文 （..江蘇師范大學(xué) 江蘇 徐州 ）

政府績效評估是政府管理的重要工具，包括內(nèi)部評估和外部評估。本文將之定義為“參與式”政府績效評估，所謂“參與式”政府績效評估是指公民作為評估主體，運用科學(xué)的方法、標準和程序，對政府績效進行評定和劃分等級的活動。［1］公民評議政府績效體現(xiàn)出政府與公民關(guān)系的深刻變革，是公民參與的重要途徑，是政府績效評估的基本手段。［2］如何建立公民參與政府績效評估的長效機制？如何提高“參與式”政府績效評估的有效性？要回答這些問題，必須從更廣闊的背景出發(fā)，討論政府績效評估中公民參與的邏輯基礎(chǔ)和價值所在。

一、“參與式”政府績效評估的理論邏輯

瓊斯等人從效率、效果、責(zé)任和公平四個方面區(qū)分了政府服務(wù)績效的政治邏輯和經(jīng)濟邏輯，這一分析框架對于引進公民參與政府績效的評估具有很強的啟發(fā)意義。［3］

首先，經(jīng)濟邏輯。政府吸納公民參與政府績效評估的經(jīng)濟邏輯包括效率和效果。所謂效率就是在一定資源投入后產(chǎn)出結(jié)果的最大化，而效果是指目標的實現(xiàn)程度。效率方面，公民參與政府績效評估作為內(nèi)部評估的有效補充，有利于打破上下級信息不對稱的桎梏，將公民滿意度放在首要位置，促進行政效率的提高并加強對政府行政部門的社會監(jiān)督。效果方面，政府部門在“眾目睽睽”之下必然重視決策的科學(xué)性、合理性和合法性，因此，有利于政府及其工作人員堅持民生導(dǎo)向，不斷提高服務(wù)水平。

其次，公共責(zé)任邏輯。責(zé)任和公平屬于政府服務(wù)績效的政治邏輯。與效率和效果相比，責(zé)任和公平的度量超越了政府服務(wù)績效的成本和量化分析，而把重點轉(zhuǎn)向關(guān)注政府服務(wù)對公眾或特定群眾的影響程度。公民參與政府績效評估不僅有利于明確政府管理的公共服務(wù)導(dǎo)向和公共責(zé)任意識，而且公民參與的拓展也會拉近政府與公眾的距離，增進公眾對政府的理解和信任，從而推進服務(wù)型政府的建設(shè)。［4］

亨廷頓在 《難以抉擇：發(fā)展中國家的政治參與》中指出，政府的抉擇對于公民參與有著重要的影響。［5］在我國，“參與式”政府績效評估的興起離不開政府的支持與引導(dǎo)。如果按照上述理論邏輯推導(dǎo)下去，政府希望通過吸納公民參與政府績效評估活動，幫助其彌補內(nèi)部評估缺陷、提高行政效率、提升公眾信任，那么我們有理由期待這樣一幅圖景：態(tài)度方面，政府積極鼓勵公眾參與，以開放的心態(tài)接受公民的意見；制度保障方面，完善公民利益表達機制和參與保障機制，力求民意順暢表達；評估結(jié)果方面，認真對待評估結(jié)果，并能針對公民的需求和所反映的問題做出及時有效的改進。這樣一幅通過邏輯推理而展開的想象圖景與制度實踐是吻合的嗎?如果將目光投注到實踐層面，我們很快發(fā)現(xiàn)：一方面，“參與式”政府績效評估的評估結(jié)果未能公開并充分應(yīng)用，不利于加強公眾對政府的監(jiān)督并提升政府行政效率。其次，“參與式”政府績效評估在實踐中易流于形式，公民參與的權(quán)利缺乏必要的保障，難以避免“運動式”的特征。

二、“參與式”政府績效評估的結(jié)構(gòu)——功能沖突

通過對“參與式”政府績效評估的現(xiàn)實考量，公民參與政府績效評估的效率和公共責(zé)任功能未能充分發(fā)揮作用，這就需要從其結(jié)構(gòu)探求原因。

1.“參與式”政府績效評估的評估主體。目前的政府績效評價活動，公眾作為評價主體參與評估的方式主要有兩種：一種是不特定的社會公眾作為評價主體。另一種是按照職業(yè)或政治身份參與活動。公眾在政府績效評價領(lǐng)域受到前所未有的重視，成為中國政府績效評價活動的一個最重要的主體。

2.“參與式”政府績效評估的評估對象及評估標準?！皡⑴c式”績效評估的特點決定了評估對象和標準的籠統(tǒng)性和主觀性。公民的知識結(jié)構(gòu)及文化素質(zhì)各不相同，但為了吸納更多的公民參與到評估活動中，政府就不得不去除“專業(yè)化”和“技術(shù)化”，將評估對象設(shè)置為籠統(tǒng)的行政維度，以照顧多數(shù)參評者，設(shè)置如下評估對象：依法行政、職能轉(zhuǎn)變、政務(wù)公開、廉潔反腐等。評估的標準也與“參與式”相契合，大體圍繞公眾對政府活動的“滿意度”問題展開，一般設(shè)有 “非常滿意”“滿意”“比較滿意”、“不滿意”等選項，盡管有些地方政府通過民意調(diào)查機構(gòu)進行專業(yè)數(shù)據(jù)測評，但依然體現(xiàn)大規(guī)模“參與式”政府績效評估中評價標準主觀性的特點。因此在“參與式”政府績效評價實踐中，政府采集到的公眾評價多是基于政府宏觀上的職能和效能的主觀評價，具有很強的個人主觀色彩，這些主觀心理感受和體驗成為評價政府活動效果的指標。

3.“參與式”政府績效評估中公眾參與的方式。參與人數(shù)的多少和規(guī)模的大小，成為“參與式”政府績效評估成敗與否的關(guān)鍵衡量指標，從“參與式”政府績效評估的結(jié)構(gòu)框架看，它既希望吸納公眾參與，并突出公眾的主體地位，又缺乏專業(yè)有效的評價標準、對評估結(jié)果的回應(yīng)機制?；氐健皡⑴c式”政府績效評估的理論邏輯，引入公民對政府績效進行評估，其目的包括內(nèi)部效率邏輯和外部公共責(zé)任邏輯。但是，有必要注意到，內(nèi)部效能優(yōu)化所需的手段與外部公眾對公共責(zé)任的感受可能并不完全一致，有時甚至是沖突的，內(nèi)部效率優(yōu)化所指向的評價指標具有專業(yè)性、數(shù)量化等特征，而公眾對政府績效的感受大多是主觀的、一般性的。這就意味著，在引入公眾參與對政府績效進行評價的實踐過程中，這一制度本身可能存在內(nèi)部動因和外部動因之間的潛在緊張關(guān)系，存在著結(jié)構(gòu)和功能上的沖突。

三、“參與式”政府績效評估的政治邏輯

引入公眾參與來對政府公共管理績效進行評估，實質(zhì)是一種官僚控制，其目的包括了頂層領(lǐng)導(dǎo)對官僚機構(gòu)和官僚機構(gòu)對公民參與的雙重控制。具體而言，一方面，需要公民參與。在對政府績效評估過程中需要引入公眾測評，自下而上地加強對官僚機構(gòu)的規(guī)制，并且實現(xiàn)與領(lǐng)導(dǎo)層自上而下垂直控制的對接；另一方面，公民參與可控。官僚制組織是社會控制的理想形式，通過制度建設(shè)來規(guī)范公眾的參與行為，使參與保持在有序和可控的范圍內(nèi)。

官僚控制?！皡⑴c式”政府績效評估，實質(zhì)是官僚領(lǐng)導(dǎo)層意愿借助民意，加強對下屬官僚的政治控制。首先，官僚制組織的控制導(dǎo)向失靈。理論上，為了實現(xiàn)對組織自身的控制，官僚制組織必須謀求其目標的明確性和統(tǒng)一性，但有些情況是難以避免的，如“非正式結(jié)構(gòu)”和“潛在”目標的現(xiàn)象。［6］這就可以很好地解釋“參與式”政府績效評估制度的結(jié)構(gòu)和功能沖突，雖然官僚領(lǐng)導(dǎo)層提倡公民參與，并要求制定保障公民參與政府績效評估的相關(guān)制度保障，但是，我國地方政府的業(yè)績評判標準由上級政府規(guī)定，他們的職業(yè)發(fā)展完全在上級政府的掌控之下，因此會出現(xiàn)一些“潛在”的政績導(dǎo)向。其次，目標管理責(zé)任制難以避免官僚控制失靈的弊端。我國的政治結(jié)構(gòu)表現(xiàn)出典型的“壓力型體制”，地方政府通過任務(wù)指標的“層層加碼”向下級施加更大任務(wù)壓力，迫使下級官員采取措施以確保完成上級交待的任務(wù)。［7］但是，根據(jù)唐斯指出的官僚組織內(nèi)部控制三大定律中的控制遞減規(guī)律，即組織規(guī)模越大，頂層官員對組織行為的控制力越弱，［8］再加上一些地方政府掌握著豐富的資源及官僚自主性等因素的影響，自上而下的縱向問責(zé)經(jīng)常出現(xiàn)上級對下級的控制失靈，因此，這種向上負責(zé)的制度安排，很難避免官僚控制失靈的弊端，而且一定程度上還阻礙了民意對于政府權(quán)力的制約和監(jiān)督。最后，“參與式”政府績效評估是控制官僚的一種新形式。為了盡可能加強對官僚組織的控制，采用特殊的機制是有必要的。因此，為防止上述現(xiàn)象，一些地方政府試圖借助“民評官”等公眾參與的方式來實現(xiàn)控制官僚的意圖，公民參與政府績效評估就是其中重要的一種形式。以期彌補內(nèi)部績效評估的不足，其目的是實現(xiàn)內(nèi)部與外部控制、垂直與水平監(jiān)督的統(tǒng)一，它也是“壓力型”官僚控制模式的有益補充。

參與控制。從歷史比較的眼光看，“參與式”績效評價相較于以往的群眾監(jiān)督、沖擊官僚機構(gòu)的做法是有進步的，它對于控制官僚和公民參與富有雙重意義，一方面，參與式績效評價模式的引入，與目前政府所關(guān)注的治理理念和目標的變遷有很大關(guān)聯(lián)性。正像亨廷頓指出的那樣，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，公民的參與意愿不斷增強，這時候政府如果不順應(yīng)民意，會引起社會矛盾甚至沖突，因此領(lǐng)導(dǎo)層和各級政府提倡公民參與。另一方面，實現(xiàn)公民參與的有序可控。采用“參與”的形式，除了更廣泛獲得民眾支持與合作，加強政府活動的合法性基礎(chǔ)外，更重要的是，這種“參與式”的評估方式利于官僚機構(gòu)的對公民參與范圍、內(nèi)容、深度的控制，從而避免出現(xiàn)爆發(fā)式的公民參與，進而引發(fā)社會動蕩等不穩(wěn)定問題。

四、“參與式”政府績效評估的制度過程提升路徑

如何提高公民參與政府績效評估的能力？這不僅需要加強公民參與政府績效評估的制度保障建設(shè)，不斷尋求制度層面的創(chuàng)新，構(gòu)建系統(tǒng)性、復(fù)雜性、內(nèi)聚性的公民參與制度體系。然而，民主的原則要真正根植于現(xiàn)實，設(shè)計精良、行動有效的公民參與的過程管理同樣重要。

1.制度層面。一是切實的法律保障。目前我國缺乏保障公民參與政府績效評估的法律規(guī)范，這就使“參與式”政府績效評估的評估主體缺乏參與依據(jù)及保障，不利于公眾對政府持續(xù)的有效的監(jiān)督；二是科學(xué)的評估制度設(shè)計。評估信息是公民參與政府績效評估的前提，因此要進一步加快政務(wù)公開進程，建設(shè)政府評估信息透明化和公開化制度；公民參與政府績效評估的指標需要具體化和標準化，并堅持公共責(zé)任和服務(wù)民生的價值導(dǎo)向；完善公民參與政府績效評估的監(jiān)督機制，建立公民參評過程中三位一體的立體監(jiān)督體系，暢通公民監(jiān)督和大眾媒體監(jiān)督的渠道；三是建立公開明確的回應(yīng)機制。針對公民參與政府績效評估的結(jié)果，政府要積極公開并合理應(yīng)用，可以采用網(wǎng)上公開評議的方式，既降低了成本又便于公民了解并監(jiān)督評議的進程，從而可以有效彌合“參與式”政府績效評估結(jié)構(gòu)和功能之間的落差。

2.過程層面。一是適當(dāng)提前公民參與的時機。公眾參與政府績效評估通常是在基本方案決定之后才被吸納、批準和鼓勵,而不是評議被提出之前。因此，在“參與式”政府績效評估中，我們必須適當(dāng)前移公民參與的時機，讓公民參與評估周期的確定、評估內(nèi)容的選擇、評估標準的制定；二是理性選擇公民參與的形式。根據(jù)公民參與深度和對政策的影響力大小,托馬斯教授提出了公民參與的四類主要形式：政府自主決策或改良式自主決策；以獲取政策信息為目標的公民參與；以增進政策接受性為目標的公民參與；由公民或公民組織主動發(fā)起的參與。［11］公共管理者應(yīng)該根據(jù)特定的評議主題、不同的評議目標及評議過程，合理選擇和設(shè)計公民參與政府績效評估的形式，為了降低成本，網(wǎng)絡(luò)評議是值得大力推崇的；三是精心設(shè)計公民參與的程序。首先，周密而細致的準備。讓公眾明確參與的具體時間、渠道及議題，充分發(fā)揮大眾傳媒的宣傳作用。其次，理性而有序的過程。有效引導(dǎo)公民參與的層次，有序管理公民參與政府績效評議的現(xiàn)場；四是審慎回應(yīng)公民參與政府績效評估的結(jié)果。及時、公開反饋評估結(jié)果，同時還要注重細節(jié)的人性化，對于經(jīng)濟困難及無法使用網(wǎng)絡(luò)的弱勢群體，要進行單獨的反饋與溝通。

總之，持續(xù)的“參與式”績效評價的功能改善了政民關(guān)系，它對于控制官僚和公民參與富有雙重意義，在管理干部的同時也兼顧了維系穩(wěn)定和解決民生問題。但是，如何將此項制度持續(xù)下去，這不僅要完善現(xiàn)有的制度，形成制度化的公民參與政府評估形式，還有賴于在民主的過程中，不斷提高公民參與能力，提高公民參與意識。

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［9］肖俊奇.民評官：以橫向問責(zé)強化縱向問責(zé)［J］.中國行政管理,2015（01）.

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