趙旸頔 馮鐵栓

[摘要]2014年10月，中國共產(chǎn)黨召開了十八屆四中全會，提出全面推進依法治國，其中指出作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨不僅要領(lǐng)導(dǎo)立法更要依法執(zhí)政、同時要完善黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)。結(jié)合我黨此次會議精神，法治社會要求黨權(quán)受到法的約束，解決黨與法之間的關(guān)系尤為必要，而黨內(nèi)行為在很大程度上影響著黨權(quán)的行使。鑒于共產(chǎn)黨的特殊性質(zhì)，本文結(jié)合關(guān)于行政機關(guān)以及社團法人的相關(guān)理論以及規(guī)定理清了黨權(quán)的邊界即提出了黨內(nèi)行為包括黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)具體行為，并在此基礎(chǔ)上提出黨內(nèi)行為應(yīng)當接受司法審查的觀點。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)法規(guī)；黨內(nèi)具體行為；法治；司法審查

2014年10月，中國共產(chǎn)黨在十八屆四中全會上明確提出了依法治國?！叭嫱七M依法治國，總目標是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。這就是，在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！币婪ㄖ螄鴮τ谖覀儓?zhí)政黨無疑提出了新的挑戰(zhàn)，即形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系和依法執(zhí)政。那么在我黨高度重視法制建設(shè)的今天，黨內(nèi)行為究竟是什么，黨內(nèi)行為是否應(yīng)當接受司法審查？基于此，本文分為四大部分，第一部分為黨內(nèi)行為的第一種形式即黨內(nèi)法規(guī)的相關(guān)介紹，第二部分則是黨內(nèi)行為的另外一種形式即黨內(nèi)具體行為的介紹。第三部分則在前兩者基礎(chǔ)上探討黨內(nèi)行為接受司法審查的相關(guān)問題。最后一部分則是提出了一個總結(jié)性的展望。

一、黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)以及法律地位

1、黨內(nèi)法規(guī)的定義

黨內(nèi)法規(guī)，1990 年，中共中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》（ 以下簡稱《暫行條例》） ，將省級黨委以上黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)制定的規(guī)章制度統(tǒng)稱為“黨內(nèi)法規(guī)”。此后，在2013年中共中央又發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，并將前者予以廢除，指出黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。該條例作為黨內(nèi)“立法法”將黨內(nèi)法規(guī)這一名稱及其概念予以了正式化。結(jié)合該條例對黨內(nèi)法規(guī)的定義，可以明確的指出，黨內(nèi)法規(guī)僅僅是用來調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，并不用來調(diào)整國家事務(wù)。

盡管在此之前，也經(jīng)常有許多黨政聯(lián)合發(fā)文的現(xiàn)象，如中共中央、國務(wù)院《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》、中共中央、國務(wù)院《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費、亂罰款和各種攤派等問題的決定》、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》、中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》等，這些文件在條例公布之前其黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)或許還有爭議[1]，但是在條例頒布后，應(yīng)當否認其黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)。

關(guān)于另一類由中共中央頒發(fā)的文件，不僅僅是用來調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，更多的是用來調(diào)整政務(wù)或社會事務(wù)的，如中共中央《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》、中共中央《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，針對此類文件，只能視為是共產(chǎn)黨作為我國執(zhí)政黨，對于廣大群眾的一種莊嚴宣告以證明其合法性的政策或者綱領(lǐng)，不能將其作為黨內(nèi)法規(guī)。首先依據(jù)條例“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”。那么諸如決定、決議應(yīng)當認為是執(zhí)政黨的執(zhí)政方針，而不能視為是黨內(nèi)法規(guī)，其次，針對某些學者如姜明安教授所認為的“中國共產(chǎn)黨運用決定、決議或其他形式的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范政務(wù)和社會事務(wù)是由中國共產(chǎn)黨的特殊執(zhí)政地位決定的，是中國特色社會主義的“特色”之一?！盵2]筆者并不贊同，共產(chǎn)黨盡管作為執(zhí)政黨有其特殊性，主要表現(xiàn)在能夠以自己的執(zhí)政理念影響政府，但是如果因此就承認共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨可以直接對于不特定多數(shù)的非黨員群體發(fā)號決議恐怕有失穩(wěn)妥。

因此，對于黨內(nèi)法規(guī)的認定應(yīng)當做出這么一個結(jié)論，即由共產(chǎn)黨有權(quán)機關(guān)及部門做出的僅限于調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)的經(jīng)過一定程序制定的在黨內(nèi)具有普遍約束力的規(guī)范性文件。

2、黨內(nèi)法規(guī)的法律地位

黨內(nèi)法規(guī)，就其法律地位來說，存在著諸多爭議，其根源在于對法的界定。

目前法學界主流觀點認為法即由國家有權(quán)機關(guān)通過法定程序制定的有普遍約束力的規(guī)范性文件。如“由國家制定或認可的、以國家強制力保證執(zhí)行的行為規(guī)范的總和”?！胺x不開國家。……沒有國家就不可能有法”[3]然以羅豪才、宋功德教授為代表則主張法不僅包括國家法，在公共治理浪潮高漲的今天，法律還應(yīng)該包括由社會公權(quán)力機構(gòu)制定的社會法。而姜明安教授在此觀點上提出法不僅包括國家法、硬法，還應(yīng)包括社會法、軟法、國際法。

這三種觀點的存在都有其合理性，也有一定的社會存在為依托，但是卻忽視了法與法律的區(qū)別，法可以包括軟法。但是法律卻不可以包括那些軟法。那些所謂的軟法固然在依法治國的今天，應(yīng)當遵守，當然也僅限于組織內(nèi)部成員，但是軟法的遵守需要以軟法與作為國家法的憲法、法律不抵觸為前提，否則軟法的存在即喪失其合理性、合法性。

共產(chǎn)黨作為擁有公權(quán)的社會團體[4]，在完成其使命的過程中需要有自己的章程，機關(guān)，團體內(nèi)部的規(guī)范文件，然黨內(nèi)法規(guī)基于其自身的性質(zhì)應(yīng)當認為是一般社會團體的內(nèi)部規(guī)章制度，不應(yīng)該把其上升到與國家法相并列的地步，更不應(yīng)該賦予其以國家法的性質(zhì)。因此黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)應(yīng)當定性為社團內(nèi)部規(guī)章制度，這方面在一定程度上可以參照《公司法》關(guān)于公司決議如果程序違法則決議可撤銷，內(nèi)容違法則無效的規(guī)定。而共產(chǎn)黨在《條例》中明確指出黨內(nèi)法規(guī)違背章程，上位黨內(nèi)法規(guī)，憲法、法律則無效。也在一定程度上彰顯了共產(chǎn)黨作為一般社會團體的屬性，其黨內(nèi)法規(guī)也僅僅是一般社會團體的內(nèi)部規(guī)章制度的性質(zhì)，只不過相比起來黨內(nèi)法規(guī)更加具有層級、體系、規(guī)范、受眾更多、社會關(guān)注度更高的特點。

二、黨內(nèi)具體行為的性質(zhì)與界定

談到黨內(nèi)具體行為的性質(zhì)，首先需要對性質(zhì)做出一番說明，性質(zhì)乃事物本身所具有的與其他事物不同的根本屬性。黨內(nèi)具體行為的性質(zhì)也就是說黨內(nèi)具體行為應(yīng)當具備的與其他事物相區(qū)別的根本屬性。

首先黨內(nèi)具體行為區(qū)別于行政機關(guān)的具體行為，行政機關(guān)的具體行政行為具有可訴性毫無爭議，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨盡管在很大程度上影響著政府機關(guān)的行為，但是共產(chǎn)黨和政府的確是不同的事物，前者屬于社會組織，社會團體，后者屬于國家機器的一部分。因此黨內(nèi)具體行為區(qū)別于政府的具體行政行為。

其次，黨內(nèi)具體行為區(qū)別于黨內(nèi)抽象行為即黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)抽象行為處理的是針對不特定多數(shù)黨組織成員的行為標準，而黨內(nèi)具體行為則是針對于特定的黨員所為的影響其權(quán)利的行為。此外黨內(nèi)抽象行為需要經(jīng)過黨內(nèi)特定程序作出，體現(xiàn)的更多屬于民主導(dǎo)向，而黨內(nèi)具體行為則更多是依照現(xiàn)有的黨內(nèi)抽象行為作出，體現(xiàn)的更多是執(zhí)行效率導(dǎo)向。因此黨內(nèi)具體行為區(qū)別于黨內(nèi)抽象行為。

最后，共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其嚴密的組織使得一般的社團法人無法與其相提并論。一般的社團法人對于社團成員的內(nèi)部規(guī)章制度不得違背國家的憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章，否則其可能面臨無效的法律評價；其次一般的社團法人針對其成員并不當然具備立案調(diào)查的準司法的權(quán)力；再次，一般的社團法人對于政府的決策影響甚微，而共產(chǎn)黨則在很大程度上能夠影響甚至決定政府的決策；最后，一般的社團法人都需要經(jīng)過民政部門或者工商部門的登記，而共產(chǎn)黨的地位是由憲法賦予的，不需要登記。

盡管從以上區(qū)別中可以看到共產(chǎn)黨具體行為的性質(zhì)區(qū)別于共產(chǎn)黨的黨內(nèi)抽象行為、區(qū)別于政府的具體行政行為。甚至與一般的社團法人也存在很大區(qū)別。但是不可否認的是共產(chǎn)黨畢竟是為了達成特定目標或者使命集合起來，建立自己的機關(guān)，在自己的章程范圍內(nèi)依法履行職務(wù)的一群有共同目標的人。其在根本上仍應(yīng)當定性為社會團體法人。其具體行為也應(yīng)當比照“特別權(quán)力說”認定為組織內(nèi)部針對于特定社員做出的具體行為。

三、黨內(nèi)法規(guī)以及黨內(nèi)具體行為司法審查

1、司法審查的必要性

司法審查，從不同的層面理解，有著不同的含義。司法審查，在不同的語境中也有著不同含義。國內(nèi)憲法學者對于司法審查的概念傾向于把之界定為違憲審查，并且認為是司法機關(guān)通過司法程序?qū)彶榱⒎ê托姓欠襁`憲的制度。[5]而國內(nèi)行政法學者則把之作為司法機關(guān)對于行政訴訟或非訴行政案件的審查的代名詞。[6]國內(nèi)亦有學者從法學理論的層面理解司法審查，將之定義為與司法救濟，即權(quán)利受害方向法院發(fā)出請求，請求法院依職權(quán)對于其受害的范圍判決侵害方對其予以補償。[7]

鑒于司法審查的含義比較多元化，并沒有一種確定的定義，在本文，則嘗試著結(jié)合以上三種定義對司法審查做出一個較合理的定義。司法審查即司法機關(guān)對于一切破壞現(xiàn)行法律秩序的無論是個人抑或是社會組織、國家機關(guān)的具體行為抑或是抽象行為依照法定程序予以裁判或者在職權(quán)范圍內(nèi)提出司法建議的行為。

十八大四中全會明確指出了我黨要依法治國，黨的執(zhí)政行為要受制于現(xiàn)行的憲法、法律。建設(shè)社會主義法治國家更是在向全社會發(fā)出“黨在法下”的信號，社會主義國家是由憲法和法律來統(tǒng)治的，不是由共產(chǎn)黨凌駕于憲法法律之上進行統(tǒng)治的。共產(chǎn)黨組織作為社會組織，通過其自身的行為來影響政府的決策固然有其合理性，但是其黨內(nèi)行為應(yīng)當在憲法法律范圍內(nèi)進行。

2、司法審查的可行性

黨內(nèi)行為接受司法審查，無疑是對于政黨內(nèi)部行為的干涉，但是沒有司法的終局性審查，政黨內(nèi)部行為的合法性將會難以保證，黨員作為公民的基本權(quán)利也將因為喪失司法的最終救濟而難以保證。因此，司法審查也就成為了一種必要。

首先，縱觀各國關(guān)于政黨的立法，大多針對政黨的行為進行了一番約束，并且也規(guī)定了政黨違憲違法的責任。如德國就政黨政治獻金行為的責任規(guī)定。我國《憲法》也明確指出“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！蹦敲垂伯a(chǎn)黨如果違背憲法法律，其責任由誰追究最為恰當呢？首先，肯定不是該政黨，其次，基于政黨對行政機關(guān)強有力的影響，由行政機關(guān)來追究也有失公允。那么在立法機關(guān)與司法機關(guān)中相比，不同的政治制度，其效果不同。在我國的人民代表大會制度背景下，由全國人大及其常委會追究更符合理論上的要求，即全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督權(quán)。然而在我國基于共產(chǎn)黨不需要競選，其政黨行為違憲違法的政治性相比多黨制國家政黨行為的政治性相對更少，其違憲違法的法律責任則更多一些。政治性責任，司法機關(guān)一般不介入，更多由民選的機關(guān)來追究。而法律責任，基于專業(yè)性更強的特點，更多由司法機關(guān)予以追究。故而我國共產(chǎn)黨內(nèi)部行為的違憲違法責任由法院來追究更符合我國憲政架構(gòu)以及國際形勢。

然后，共產(chǎn)黨作為一個政黨，在本質(zhì)屬性上屬于一個社團法人，其有著社團法人的一般特征，社團法人的內(nèi)部規(guī)章制度以及對于社員的權(quán)利所作出的處分，如果違背現(xiàn)行法律規(guī)定的話，是允許社員提起訴訟的，如《公司法》中就公司這一社團法人就股東權(quán)利受損或公司權(quán)利受損，在窮盡內(nèi)部救濟機制以后，便可向法院提起訴訟，由法院做出裁決。盡管共產(chǎn)黨不同于公司這種盈利性的社團法人，但是其基于一般社團法人的性質(zhì)應(yīng)當在該方面與公司這種社團法人存在一定的相通性。不妨借鑒一下關(guān)于公司社團法人的某些規(guī)定。

最后，盡管共產(chǎn)黨作為一個社團法人與政府機關(guān)的國家機器屬性有著根本的區(qū)別，但是由于其共同具備的成員數(shù)量多，內(nèi)部機構(gòu)健全、內(nèi)部法規(guī)制度完備，都具有一定公權(quán)力等屬性，在一定程度上在某些問題上可以加以借鑒。如共產(chǎn)黨內(nèi)部的法規(guī)與政府系統(tǒng)內(nèi)部的規(guī)范性文件、共產(chǎn)黨組織與黨員關(guān)系與政府機關(guān)與其公務(wù)員的關(guān)系，這兩對關(guān)系可以進行類比。政府內(nèi)部行政行為以及內(nèi)部的規(guī)范性文件，基于其內(nèi)部管理的需要，司法機關(guān)往往不會介入，但是當內(nèi)部行為直接影響到成員的基本權(quán)利時候，如開除公職處分行為一般情況都可以進行司法救濟的。這無疑也為政黨內(nèi)部行為接受司法審查提供了一定的依據(jù)。

3、司法審查的界限

關(guān)于司法審查的必要性與可行性已在前文論及，不再贅述，然共產(chǎn)黨組織作為一個社團法人，基于社團自治的理念，國家權(quán)力尤其是國家司法權(quán)在介入其內(nèi)部時候，應(yīng)當有所保留，也即司法審查應(yīng)當有一定的界限，不能過度干預(yù)。關(guān)于政黨內(nèi)部行為的司法審查界限，目前現(xiàn)有論及，可以借鑒一下目前關(guān)于高校內(nèi)部管理行為、政府內(nèi)部行為的司法有限介入觀點。

首先，司法審查的范圍應(yīng)當包括黨內(nèi)法規(guī)。在2014年《行政訴訟法》修訂以前普遍認為司法機關(guān)的審查范圍僅限于具體行政行為不包括抽象行政行為，然修訂后，對于規(guī)章以下的抽象行政行為允許附帶審查，黨內(nèi)法規(guī)作為一種不屬于國家法范疇的規(guī)范性文件在一定程度上也應(yīng)當允許司法機關(guān)進行附帶性審查，但是基于黨內(nèi)法規(guī)的特殊性，在發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)違背憲法和法律時候，應(yīng)當層報最高法院，由最高法院向該黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)提出司法建議并向全國人大及其常委會申請啟動違憲審查，

其次，就黨內(nèi)具體行為的司法審查，司法機關(guān)應(yīng)當采取克制原則，不應(yīng)當過分干預(yù)。其審查的范圍應(yīng)當僅限于涉及黨員的最基本權(quán)利受到侵害的情況。對于黨員的處分行為，應(yīng)當僅限于開除黨籍，對于吸收黨員與否的問題，應(yīng)當從保護公民結(jié)社權(quán)的角度進行合理介入，進行適當司法審查。對于黨內(nèi)雙規(guī)行為，如果侵犯到黨員的基本人權(quán)時候，應(yīng)當啟動司法審查。如果黨員的選舉權(quán)、被選舉權(quán)受到非法侵犯的時候，司法機關(guān)也應(yīng)適當干預(yù)以保護公民的基本政治權(quán)利。

最后，司法機關(guān)的干預(yù)范圍應(yīng)當嚴格限制在事關(guān)黨員基本權(quán)利受到非法限制、非法剝奪的層面，對于黨內(nèi)紀律嚴于國家法律的情況不能一概否認黨內(nèi)行為的合法性，應(yīng)當結(jié)合具體情況加以分析。

四、黨內(nèi)行為司法審查的展望

隨著中共的執(zhí)政理念的不斷更新，黨權(quán)與法權(quán)之間的關(guān)系進一步明確，共產(chǎn)黨有了更強的法治意識，黨的執(zhí)政行為應(yīng)當依照憲法和法律進行，不能違背憲法和法律已經(jīng)得到確認。這在一定程度上為進一步規(guī)范黨內(nèi)行為以及政黨立法奠定了基礎(chǔ)。

然而黨內(nèi)行為接受司法審查的理論尚未完全形成，不管是普通社團法人論抑或是公權(quán)力機關(guān)論都不足以將共產(chǎn)黨的性質(zhì)進行完整的描述，相關(guān)理論也都存在瑕疵。但是事物都是普遍性與特殊性的結(jié)合。相信將政黨看作一個兼具普通社團法人與行政機關(guān)的特征的組織或許在一定程度上能夠?qū)鉀Q政黨內(nèi)部行為接受司法審查的理論困境創(chuàng)造條件。

[參考文獻]

[1]姜明安在《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》載《北京大學學報》2012年第3期認為也應(yīng)當屬于黨內(nèi)法規(guī)，盡管其并不規(guī)范。如“這些由黨政共同發(fā)布的規(guī)范性文件叫“黨內(nèi)法規(guī)”似乎不合適，認定其“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)應(yīng)該說是不妥的。隨著黨內(nèi)法規(guī)的法制化、規(guī)范化，這類形式的法規(guī)今后應(yīng)該會越來越少，直至不再存在”

[2]姜明安 《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》載《北京大學學報》2012年第3期

[3]孫國華主編：《法學基礎(chǔ)理論》，北京：法律出版社 1982 年版，第 48 頁

[4]1981年黨的十一屆六中全會通過的《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調(diào)：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動

[5]參見羅豪才《吳擷英著，資本主義國家的憲法和政治制度》北京大學出版社，1997.04，第31頁

[6]參見呂尚敏著《行政執(zhí)行人員的行動邏輯 以W河道管理局為樣本的法社會學考察》中國法制出版社，2012.12，第52頁

[7]參見徐家力著《知識產(chǎn)權(quán)保護研究 從傳統(tǒng)到現(xiàn)代》，上海交通大學出版社，2013.01，第171頁