文 （中共四川省委黨校，四川成都 610071）

近年來(lái)的應(yīng)急管理議題中，女性議題已得到越來(lái)越多的關(guān)注。聯(lián)合國(guó)在《兵庫(kù)框架2005—2015：建構(gòu)國(guó)家與社區(qū)對(duì)于災(zāi)害的抵抗力》中指出：應(yīng)該將性別觀點(diǎn)納入所有的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理政策、規(guī)劃與決策過程，包括那些與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、早期預(yù)警、信息管理、教育和培訓(xùn)等相關(guān)的內(nèi)容［1］。女性關(guān)注是一項(xiàng)女性優(yōu)劣勢(shì)的綜合考量：一方面，女性在面對(duì)突發(fā)事件時(shí)，其特殊生理特征使其存在獨(dú)有的風(fēng)險(xiǎn)性和脆弱性，在災(zāi)害應(yīng)急管理中應(yīng)當(dāng)將女性權(quán)利置于優(yōu)先地位進(jìn)行考量；另一方面，在災(zāi)害應(yīng)急管理中女性有其特殊的優(yōu)勢(shì)，如：居家時(shí)間較多、包攬家務(wù)更多，有著豐富的生活經(jīng)驗(yàn)而善于照顧他人。因此，女性是需要被關(guān)懷和照顧的，同時(shí)，女性有效參與的災(zāi)害應(yīng)急管理才是完整和有效的應(yīng)急管理。

一、中國(guó)應(yīng)急管理中女性關(guān)注的現(xiàn)狀

應(yīng)急管理是一門起步較晚的社會(huì)科學(xué)，我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理的研究和重視起步則更晚：在2003年“非典”這一公共衛(wèi)生事件發(fā)生并且造成重大影響之后，才開始正式發(fā)展和研究應(yīng)急管理；在2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和汶川特大地震之后，應(yīng)急管理才進(jìn)一步得到政府重視，逐漸進(jìn)入群眾視野。與此同時(shí)，我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力在逐漸提升，然而，女性關(guān)注在國(guó)內(nèi)應(yīng)急管理理論研究和實(shí)踐中還是沒有得到應(yīng)有的重視。

（一）政策、制度層面：缺乏性別關(guān)注

我國(guó)應(yīng)急管理中缺乏性別關(guān)注，僅僅只是整個(gè)政府管理體系中都缺乏社會(huì)性別意識(shí)和視角的表現(xiàn)之一。法律法規(guī)在女性關(guān)注上的缺失，是我國(guó)應(yīng)急管理方面缺乏性別關(guān)注的最為顯著的表現(xiàn)。

如表1所示：我國(guó)2007年頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和2008年頒布的《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》中，完全沒有涉及性別的內(nèi)容；在2008年5月30日，溫家寶總理在四川主持召開抗震救災(zāi)指揮部會(huì)議上研究抗災(zāi)款物的管理和使用問題時(shí)，指示“堅(jiān)決杜絕……性別歧視和年齡歧視”，這是首次官方提及到應(yīng)急管理中的女性關(guān)注；緊接著，在2008年6月1日民政部頒布的《汶川地震抗震救災(zāi)生活類物資發(fā)放辦法》中，明確規(guī)定了“嚴(yán)禁物資發(fā)放中的優(yōu)親厚友、性別歧視、年齡歧視和孤殘歧視行為”，這是第一次將性別意識(shí)納入到政府文件中的案例；國(guó)內(nèi)第一次充分注重應(yīng)急管理中的女性關(guān)注是在2009年4月20日至23日、由全國(guó)婦聯(lián)和聯(lián)合國(guó)國(guó)際減災(zāi)戰(zhàn)略秘書處聯(lián)合舉辦的“性別與減災(zāi)”國(guó)際會(huì)議上，會(huì)議通過了《北京倡議》，要求各國(guó)政府加強(qiáng)性別分析和性別主流化的政治承諾，促進(jìn)負(fù)責(zé)減災(zāi)、氣候變化、扶貧和性別問題各部委之間的合作，提高救災(zāi)協(xié)調(diào)中女性的參與，保證男女兩性平等獲得救災(zāi)援助，并承諾：性別平等是根本的發(fā)展問題，需要納入整個(gè)發(fā)展過程加以解決［2］；在近幾年，各單位各部門也在陸續(xù)研究考察應(yīng)急中的女性問題，但是依然沒有大的突破。

綜上，國(guó)家制度層面上的應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備、應(yīng)急處置與救援對(duì)女性關(guān)注在不斷加深，但是仍然不足，還是極少考慮到了女性的特殊需求。

表1 我國(guó)在應(yīng)急法律、制度層面的女性關(guān)注發(fā)展進(jìn)程

（二）實(shí)踐層面：女性的需求和主體性易被忽略

1．女性的特殊需求被忽略。由于生理特征特殊性的存在，女性在災(zāi)后有別于男性的特殊需求是很多的，比如：女性衛(wèi)生用品和個(gè)人安全隱私等等。然而，我國(guó)的應(yīng)急管理工作，通常都是“一手抓、無(wú)男女”，并無(wú)性別區(qū)分。

女性安全和個(gè)人隱私在很大程度上被忽略了：緊急情況下的男女混合安置使得許多女性在安置期間會(huì)受到一些異性騷擾，個(gè)人安全存在隱患；在災(zāi)害發(fā)生之后，事情繁雜緊要，廁所排污設(shè)施的修建一般難以放在優(yōu)先考慮的視角上，對(duì)男性而言不成問題，但是對(duì)女性而言則是大問題，女性更衣、洗漱、如廁等日常生活都極為不便。

同樣是生活必需品，衛(wèi)生巾、洗液等女性的特殊需求卻難于表達(dá)、羞于表達(dá)。聯(lián)合國(guó)人口基金和國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)的工作人員表示：中國(guó)針對(duì)生殖健康的應(yīng)急服務(wù)可以說(shuō)是 “一片空白”，在災(zāi)區(qū)，衛(wèi)生巾常常成為緊缺物資，而救災(zāi)人員也普遍缺乏考慮婦女兒童特殊需要的意識(shí)。這種“空白”和“緊缺”并不能避免如期而至的生理周期，艱苦的條件和惡劣的環(huán)境給女性生理衛(wèi)生和身體健康帶來(lái)更大的威脅和更多的傷痛。

2．女性在應(yīng)急管理中的主動(dòng)性被忽略。在災(zāi)害應(yīng)急管理中，女性是有著其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的，比如：居家時(shí)間較多，包攬家務(wù)更多，所以有著豐富的生活經(jīng)驗(yàn)與生活技能，可用于應(yīng)急管理工作；特定條件下身體的耐抗力更強(qiáng)，能夠?yàn)閼?yīng)急處置和應(yīng)急救援貢獻(xiàn)力量；一般說(shuō)來(lái)，女性更為細(xì)心、更有愛心，所以更適合擔(dān)任特定人群的心理救助工作。據(jù)調(diào)查，進(jìn)行過應(yīng)急專業(yè)訓(xùn)練的女性在應(yīng)急管理的各類環(huán)節(jié)和各個(gè)流程中，都巾幗不讓須眉，發(fā)揮著積極的作用。

但實(shí)際情況是，女性在應(yīng)急管理中的這些獨(dú)特優(yōu)勢(shì)都未得到應(yīng)有重視。比如：應(yīng)急實(shí)踐中的各種宣傳教育和技能培訓(xùn)等活動(dòng)，多是由男性參加，在一些地區(qū)，男女參加此類活動(dòng)的比例甚至達(dá)到8:2［3］；中國(guó)的村、社區(qū)干部中婦女比例較低，有的村甚至一個(gè)女村干部都沒有，應(yīng)急救援和災(zāi)害管理的決策中缺少婦女的聲音。

二、應(yīng)急管理中缺乏女性關(guān)注的原因分析

在我國(guó)，女性關(guān)注還未在應(yīng)急管理領(lǐng)域得到足夠重視，女性在應(yīng)急管理的預(yù)防與準(zhǔn)備、處置與決策等各個(gè)環(huán)節(jié)的參與度都有很大缺失。生理特征的劣勢(shì)、傳統(tǒng)觀念的局限性、社會(huì)分工的不平等和受教育程度的落后都是導(dǎo)致應(yīng)急管理中缺乏女性關(guān)注的重要原因。

第一，生理特征的劣勢(shì)。應(yīng)急管理一般都具有時(shí)間緊迫、環(huán)境惡劣、勞動(dòng)強(qiáng)度大、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高等特點(diǎn)，對(duì)于突發(fā)事件的處理者的體格、體能等生理?xiàng)l件要求較高。首先，由于受到遺傳因素的影響，女性在體格和體能上與男性相比都處于弱勢(shì)；其次，女性還存在生理周期問題：在月經(jīng)期、懷孕期、生育期和哺乳期等特殊時(shí)期，不便參加防災(zāi)救災(zāi)工作。因此，女性所獨(dú)有的生理特征使得女性在災(zāi)害防治和危機(jī)應(yīng)對(duì)中具有自然劣勢(shì)，這在客觀上限制了她們對(duì)應(yīng)急管理工作的參與。

第二，傳統(tǒng)觀念的局限性。中國(guó)社會(huì)存在很大程度上的性別意識(shí)缺失，在中國(guó)的語(yǔ)境中，性別的知曉度非常低。而且，社會(huì)性別偏見又強(qiáng)化了這種狀況：中國(guó)傳統(tǒng)文化中，社會(huì)性別制度就是父權(quán)制。雖然現(xiàn)在社會(huì)上都倡導(dǎo)男女平等，但是經(jīng)歷了長(zhǎng)期以父權(quán)為基礎(chǔ)的社會(huì)，人們對(duì)性別的態(tài)度比較根深蒂固，男尊女卑的觀念難以得到根本的扭轉(zhuǎn)，使得女性幾乎不能參與到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)中來(lái)，從而導(dǎo)致了女性問題和她們關(guān)注的事項(xiàng)在政策議程中被忽視。

第三，社會(huì)分工的不平等。勞動(dòng)的性別分工在古代社會(huì)就已經(jīng)形成了，這是一種普遍現(xiàn)象?！澳兄魍猓鲀?nèi)”、“你耕田來(lái)我織布，你挑水來(lái)我澆園”的家庭性別分工模式是社會(huì)非正式制度對(duì)勞動(dòng)性別分工的固化安排。男性承擔(dān)了生產(chǎn)的主要工作，也幾乎壟斷了包括應(yīng)急管理在內(nèi)的生產(chǎn)活動(dòng)的幾乎全部的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能。這種社會(huì)分工的不平等導(dǎo)致女性對(duì)外交流較少、技能經(jīng)驗(yàn)不足、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，在應(yīng)急管理中難以得到關(guān)注。

第四，受教育程度的落后。突發(fā)事件的應(yīng)急管理工作非常復(fù)雜，對(duì)參與者的知識(shí)技能和文化水平要求比較高。然而，現(xiàn)實(shí)中女性的現(xiàn)狀卻達(dá)不到理想高度。一是女性文化素質(zhì)整體不高：在2006年度中國(guó)西部掃盲工作匯報(bào)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示我國(guó)女性文盲占總數(shù)的70%，高達(dá)8300多萬(wàn)人，并且以農(nóng)村婦女為主，農(nóng)村非文盲女性所接受的教育程度也普遍低于男性［4］；二是除了整體文化水平偏低以外，接受專業(yè)應(yīng)急教育的比例也非常低。據(jù)調(diào)查，經(jīng)常接受到應(yīng)急教育的僅僅4%，我國(guó)完全未接觸到應(yīng)急教育的人達(dá)到40%，這其中女性偏多［5］。

三、我國(guó)應(yīng)急管理加強(qiáng)女性關(guān)注的發(fā)展路徑

無(wú)論是在制度層面，還是在實(shí)踐層面，我國(guó)應(yīng)急管理中的女性關(guān)注都存在缺失。那么，將女性關(guān)注納入應(yīng)急管理，就需要從這兩方面入手。

（一）制度層面：立法定規(guī)

完善將女性關(guān)注納入應(yīng)急管理的法律法規(guī)，讓涉及女性參與、性別公正或者利益相關(guān)群體的差異性問題有法可依。要推動(dòng)應(yīng)急管理中性別問題的立法進(jìn)程，讓政府在政策制定上對(duì)女性問題有更多關(guān)注，可以從以下方面入手：

1.學(xué)術(shù)界的理論推動(dòng)，為立法定規(guī)提供依據(jù)。近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)應(yīng)急管理中的女性關(guān)注在不斷加深，比如：各種學(xué)術(shù)會(huì)議和學(xué)術(shù)論壇中的討論主題中都列出了 “女性價(jià)值”、“女性關(guān)注”、“性別關(guān)注”等；關(guān)于女性關(guān)注的科研項(xiàng)目增多、研究成果也同步增長(zhǎng)。這些學(xué)術(shù)成果的增加不僅能讓應(yīng)急管理的女性問題進(jìn)入政府和立法機(jī)關(guān)關(guān)注的視野范圍，而且能為政府在制定政策規(guī)章、立法機(jī)關(guān)完善法律法規(guī)時(shí)提供理論依據(jù)。

2.社會(huì)組織的積極倡導(dǎo)，讓女性視角更受立法定規(guī)的關(guān)注。社會(huì)組織在當(dāng)今社會(huì)扮演著越來(lái)越重要的作用，它的公益性能很好地為公共問題服務(wù)。在應(yīng)急管理方面，社會(huì)組織能喚醒應(yīng)急意識(shí)、促進(jìn)群眾參與、表達(dá)民眾意愿，那么，應(yīng)急管理中的女性關(guān)注也可以通過社會(huì)組織這個(gè)“第三部門”的聲音傳達(dá)給政府部門和立法機(jī)關(guān)。比如，以促進(jìn)貧困農(nóng)村婦女脫貧與發(fā)展為總目標(biāo)的中國(guó)農(nóng)家女文化發(fā)展中心、核心項(xiàng)目包括災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際計(jì)劃（中國(guó)）和緊急救援與扶貧的樂施會(huì)等NGO組織都在以創(chuàng)辦社會(huì)性別和減災(zāi)研討會(huì)、緊急支援和實(shí)施災(zāi)后重建項(xiàng)目等方式來(lái)倡導(dǎo)救災(zāi)援助的兩性平等。組織的聲音比個(gè)體的聲音更為有力，這會(huì)積極影響到政策的制定和法律法規(guī)的完善。

（二）實(shí)踐層面：將女性關(guān)注納入應(yīng)急管理的流程和方法

1.應(yīng)急預(yù)防與準(zhǔn)備階段：加強(qiáng)對(duì)女性群體的應(yīng)急培訓(xùn)與教育，開發(fā)女性潛能、提高應(yīng)對(duì)技巧。由于社會(huì)分工的不平等和受教育程度的落后，相較于男性，女性普遍缺乏應(yīng)急知識(shí)和應(yīng)急技能，所以更應(yīng)該通過加強(qiáng)應(yīng)急培訓(xùn)與教育來(lái)提高她們的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力。一是從量的角度出發(fā)，增加參與應(yīng)急培訓(xùn)與教育的女性人數(shù)，實(shí)現(xiàn)越來(lái)越多的女性能有機(jī)會(huì)學(xué)習(xí)到應(yīng)急知識(shí)和技能；二是從質(zhì)的角度出發(fā)，充分考慮到女性在應(yīng)急中將會(huì)面臨的問題和可能起到的作用，在培訓(xùn)與教育中增加專門針對(duì)女性特征而設(shè)定的培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)。從量和質(zhì)兩方面加強(qiáng)女性群體的應(yīng)急培訓(xùn)與教育，能讓女性更好地參與到應(yīng)急管理的處置與決策中去。

應(yīng)急物資儲(chǔ)備應(yīng)考慮到女性的特殊需求。與男性不同，女性的一些生理特征明顯在突發(fā)事件發(fā)生后需要一些特殊的物品和關(guān)照，以充分保障其人權(quán)和隱私，在應(yīng)急物資儲(chǔ)備時(shí)就應(yīng)充分考慮到這一點(diǎn)。構(gòu)建應(yīng)急物資儲(chǔ)備庫(kù)或者準(zhǔn)備應(yīng)急包時(shí)，應(yīng)加入女性生理期用品，保證其在危急且條件惡劣、但生理期又如期而至的情況下有基本衛(wèi)生保障，避免私處感染；同時(shí)，考慮到女性的一大功能是生育與哺乳，應(yīng)適當(dāng)準(zhǔn)備孕婦保健品、產(chǎn)婦臨產(chǎn)設(shè)施和哺乳用品等。

2.應(yīng)急處置與救援階段：發(fā)揮女性群體在醫(yī)護(hù)方面的積極作用?！澳兄魍?、女主內(nèi)”的觀念產(chǎn)生的直接結(jié)果就是居家的女性較多，這雖然使得大多數(shù)女性的對(duì)外交流和技能積累受限，但是同時(shí)也讓女性比男性更懂得如何照顧老人和照顧兒童。在突發(fā)事件發(fā)生后的危急時(shí)刻，即使不能完全等同于男性一樣投入救援第一線，也可以很好地發(fā)揮所長(zhǎng)，配合男性的救援工作，第一時(shí)間安置、照顧好老人、兒童、孕婦等群體，積極參與安置救護(hù)工作。

分別安置，充分保障女性的個(gè)人安全和隱私。在突發(fā)事件發(fā)生之后的應(yīng)急處置階段，情況危急、時(shí)間緊迫，條件不應(yīng)苛求。但是，應(yīng)該有女性關(guān)注這樣一種理念來(lái)指導(dǎo)工作，充分考慮到女性的安全和隱私。首先，應(yīng)急棚宿區(qū)和應(yīng)急避難場(chǎng)所最好按性別劃分出不同的安置區(qū)域，避免女性受到騷擾和侵犯；其次，安置場(chǎng)所應(yīng)設(shè)置專門的女性洗漱地點(diǎn)、排污地點(diǎn)和更衣地點(diǎn)，更好地保障其隱私。

3.應(yīng)急善后與恢復(fù)階段：發(fā)揮女性在心理干預(yù)與情緒疏導(dǎo)方面的積極作用。突發(fā)事件后往往會(huì)導(dǎo)致公眾心理疾患、造成心理創(chuàng)傷。若不及時(shí)加以干預(yù)，會(huì)成為引發(fā)其他社會(huì)問題的隱患。相對(duì)于男性來(lái)說(shuō)，女性整體上有著更好的溝通能力，更愿意與人交談。這一特性使得女性能更好地與突發(fā)事件的受害者進(jìn)行交流，了解其緊張抑郁，及時(shí)進(jìn)行積極主動(dòng)的干預(yù)和疏導(dǎo)，有助于驅(qū)散受害者的心理陰影、重建他們的生活希望，也有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

實(shí)現(xiàn)就業(yè)扶持性別平等，提高女性的政策參與度。在政府和其他機(jī)構(gòu)的生計(jì)扶持、就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)機(jī)會(huì)中，要保證女性的知情權(quán)和參與權(quán)，使得其享有到與男性平等的機(jī)會(huì)。首先，可以通過規(guī)定在重建規(guī)劃中的婦女災(zāi)民代表數(shù)額和比例，來(lái)保證廣大女性的參與度；其次，要設(shè)定針對(duì)女性的規(guī)劃項(xiàng)目和規(guī)劃內(nèi)容，照顧到其特殊性和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展；最后，要認(rèn)真落實(shí)和貫徹?cái)M定的政策，確保女性的實(shí)際參與，保障其就業(yè)權(quán)利。

隨著女性權(quán)益的覺醒、社會(huì)治理的進(jìn)步和政策法規(guī)的完善，未來(lái)我國(guó)應(yīng)急管理的發(fā)展，會(huì)更加充分地關(guān)注女性問題，在制度層面和實(shí)踐層面層層深入、步步遞進(jìn)，既照顧到女性的基本權(quán)益，又充分發(fā)揮女性的特殊優(yōu)勢(shì)，讓“弱勢(shì)”的女性也在應(yīng)急管理中發(fā)揮出強(qiáng)大的作用。

［1］日本神戶世界減災(zāi)大會(huì)專題報(bào)道（二）世界減災(zāi)大會(huì)成果文件［J］.中國(guó)減災(zāi)，2005（03）.

［2］ 北京倡議［Z］.性別與國(guó)際減災(zāi)會(huì)議，2009-4-22.

［3］呂頻.震后經(jīng)驗(yàn)與災(zāi)害管理中的社會(huì)性別視角［Z］.社會(huì)性別與發(fā)展網(wǎng)，http://www.china-gad.org/Infor/ShowArticle.asp?ArticleID=9774，2011-5-6.

［4］張君羊.公關(guān)危機(jī)管理中的女性角色［D］.蘭州大學(xué)行政管理，2010.

［5］防災(zāi)減災(zāi)中的社會(huì)性別議題 ［Z］.社會(huì)性別與發(fā)展網(wǎng)，http://www.china-gad.org，2012-10-9.