通過《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》，提出PPP模式是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的“全過程”合作關(guān)系，基礎(chǔ)是授予特許經(jīng)營權(quán)，特征是利益共享和風(fēng)險共擔(dān)。通過引入市場競爭和激勵約束機(jī)制，能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。2014-04，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提出鼓勵社會資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施項目，特別是民間投資進(jìn)入一些具有自然壟斷性質(zhì)、以往以政府資金和國企投資為主導(dǎo)的基建領(lǐng)域。2014-09，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號），明確要求充分認(rèn)識政府和社會資本合作模式的重要意義，盡快推廣促進(jìn)PPP模式在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展。2014，國務(wù)院推出的80個PPP模式項目中，鐵路、港口等交通基礎(chǔ)設(shè)施投資位居首位，全國共有7個省市公開了PPP模式項目。2015年兩會期間，李克強(qiáng)總理作政府工作報告時再次強(qiáng)調(diào)要在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域積極推廣應(yīng)用PPP模式。

由此可見，在交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中采用PPP模式是大勢所趨。國外開發(fā)使用PPP模式較早，實踐經(jīng)驗豐富，理論體系完整。在我國，PPP模式也有成功的項目，但相比于國外而言，政府和社會資本大多缺乏合作經(jīng)驗，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置、政策保障、法律監(jiān)管等方面還較為落后，迫切需要深入總結(jié)、分析當(dāng)前國內(nèi)外交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式項目實踐經(jīng)驗，以期為國內(nèi)順利實施PPP模式項目提供借鑒。

1??國內(nèi)外PPP模式項目案例

1.1??英吉利海峽隧道

英吉利海峽隧道西起英國的?？怂雇?，東到法國的加來，全長50?km，水下長度38?km。財務(wù)問題是建造英吉利海峽隧道的關(guān)鍵。1981-09，英國首相撒切爾和法國總統(tǒng)密特朗在倫敦舉行首腦會談后決定，必須由私人部門出資建設(shè)和經(jīng)營此道。1986-01，英法政府宣布采用CTG-FM提出的雙洞鐵路隧道方案。CTG-FM是一個由兩國多機(jī)構(gòu)聯(lián)合的商業(yè)集團(tuán)，在1985年分為兩個組成部分，一個是TML（Transmanche?Link）聯(lián)營體，作為總承包商負(fù)責(zé)施工、安裝、測試和移交運(yùn)行;另一個是歐洲隧道公司（Eurotunnel），作為業(yè)主負(fù)責(zé)運(yùn)行和經(jīng)營。1986-03，英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協(xié)議，授權(quán)該公司建設(shè)、經(jīng)營歐洲隧道55年，后來延長至65年，從1987年算起。1994-05，英、法兩國首腦參加了歐洲隧道正式開通儀式。由于此工程的預(yù)算從1987年估計的48億英鎊上升到建成時的106億英鎊，全面營運(yùn)的時間從計劃的1993年初推遲到了1995年，導(dǎo)致歐洲隧道公司的財務(wù)狀況極為困難。在運(yùn)營過程中，英、法政府承諾30年內(nèi)無第二條競爭性海峽隧道，由于該隧道工程耗資巨大，社會資本和公共部門不會輕易投資，因此，該項目中的政府擔(dān)保并無實質(zhì)性作用。同時，其他運(yùn)輸方式，比如輪渡、航空與該隧道存在絕對的競爭關(guān)系，導(dǎo)致歐洲隧道公司通過大幅降低票價吸引使用者，利潤無法達(dá)到預(yù)期值，英、法政府并未對此現(xiàn)象有相應(yīng)的支持。最終，由于前十幾年的巨額負(fù)債，項目公司于2006年申請破產(chǎn)保護(hù)。

1.2??倫敦地鐵

倫敦地鐵由國營倫敦地鐵公司（London?Underground?Limited，簡稱“LUL”）運(yùn)營。由于地鐵損耗日益嚴(yán)峻，政府補(bǔ)貼已經(jīng)無法維持其基本運(yùn)營和日常維護(hù)，資金需求逐步擴(kuò)大，加之投資缺乏，1997年，英國政府準(zhǔn)備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴(yán)重不足的局面。經(jīng)過近4年的論證和試行，政府決定以公私合作（PPP）的方式對倫敦地鐵系統(tǒng)進(jìn)行升級改造。2002-12和2003-04，LUL分別簽署了3份PPP合同，將地鐵系統(tǒng)的維護(hù)和基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)工作以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了JNP、BCV和SSL三個基礎(chǔ)設(shè)施公司，運(yùn)營和票務(wù)由LUL負(fù)責(zé)。以上3家公司由Metronet（控制SSL和BCV的2家公司）、Tube?Line（控制JNP公司）兩大聯(lián)合體控制。由于倫敦地鐵PPP模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，英國政府專門為其設(shè)置了仲裁審核機(jī)制，每7年半就對PPP聯(lián)合體進(jìn)行一次效果評估，確保該聯(lián)合體的有效運(yùn)營和PPP合作的有效執(zhí)行。

1.3??北京地鐵4號線

北京地鐵4號線建設(shè)PPP模式架構(gòu)如圖1所示。

北京地鐵4號線項目是我國城市軌道交通行業(yè)中第一個正式批復(fù)實施的特許經(jīng)營項目，是國內(nèi)第一個運(yùn)用PPP模式、引入市場部門運(yùn)作的地鐵項目，也是北京市首條采用PPP方式建設(shè)、運(yùn)營的地鐵線路。該項目工程總投資153億元，工期4年，2009-09-28通車運(yùn)營。該項目工程投資建設(shè)總體分為2個相對獨立的部分：①土建工程部分。投資額占4號線項目總投資的70%，約107億元，由已成立的4?號線公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)。②包括車輛、信號、自動售檢票系統(tǒng)等在內(nèi)的機(jī)電設(shè)備，投資額占4?號線項目總投資的30%，約46?億元，由PPP特許經(jīng)營公司北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資建設(shè)、運(yùn)營和管理，實施特許經(jīng)營，該公司是由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（BIIC）、香港地鐵公司和首創(chuàng)集團(tuán)公司按照2%，49%，49%的股權(quán)結(jié)構(gòu)組建的。BIIC作為業(yè)主單位和項目的實際運(yùn)作人，負(fù)責(zé)項目方案的設(shè)計、招商、談判等工作。北京地鐵4號線項目運(yùn)用PPP模式融資，將能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)劃分出來，引入了社會資本，解決了交通基礎(chǔ)設(shè)施投資回報低的問題，有效填補(bǔ)了北京市政府的資金缺口。運(yùn)用PPP項目公司架構(gòu)，政府和私人資本均可以對項目公司運(yùn)營發(fā)揮影響力，其相互的制約和平衡可確保項目公司的穩(wěn)健營運(yùn)。為了保障社會資本港鐵公司的投資安全，該項目PPP架構(gòu)中預(yù)先做好了回購機(jī)制設(shè)計。如果營運(yùn)期客流量與前期研究中預(yù)測的相差較大，無法保證項目公司的正常經(jīng)營，則社會資本可要求政府以回購的方式購買項目，從而提前退出。

圖1??北京地鐵4號線建設(shè)PPP模式架構(gòu)

2??PPP模式的基本經(jīng)驗

從國內(nèi)外PPP模式的實踐經(jīng)驗看，其系統(tǒng)的成功運(yùn)行依賴于以下3個條件。

2.1??項目各方必須是一個目標(biāo)兼容體

項目各方目標(biāo)存在差異，需要求同存異。在項目參與方中，要將政府定位為以最小的經(jīng)濟(jì)代價獲得最多的公共產(chǎn)品或提供更好的服務(wù);社會資本為以最低的風(fēng)險投入獲得相對較高的投資回報。

2.2??項目各方必須是一個利益共同體

政府通過PPP模式可減少建設(shè)期資金投入，并借助市場化的管理水平降低運(yùn)營成本，實現(xiàn)地域社會福利最大化;社會資本既可以得到穩(wěn)定的投資回報，還可以有效提升企業(yè)知名度，從而奠定其與政府部門的合作基礎(chǔ)。

2.3??項目各方必須是一個同舟共濟(jì)體

在倫敦地鐵PPP模式中，盡管項目前期各方對風(fēng)險的內(nèi)容、

節(jié)點、應(yīng)對措施都有深層次的測算和判斷，但出現(xiàn)風(fēng)險時，仍要根據(jù)實際情況調(diào)整，并對相應(yīng)的制度進(jìn)行安排。

3??我國交通基礎(chǔ)建設(shè)PPP模式的發(fā)展建議

3.1??做好項目設(shè)計

社會資本愿意參與PPP模式，原因是PPP項目具有長期、穩(wěn)定的投資回報。目前，我國社會資本參與PPP模式的熱情不高，既擔(dān)心政府能否真正貫徹契約精神，又顧慮投資收益不高。結(jié)合本文中的PPP項目實例，科學(xué)、合理的公共定價機(jī)制和項目投資回報率直接關(guān)系著公眾需求、項目收益和社會資本的盈利空間。兩者之間的平衡既可滿足公眾對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平的合理需求，又能給社會投資者留有一定的盈利空間，以吸引更多的社會資本注入，進(jìn)入良性循環(huán)的過程，這對政府推進(jìn)PPP合作模式至關(guān)重要。

3.2??加強(qiáng)風(fēng)險管理

對于政府層面，引入社會資本并不表示政府能將所有的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給社會部門，對于政治風(fēng)險、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險，政府部門更有控制力，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保;對于社會資本投資者層面，對于融資風(fēng)險、市場風(fēng)險等，項目公司更有控制力，且與其收益相關(guān)，應(yīng)由項目公司承擔(dān);對于金融機(jī)構(gòu)而言，在PPP項目中應(yīng)承擔(dān)的主要風(fēng)險包括增加融資成本、利率風(fēng)險和通貨膨脹等。

3.3??完善相關(guān)的法律制度

完善的立法制度對PPP的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。針對PPP合作模式設(shè)立的法規(guī)法律是其有效運(yùn)作并發(fā)揮其優(yōu)勢的必要保證。政府和社會資本在項目中應(yīng)分別承擔(dān)的責(zé)任和風(fēng)險必須在法律層面上進(jìn)行明確界定。只有通過法律法規(guī)，才能對雙方進(jìn)行有效約束，保護(hù)雙方的利益，增強(qiáng)社會資本的投資信心，降低項目風(fēng)險，確保PPP模式進(jìn)入規(guī)范化和法制化的良性發(fā)展軌道。

3.4??增強(qiáng)基礎(chǔ)理論研究，培養(yǎng)專業(yè)化人才

PPP模式的運(yùn)作涉及到項目選擇、前期準(zhǔn)備、融資、設(shè)計、建設(shè)和運(yùn)營等一整套復(fù)雜的環(huán)節(jié)和流程。由于項目周期長、牽涉面廣，其面臨的風(fēng)險相當(dāng)復(fù)雜，這就對參與雙方提出了很高的專業(yè)化要求。各級政府機(jī)構(gòu)和社會組織應(yīng)總結(jié)國內(nèi)外PPP項目的成功經(jīng)驗、汲取失敗的教訓(xùn)，對PPP模式的基礎(chǔ)理論、政策支持系統(tǒng)等各方面進(jìn)行研究。同時，也需要培養(yǎng)專業(yè)性復(fù)合型人才，包括業(yè)務(wù)咨詢、評估設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)化合同、采購管理和爭議調(diào)解等方面，從而為推廣運(yùn)用PPP模式提供全方位的技術(shù)支持。

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〔編輯：張思楠〕

Research?on?PPP?Mode?of?Transportation?Infrastructure?Construction

based?on?Domestic?and?International?Project?Practice

Hou?Gen，?Wu?Bing

Abstract：?In?our?country，?in?the?transportation?infrastructure?construction?uses?PPP?pattern?is?the?general?trend.?Combined?with?the?channel?tunnel，?London?subway?and?the?Beijing?Subway?Line?4?PPP?project?practice，?summarizes?the?basic?experience?of?the?successful?running?of?PPP?mode，?that?is?sure?to?work?to?all?parties?involved?in?the?project?to?build?a?partnership?based?on?compatible?body，?based?on?the?sharing?of?the?fruits?of?the?interests?of?the?community?and?based?on?the?risk?sharing?in?the?same?boat.?From?the?project?design，?strengthen?risk?management;?strengthen?the?legal?system，?four?aspects?of?the?cultivation?of?personnel，?proposed?to?speed?up?the?development?of?transportation?infrastructure?PPP?mode?proposal.

Key?words：?transportation?infrastructure;?PPP?mode;?risk?management;?legal?system?construction