周飛媚

[摘要]文章綜合分析中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)現(xiàn)狀及市交通發(fā)展集團(tuán)面臨的困難，提出以PPP模式破解中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金難題，并提出相關(guān)的對(duì)策建議以期加快落實(shí)新型PPP模式的試點(diǎn)工作。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；投融資；交通基礎(chǔ)設(shè)施

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.34.079

1 引 言

中山市“全力打造珠江西岸交通樞紐城市”的交通發(fā)展戰(zhàn)略要求以更高定位、更大力度、更快速度推進(jìn)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。根據(jù)《中山市“十三五”高速公路和干線公路建設(shè)計(jì)劃》，“十三五”期間力爭(zhēng)完成投資600億元。其中：高速公路完成投資逾350億元，干線公路完成投資逾248億元。中山市城市交通基礎(chǔ)設(shè)施正進(jìn)入建設(shè)高峰期，資金需求量巨大。然而在現(xiàn)行“以地建路”建設(shè)模式下，市交通發(fā)展集團(tuán)作為全市交通基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)主體，正面臨著財(cái)務(wù)核算不合規(guī)、運(yùn)行機(jī)制不健全、自我造血功能嚴(yán)重不足等突出問題。隨著國家財(cái)稅、金融改革的深入推進(jìn)，城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金需求與地方投融資平臺(tái)融資能力不足的矛盾日益突出，亟須通過新的融資安排，引入社會(huì)資金參與交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資運(yùn)營，改變?cè)瓉磉^度依賴土地和財(cái)政資金的模式，逐步形成多元化、可持續(xù)的投融資模式。政府與社會(huì)資本合作模式，也就是PPP模式，為新常態(tài)下破解中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金難題提供了出路。

1.1 “PPP”模式的定義

PPP是公共私營合作制（Public-Private-Partnership）模式的簡(jiǎn)稱。PPP起源于英國20世紀(jì)30年代，先后廣泛應(yīng)用于公路、軌道交通、醫(yī)院、學(xué)校、污水處理等領(lǐng)域。廣義的PPP包括BT、TOT、BOT、BOOT等多種方式[1]。2013年，國家財(cái)政部提出的PPP是指政府和社會(huì)資本合作模式，其實(shí)質(zhì)是在特許期內(nèi)通過“政府付費(fèi)”或“使用者付費(fèi)”的方式支持私營機(jī)構(gòu)投資公共產(chǎn)品。即政府與社會(huì)資本通過特許經(jīng)營協(xié)議約定，由社會(huì)資本替政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，政府在特許經(jīng)營期內(nèi)購買相應(yīng)的產(chǎn)品或服務(wù)并支付服務(wù)費(fèi)。狹義的PPP與BOT的原理相似，但它比BOT更加強(qiáng)調(diào)公共部門和私人部門的全過程合作。它具備兩個(gè)顯著的特征：一是合作雙方的性質(zhì)不同，是政府與社會(huì)資本之間的合作；二是長(zhǎng)期的合約關(guān)系（通常為10～30年）。該模式強(qiáng)調(diào)在長(zhǎng)期的特許經(jīng)營期限內(nèi)，政府與社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享，強(qiáng)調(diào)的是雙贏或共贏的理念和契約約束機(jī)制[2]。

1.2 PPP的重要意義

PPP是一種新型的項(xiàng)目融資方式，與傳統(tǒng)模式相比，有利于實(shí)現(xiàn)政府、地方投融資平臺(tái)、社會(huì)投資人與公眾（消費(fèi)者）的共贏。

（1）對(duì)政府而言：一是改變支付方式及時(shí)點(diǎn)。傳統(tǒng)模式下，政府需要先籌集資金后進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)；PPP模式下社會(huì)投資人先帶資（墊資）建設(shè)，項(xiàng)目運(yùn)營后由政府購買服務(wù)并分期支付服務(wù)費(fèi)。二是充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用。PPP模式通過對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)，在動(dòng)用相同財(cái)政資金的前提下，可以同時(shí)開工多個(gè)項(xiàng)目，最大限度地發(fā)揮財(cái)政資金對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)杠桿作用。三是完善公路建設(shè)運(yùn)營機(jī)制。PPP模式下政府購買的是干線公路建設(shè)、運(yùn)營、管理和維護(hù)服務(wù)的總和，將項(xiàng)目的“建運(yùn)管養(yǎng)”全過程責(zé)任由社會(huì)投資人來完成。社會(huì)投資人需對(duì)協(xié)議期（15年甚至更長(zhǎng)時(shí)間）的產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)，促進(jìn)干線公路投資由傳統(tǒng)模式下單純強(qiáng)調(diào)“建設(shè)”向“建、運(yùn)、管、養(yǎng)”一體化轉(zhuǎn)變。四是轉(zhuǎn)變政府服務(wù)職能。PPP模式核心功能之一，就是轉(zhuǎn)變公共產(chǎn)品的供給機(jī)制。政府將公共產(chǎn)品或服務(wù)交由社會(huì)來解決，從過去公共產(chǎn)品的提供者和生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者和監(jiān)管者，有助于厘清政府與市場(chǎng)邊界，充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)中的決策和監(jiān)督職能，推動(dòng)政府向“小型政府、服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變[3]。

（2）對(duì)市交通發(fā)展集團(tuán)而言：一是優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)。社會(huì)投資人（市屬國企與大型央企、省企及投資基金類、咨詢類民企）的優(yōu)質(zhì)組合，可實(shí)現(xiàn)“引資”、“引智”與“引制”三管齊下。二是改變籌融資方式?，F(xiàn)有以土地抵押融資模式，實(shí)質(zhì)是“拿錢買地，再折價(jià)抵押獲取貸款”。其間，將出現(xiàn)交易稅費(fèi)、閑置用地、折價(jià)抵押等諸多問題，導(dǎo)致實(shí)際資金成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行貸款利率。PPP模式實(shí)質(zhì)是“以政府承諾”即特許經(jīng)營協(xié)議書及相關(guān)扶持直接融資。三是改變核算方式。干線公路具有純公益性質(zhì)，按照現(xiàn)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則認(rèn)定，干線公路既無收費(fèi)權(quán)也不能給企業(yè)帶來預(yù)期收益，被迫將公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)為企業(yè)固定資產(chǎn)，實(shí)質(zhì)屬于企業(yè)的“不規(guī)范資產(chǎn)”，即現(xiàn)行財(cái)務(wù)核算方式存在瑕疵。PPP模式下，公路資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為具有未來預(yù)期收益的活資產(chǎn)，可作為企業(yè)資產(chǎn)，以長(zhǎng)期應(yīng)收款進(jìn)行規(guī)范處理。四是改變盈利模式。傳統(tǒng)模式下，交通集團(tuán)代建政府項(xiàng)目，無主營業(yè)務(wù)收入。PPP模式下，政府購買市交通發(fā)展集團(tuán)提供的干線公路投資、建設(shè)和運(yùn)營服務(wù)并向其支付服務(wù)費(fèi)。

（3）對(duì)社會(huì)投資人而言：一是項(xiàng)目透明度高，吸引力大。PPP項(xiàng)目以公開招商方式引入社會(huì)投資人，項(xiàng)目透明度高、邊界條件清晰、有利可圖，有較大吸引力。二是為社會(huì)資本提供了出路。PPP項(xiàng)目長(zhǎng)期、穩(wěn)定、低風(fēng)險(xiǎn)的投資回報(bào)為巨量的社會(huì)資本提供了投資出路，較好地抵御通貨膨脹。

（4）對(duì)公眾而言（消費(fèi)者）：一是可以提早享受公共服務(wù)。PPP模式可通過“花未來的錢”“花別人的錢”提前實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)，社會(huì)公眾可以提早享受到公共服務(wù)。二是可以優(yōu)質(zhì)享受公共服務(wù)。PPP模式有利于提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量，社會(huì)公眾可以享受到更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

2 中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 建設(shè)資金投入不斷加大，建設(shè)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)

為加快中山市“大交通”發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施落地，2007年市委市政府推動(dòng)成立了交通發(fā)展集團(tuán)，作為中山市市域干線公路投資建設(shè)主體?！笆濉逼陂g，交通發(fā)展集團(tuán)抓住前所未有的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)良機(jī)，全面推進(jìn)中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷創(chuàng)造中山市干線公路投資的歷史新高。截至2015年年底，交通集團(tuán)共完成干線公路投資145億元。其中，“十二五”期間共完成干線公路總投資112億元，相比“十一五”期間56億元，實(shí)現(xiàn)了翻倍。干線公路在建項(xiàng)目14個(gè)，投資規(guī)模近200億元，相當(dāng)于“十一五”期末的三倍。

2.2 建設(shè)要求與管理標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，道路功能與等級(jí)結(jié)構(gòu)日趨完善

經(jīng)過多年發(fā)展，中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了顯著成就，基本上形成了以高速公路、國道、省道以及快速主干線為骨架的公路網(wǎng)絡(luò)，有力地促進(jìn)了中山市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。截至2014年年底，公路總里程已達(dá)到了2570公里，公路網(wǎng)密度達(dá)到了142.8公里/100平方公里，與2010年年底相比，公路里程增加了653公里，其中，高速公路增加44公里，一級(jí)公路發(fā)展較為迅速，增加了107公里，公路等級(jí)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。公路網(wǎng)在總體規(guī)模和等級(jí)結(jié)構(gòu)上得到較快的發(fā)展和提升。其中，2010—2015年，實(shí)現(xiàn)了中環(huán)路、陽光大道、翠亨快線、G105細(xì)滘至沙朗立交、小欖水道特大橋、雞鴉水道特大橋等通車項(xiàng)目22個(gè)，新增干線公路通車?yán)锍?86公里。

2.3 建設(shè)模式不斷創(chuàng)新，投融資渠道逐步多元

城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式從改革開放前的政府全額投資模式發(fā)展到改革開放后的政府收費(fèi)還貸模式。2007年后，中山市充分利用土地財(cái)政的政策優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)造性地提出了“市鎮(zhèn)兩級(jí)共擔(dān)、土地儲(chǔ)備融資”的以地建路模式。此后，分別嘗試了中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的BT模式和PPP模式?；谛碌慕ㄔO(shè)模式，衍生出了信貸融資、債券融資和項(xiàng)目融資等多種融資渠道，嘗試了銀團(tuán)貸款、短融、信托、債券、BT、PPN等多元化的融資方式。

3 存在的主要問題

3.1 政府與企業(yè)定位不明確，權(quán)責(zé)不清晰

中山市政府及相關(guān)文件明確了市交通發(fā)展集團(tuán)作為全市干線公路的投資建設(shè)主體及資金籌集方式，但未涉及運(yùn)營維護(hù)主體、債權(quán)債務(wù)關(guān)系、公路資產(chǎn)權(quán)屬等核心問題，由此存在三個(gè)問題：一是企業(yè)主體地位不明確。市交通發(fā)展集團(tuán)作為企業(yè)的主體地位未得到明確，一直充當(dāng)政府融資平臺(tái)的角色。二是公路資產(chǎn)權(quán)屬不清晰。目前將公路資產(chǎn)納入企業(yè)資產(chǎn)進(jìn)行財(cái)務(wù)核算的方式顯然與國家《物權(quán)法》《公路法》[4]相關(guān)條款不符。三是平臺(tái)化特征明顯。市交通發(fā)展集團(tuán)目前只有主要工作而沒有主營業(yè)務(wù)，只能通過財(cái)政性資金補(bǔ)貼、資本金等方式獲得項(xiàng)目建設(shè)資金，無法形成企業(yè)的營業(yè)收入?，F(xiàn)有的財(cái)務(wù)資源無法給企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展提供財(cái)務(wù)保障，企業(yè)融資能力及償債能力差，難以再承擔(dān)替政府融資的功能。

3.2 投融資主體單一，傳統(tǒng)投融資方式難以為繼

中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)一直依靠政府信用，以土地儲(chǔ)備為抵押獲得貸款支持。截至2015年年底，市交通發(fā)展集團(tuán)通過信貸融資、債券融資和項(xiàng)目融資等多種渠道，共籌集資金超過110億元。然而，隨著國家規(guī)范和清理地方投融資平臺(tái)文件的相繼出臺(tái)，原來以交通集團(tuán)為主體、以土地抵押的融資模式面臨著收儲(chǔ)主體不合法的問題。同時(shí)，近年銀行提高了貸款門檻，不再接受儲(chǔ)備土地“抵押貸款”，受中山市用地指標(biāo)和建設(shè)規(guī)模限制，土地辦證的難度越來越大，其間可能出現(xiàn)交易稅費(fèi)、閑置用地、折價(jià)抵押等諸多問題，大大加大了融資成本，這就導(dǎo)致了土地變現(xiàn)增值的空間不大，增加了土地變現(xiàn)不能完全覆蓋貸款本息的風(fēng)險(xiǎn)，原來依靠?jī)?chǔ)備土地獲取貸款的方式難以為繼。

3.3 融資渠道單一、融資結(jié)構(gòu)不盡合理

由于投融資主體較為單一，使得融資渠道和融資方式受限，集中來源于信貸融資，缺乏市場(chǎng)化直接融資渠道，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)集中度較高。同時(shí)，由于高度依賴于信貸融資，其融資成本不斷上升。其中，2012年流動(dòng)性短缺、融資環(huán)境趨緊時(shí)，通過信托貸款的資金成本達(dá)到歷史高位的10.25%。從融資結(jié)構(gòu)上看，絕大部分為間接融資，直接融資較少；從融資期限上看，多為中短期；從融資資源保證上看，從儲(chǔ)備用地、財(cái)務(wù)資源到已辦證用地，要求逐步趨緊。因此受宏觀市場(chǎng)環(huán)境和政策調(diào)控影響，中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施融資成本日趨增高，而資源要求越發(fā)嚴(yán)格，融資難度大幅增加。

3.4 償債機(jī)制單一，投融資機(jī)制運(yùn)作不夠完善

目前執(zhí)行的以地建路模式，償債機(jī)制單一，最終還款資金來源高度依賴政府補(bǔ)貼和土地出讓收益。一是“重建設(shè)輕運(yùn)營管養(yǎng)”“重投融資輕償債”的體制機(jī)制，忽視了建設(shè)公路是為市民長(zhǎng)期提供良好的道路通行服務(wù)的本質(zhì)。二是受投融資體制機(jī)制影響，“融資—投資—建設(shè)—運(yùn)營管理—償債”一體化的市場(chǎng)化運(yùn)作模式在中山市實(shí)際上只是部分運(yùn)行，直接導(dǎo)致了交通集團(tuán)生息資產(chǎn)嚴(yán)重偏低、經(jīng)營性現(xiàn)金流嚴(yán)重不足?，F(xiàn)有財(cái)務(wù)資源無法給企業(yè)可持續(xù)經(jīng)營發(fā)展提供財(cái)務(wù)保障，企業(yè)融資能力及償債能力受限，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

4 對(duì)策與建議

針對(duì)中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點(diǎn)及市交通發(fā)展集團(tuán)發(fā)展過程中的實(shí)際困難，考慮到中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)的緊迫性需要，結(jié)合當(dāng)前推廣運(yùn)用PPP模式良好的政策和制度環(huán)境，建議擇機(jī)推動(dòng)政府主導(dǎo)的市場(chǎng)化投融資方式，推進(jìn)PPP模式在中山市交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的試點(diǎn)工作。通過實(shí)地考察調(diào)研學(xué)習(xí)，認(rèn)真研究國內(nèi)各城市交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式創(chuàng)新的成功案例，特建議如下。

4.1 加快政府觀念轉(zhuǎn)變

PPP模式的實(shí)質(zhì)是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是政府職能的合理定位和有效執(zhí)行。在實(shí)操過程中，地方政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神往往比PPP立法更重要。因此，地方政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，意識(shí)到“PPP不是一場(chǎng)婚禮，而是一段婚姻”，注重政府監(jiān)管水平和服務(wù)理念的提升，為社會(huì)資本打開投資之門。

4.2 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)分工

政府從項(xiàng)目前期準(zhǔn)備、招商推介、競(jìng)爭(zhēng)性談判、立法保障、融資擔(dān)保、全過程監(jiān)管等都起著至關(guān)重要的作用。浙江、江蘇、安徽省等地方政府高度重視PPP的推廣運(yùn)用，成立了專門的PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)一把手責(zé)任制。建議從市政府層面推動(dòng)成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，市發(fā)展改革局、財(cái)政局、交通運(yùn)輸局、國資委、金融局、法制局等部門相關(guān)負(fù)責(zé)人為成員，以有效的組織機(jī)構(gòu)推進(jìn)PPP模式規(guī)范有序發(fā)展。

4.3 加快制度設(shè)計(jì)與人才儲(chǔ)備

一是搭建和完善制度體系。著手搭建PPP制度體系和政策保障體系框架（如政府購買服務(wù)清單、特許經(jīng)營條例、購買干線公路服務(wù)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)），為PPP的推廣運(yùn)用提供良好的實(shí)施環(huán)境和政策保障，并在實(shí)施過程中不斷優(yōu)化完善。二是PPP在我國屬于新生事物，其有效運(yùn)作涉及復(fù)雜的工程技術(shù)、法律、國際金融和財(cái)務(wù)等方面的專業(yè)知識(shí)和技能，市政府層面牽頭組建包括技術(shù)、金融、法律、財(cái)務(wù)等專業(yè)服務(wù)隊(duì)伍，需為PPP項(xiàng)目的推廣應(yīng)用做好充分的人才儲(chǔ)備（包括政府官員和企業(yè)人才）。

4.4 “包裝”優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，吸引社會(huì)資本

一是組合多種付費(fèi)方式。根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，將項(xiàng)目自身收入、消費(fèi)者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼等多種付費(fèi)方式有機(jī)結(jié)合。二是適當(dāng)提高投資回報(bào)率。三是適當(dāng)拉長(zhǎng)特許經(jīng)營期，選定在15～20年為佳。四是稍提高項(xiàng)目資本金率（超出國家項(xiàng)目資本金最低要求）。五是制定合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及退出機(jī)制。由此以保證PPP項(xiàng)目收益可期、風(fēng)險(xiǎn)可控，具有一定的吸引力，預(yù)期達(dá)到“兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)多方共贏”。

4.5 選好項(xiàng)目試點(diǎn)，形成示范效應(yīng)

交通基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公益性強(qiáng)、投資額大、建設(shè)周期長(zhǎng)，符合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，同時(shí)在國內(nèi)已有成功案例可供參考，建議選擇條件成熟的干線公路項(xiàng)目先行開展PPP模式融資建設(shè)試點(diǎn)。在享受國家PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的政策紅利的同時(shí)，總結(jié)提煉經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)人才隊(duì)伍，為未來PPP項(xiàng)目的推廣提供直接的、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。

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