趙 曼

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授

網(wǎng)格化社會(huì)管理向網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理轉(zhuǎn)型升級(jí)

趙 曼

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授

一、網(wǎng)格化管理的起源與演進(jìn)。網(wǎng)格化管理緣起于德國(guó)的網(wǎng)格化搜索法，這是一種利用坐標(biāo)定位、地理編碼及網(wǎng)格地圖技術(shù)進(jìn)行搜索的方法。中國(guó)改革開(kāi)放后，人口流動(dòng)性加強(qiáng)，“單位人”逐漸向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，人戶(hù)分離、人房分離情況普遍。為應(yīng)對(duì)流動(dòng)人口管理難題，北京市東城區(qū)于2004年借鑒網(wǎng)格化搜索法創(chuàng)設(shè)了一套名為“萬(wàn)米單元網(wǎng)格”的網(wǎng)格化管理模式，該模式在2007年以后逐漸推向全國(guó)，目前全國(guó)地級(jí)以上的城市幾乎都在實(shí)行網(wǎng)格化管理。網(wǎng)格化管理模式和網(wǎng)格員的職能在發(fā)展中經(jīng)歷了一系列演變。繼北京市東城區(qū)首創(chuàng)后，網(wǎng)格化管理不再是單純的信息采集載體，逐漸成為城市管理工具，用于市政事務(wù)管理。2010年，中央政法委將社會(huì)管理創(chuàng)新作為工作重點(diǎn)，各地網(wǎng)格化管理逐步添加了社會(huì)服務(wù)職能，升級(jí)成為社會(huì)服務(wù)管理工具。網(wǎng)格員的職能也從單純的采集信息，升級(jí)為融管理與服務(wù)于一體。各地在實(shí)踐過(guò)程中，形成了各式各樣的網(wǎng)格化管理模式，有諸多創(chuàng)新創(chuàng)制，典型的除北京東城模式外，還有宜昌模式、舟山模式等，同時(shí)也存在諸多問(wèn)題。

二、有關(guān)網(wǎng)格化管理的爭(zhēng)議。網(wǎng)格化管理創(chuàng)立至今一直爭(zhēng)議不斷。支持者認(rèn)為，網(wǎng)格化管理本身是一種資源整合的平臺(tái)，它使條條塊塊分散的資源得以集中，充分地實(shí)現(xiàn)各類(lèi)基礎(chǔ)信息的動(dòng)態(tài)管控和融合共享，進(jìn)而形成城區(qū)全域覆蓋、開(kāi)放式、兼容式、共享式的社會(huì)管理綜合信息平臺(tái)，將過(guò)去的“串聯(lián)式”的職能部門(mén)分工配合轉(zhuǎn)換為“并聯(lián)式”協(xié)同，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)“人”從出生、入園、入學(xué)、入伍、就業(yè)、結(jié)婚、生育、養(yǎng)老，一直到死亡、殯葬的“全生命周期”的跟蹤管理和服務(wù)。它既是政府進(jìn)行社會(huì)管理的有效手段，也是社區(qū)管理與社區(qū)服務(wù)的有效載體。尤其是在人戶(hù)分離、人房分離，人口高流動(dòng)的背景下，有效地將流動(dòng)人口納入“全居住周期”管理，消除管理真空。它是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)治安的有力工具，有效降低上訪數(shù)量、防止群體性事件發(fā)生，降低發(fā)案率。因此，中國(guó)的網(wǎng)格化管理模式被譽(yù)為城市社會(huì)管理創(chuàng)新的“世界級(jí)案例”。質(zhì)疑方則認(rèn)為，網(wǎng)格化管理存在諸多瑕疵：一是強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制功能，弱化了社區(qū)基層自治功能。二是在其“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋管理之下，政府職能強(qiáng)力下沉，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理以及公民社會(huì)發(fā)育產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。三是網(wǎng)格化管理的數(shù)據(jù)采集有可能侵犯公民個(gè)人隱私，大數(shù)據(jù)時(shí)代可能的信息泄露也值得警惕。四是網(wǎng)格化管理存在于法無(wú)據(jù)問(wèn)題。網(wǎng)格化管理是由政法委系統(tǒng)的綜治部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，網(wǎng)格員采集信息等行為，涉及到的行政執(zhí)法職能，目前是由綜治部門(mén)通過(guò)有關(guān)文件授予的，但綜治部門(mén)屬于黨委系統(tǒng)，并非行政主體，并且網(wǎng)格員身份、待遇及職權(quán)授予等缺乏立法機(jī)關(guān)授權(quán)確認(rèn)，導(dǎo)致執(zhí)法授權(quán)空懸而引發(fā)的法律后果處置難等問(wèn)題。五是“雙頭管理”的體制摩擦與額外成本。網(wǎng)格化管理的“落點(diǎn)”在社區(qū)，社區(qū)工作由民政部門(mén)分管，已有一套完整的工作機(jī)制與權(quán)責(zé)體系，網(wǎng)格化管理由政法委系統(tǒng)的綜治部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)，二者是“嵌入”關(guān)系而非“融合”關(guān)系，在管理權(quán)限和工作配合方面存在體制摩擦，這種“雙頭管理”無(wú)疑會(huì)帶來(lái)額外的管理成本。

三、此岸與彼岸。網(wǎng)格化管理將數(shù)字信息技術(shù)嵌入到行政管理體制之中的一種基層創(chuàng)新創(chuàng)制，需要在繼承中發(fā)展、轉(zhuǎn)型和升級(jí)。彼岸的目標(biāo)是打造網(wǎng)格化社會(huì)管理的升級(jí)版——網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理。從網(wǎng)格化社會(huì)管理轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理，具體包括12個(gè)轉(zhuǎn)向：即從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理；從網(wǎng)格化社會(huì)管理轉(zhuǎn)為網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)服務(wù)；從維穩(wěn)的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)向維權(quán)的立足點(diǎn)；從剛性管控轉(zhuǎn)向柔性治理；從單一主體管控轉(zhuǎn)向多主體協(xié)同參與治理；從地理編碼及網(wǎng)格地圖技術(shù)轉(zhuǎn)向智慧城市網(wǎng)絡(luò)化；從應(yīng)對(duì)重大事件轉(zhuǎn)向常態(tài)化社會(huì)治理；從側(cè)重管理轉(zhuǎn)向側(cè)重服務(wù)；從縱向管理轉(zhuǎn)向橫向治理；從管控系統(tǒng)轉(zhuǎn)向治理平臺(tái)；從行政管控轉(zhuǎn)向依法治理；從治標(biāo)轉(zhuǎn)向標(biāo)本兼治。

四、如何從此岸到彼岸。實(shí)現(xiàn)從網(wǎng)格化社會(huì)管理向網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理的轉(zhuǎn)型升級(jí)，須做到以下七點(diǎn)：一是改善和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確政法委的職能和相關(guān)政府部門(mén)的作用：綜治部門(mén)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，民政部門(mén)發(fā)揮主體、骨干作用。二是厘清基層黨組織、居委會(huì)在網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理中的職能，將網(wǎng)格化管理納入社區(qū)工作體系。實(shí)行統(tǒng)一管理體制。三是加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，逐步把網(wǎng)格員納入社會(huì)組織，進(jìn)一步依法規(guī)范社會(huì)組織。四是加強(qiáng)和完善政府購(gòu)買(mǎi)制度，避免政府向社區(qū)無(wú)償攤派任務(wù)。五是加強(qiáng)市民公約和鄉(xiāng)規(guī)民約的“軟法”的建設(shè)。六是通過(guò)法律法規(guī)建設(shè)，為上述幾個(gè)方面提供法治保障。七是頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，選擇網(wǎng)格化管理創(chuàng)新創(chuàng)制經(jīng)驗(yàn)豐富的地區(qū)先行試點(diǎn)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行立法。

升級(jí)后的網(wǎng)絡(luò)化社會(huì)治理模式將是社會(huì)治理體系的有效組成部分，將實(shí)現(xiàn)信息網(wǎng)絡(luò)、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)三個(gè)網(wǎng)絡(luò)合一，信息平臺(tái)、服務(wù)平臺(tái)和社會(huì)治理平臺(tái)三個(gè)平臺(tái)合一，使黨組織、基層政府、社會(huì)組織和居民個(gè)人都能搭載其上。