尚瑞朝 宮愛(ài)璽 劉天旭 楊 婧

為全面落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，河北省人民政府辦公廳于2014年12月印發(fā)了 《河北省水權(quán)確權(quán)登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》），《辦法》的出臺(tái)，對(duì)探索建立水權(quán)水市場(chǎng)制度、開(kāi)展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革以及做好河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作具有重要意義。

基于該《辦法》，以河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)區(qū)各縣（市、區(qū)）探索實(shí)施水權(quán)確權(quán)為契機(jī)，談?wù)剬?duì)該《辦法》的理解；并以衡水市安平縣為例，簡(jiǎn)要介紹了該《辦法》在縣域水權(quán)分配工作中的應(yīng)用。

1． 對(duì)《辦法》的理解

1.1 《辦法》目的理解

《辦法》的制定，旨在貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2012〕3 號(hào)）精神，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化配置水資源，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；探索建立水權(quán)水市場(chǎng)制度，積極培育水權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)水權(quán)交易流轉(zhuǎn)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革；突破農(nóng)業(yè)水價(jià)改革難題，促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)；做好河北省地下水超采綜合治理試點(diǎn)工作，形成地下水超采綜合治理的長(zhǎng)效機(jī)制。

1.2 《辦法》脈絡(luò)理解

《辦法》分“總則”、“可分配水量的確定”、“水權(quán)確權(quán)與登記發(fā)證”和 “附則”四個(gè)章節(jié)，共20條內(nèi)容。第一章“總則”，明確了《辦法》制定的目的意義、適用范圍、水權(quán)分配原則、水權(quán)確權(quán)的具體形式、并明確了組織水權(quán)確權(quán)工作的主體以及報(bào)批、備案等步驟；第二章“可分配水量的確定”，明確了縣域內(nèi)可分配水總量、農(nóng)業(yè)可分配水量、生活用水量、非農(nóng)生產(chǎn)用水量、生態(tài)環(huán)境用水量以及預(yù)留水量的核定方法；第三章“水權(quán)確權(quán)與登記發(fā)證”，明確了水資源分配原則、如何確權(quán)和發(fā)證、水費(fèi)如何征收，并提出了水權(quán)交易流轉(zhuǎn)等事項(xiàng)；第四章“附則”提出了水權(quán)證格式的相關(guān)規(guī)定及《辦法》施行時(shí)間等。

該《辦法》結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、技術(shù)路線清晰、可操作性強(qiáng)，為開(kāi)展縣域水權(quán)確權(quán)工

作提出了明確的工作步驟，即首先要摸清縣域內(nèi)可分配水總量，并以此為總量控制，按照農(nóng)業(yè)、生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境核定其合理用水量，再將合理分配的水量確權(quán)到終端用水戶，最后為終端用水戶登記發(fā)證。

1.3 《辦法》實(shí)踐理解

我省地下水超采綜合治理試點(diǎn)縣在《辦法》的指導(dǎo)下，開(kāi)展了水資源使用權(quán)確權(quán)工作。以下結(jié)合對(duì)《辦法》內(nèi)容的理解，談?wù)勗圏c(diǎn)縣在編制水資源使用權(quán)分配方案（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“方案”）的過(guò)程中需要關(guān)注的要點(diǎn)。

一是要對(duì)縣域內(nèi)的一些基礎(chǔ)資料進(jìn)行收集，包括縣域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、水文水資源、供水與用水等詳細(xì)資料。對(duì)縣域內(nèi)非農(nóng)生產(chǎn)用水要摸清非農(nóng)生產(chǎn)企業(yè)已辦、待辦、未辦取水許可個(gè)數(shù)、水量及零散取用水等現(xiàn)狀情況，為核發(fā)取水許可證、確定預(yù)留水量奠定基礎(chǔ)；對(duì)農(nóng)業(yè)用水戶要摸清村、農(nóng)戶的實(shí)際耕地面積，確保村、戶耕地面積的數(shù)據(jù)對(duì)接；對(duì)城鄉(xiāng)生活用水要摸清供水廠年實(shí)際供水范圍內(nèi)的人口數(shù)量、實(shí)際供水量，以及分散取水水量和對(duì)應(yīng)人口數(shù)量等?；A(chǔ)調(diào)查數(shù)據(jù)務(wù)求準(zhǔn)確、可靠，符合本地實(shí)際。

二是確定縣域內(nèi)可分配水總量。縣域可分配水總量包括多年平均淺層地下水可開(kāi)采量、近3年當(dāng)?shù)氐乇硭昃昧颗c域外調(diào)入水量、南水北調(diào)中線工程分配水量和2015年工程條件下新增的地表水供水量。地下水取水量要核定到機(jī)井，地表水取水量核定到揚(yáng)水點(diǎn)或斗渠口。需要對(duì)各種水量進(jìn)行合理性分析，并且縣域可分配水總量要低于最嚴(yán)格水資源管理制度確定的用水總量和地下水開(kāi)采總量控制指標(biāo)。

三是確定預(yù)留水量。預(yù)留水量是為保證水權(quán)有效期內(nèi)基本生活和生態(tài)環(huán)境需水的增長(zhǎng)而預(yù)留的水量。確定方法為：有效期內(nèi)生活及生態(tài)環(huán)境的需水增量與水資源可供水增量之差，其中當(dāng)供需增量之差為零或負(fù)值時(shí)，預(yù)留水量按零處理。

四是核定各行業(yè)分配水量。按照政府主導(dǎo)、公平公開(kāi)，可以持續(xù)、留有余量，生活優(yōu)先、注重生態(tài)的原則，分析生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境近3年用水量的合理性，核定生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境合理用水量。將縣域可分配水總量扣除合理的生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水量和預(yù)留水量后的剩余水量，作為農(nóng)業(yè)可分配水量。

其中，合理的生活用水量，包括居民生活用水和城鎮(zhèn)公共生活用水，以人均用水量和用水人口進(jìn)行核定。人均用水量以近3年平均值進(jìn)行合理分析，且不高于《河北省用水定額》核定。合理的非農(nóng)生產(chǎn)用水量，為各用水企業(yè)合理用水量之和。各企業(yè)用水量按以下方式核定：對(duì)近3年有取水許可證或水平衡測(cè)試報(bào)告，并按取水許可取水的企業(yè)，按取水許可核定取水量；對(duì)近3年沒(méi)有按取水許可取水的企業(yè)，分析近3年內(nèi)的水平衡測(cè)試報(bào)告、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量、單位產(chǎn)品用水量等合理性，重新核定取水量；對(duì)未獲得取水許可（含過(guò)期）的企業(yè)，按《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》辦理取水許可，核定取水量，且單位產(chǎn)品取水量不得高于《河北省用水定額》。合理的生態(tài)環(huán)境用水量，包括城鎮(zhèn)河湖生態(tài)、市政綠化、環(huán)境衛(wèi)生等用水，以近3年平均用水量進(jìn)行合理性分析后核定。

五是進(jìn)行水權(quán)確權(quán)。生活用水量按人口確權(quán)到供水廠（站），非農(nóng)生產(chǎn)用水量確權(quán)到企業(yè)，生態(tài)環(huán)境用水量確權(quán)到相應(yīng)管理單位，農(nóng)業(yè)（農(nóng)林牧漁）用水量確權(quán)到農(nóng)業(yè)用水戶。生活、非農(nóng)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水以取水許可的形式確定各用水戶的水權(quán)，農(nóng)業(yè)用水以水權(quán)證的形式確定各用水戶的水權(quán)。

六是進(jìn)行合理性分析?！胺桨浮币獙?duì)確權(quán)的生活、農(nóng)業(yè)、非農(nóng)生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境用水指標(biāo)，進(jìn)行合理性分析。生活用水指標(biāo)分析為能否保證飲水安全，農(nóng)業(yè)用水指標(biāo)分析為能否保障糧食安全，生態(tài)環(huán)境用水指標(biāo)分析為能否保障生態(tài)環(huán)境用水，分析非常規(guī)水源是否充分利用，分析確權(quán)指標(biāo)是否對(duì)第三方產(chǎn)生影響，分析縣域內(nèi)可分配水量是否滿足最嚴(yán)格水資源管理制度總量控制指標(biāo)。

2． 實(shí)例應(yīng)用

下面以衡水市安平縣為例，簡(jiǎn)要介紹對(duì)該《辦法》在縣域水權(quán)分配工作中的實(shí)際應(yīng)用。

2.1 基礎(chǔ)資料的收集、整理與分析

基礎(chǔ)資料包括安平縣的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資料、水資源現(xiàn)狀、水資源規(guī)劃、河流水系、水利工程現(xiàn)狀、各行業(yè)近3年用水現(xiàn)狀等，要對(duì)收集的資料進(jìn)行整理及合理性分析，確保數(shù)據(jù)資料的準(zhǔn)確性和可靠性。

2.2 可分配水量的確定

安平縣可分配水量包括多年平均淺層地下水的可開(kāi)采量3283.50萬(wàn)m3、當(dāng)?shù)氐乇硭鄢龘p失后的可分配水量27萬(wàn)m3、南水北調(diào)水扣除損失后的可分配水量1730萬(wàn)m3，合計(jì)可分配水總量為 5040.50萬(wàn) m3，且數(shù)據(jù)滿足“三條紅線”用水總量控制指標(biāo)。

2.3 各行業(yè)用水量及預(yù)留水量的核定

生活水量，核定為城鎮(zhèn)合理用水量和農(nóng)村合理用水量之和，為859萬(wàn)m3。其中城鎮(zhèn)生活合理用水量核定為436萬(wàn)m3，農(nóng)村生活合理用水量核定為423萬(wàn)m3。

非農(nóng)生產(chǎn)水量，核定為工業(yè)、建筑業(yè)、采掘業(yè)等各用水企業(yè)合理用水量之和。經(jīng)調(diào)查、分析、核定，安平縣非農(nóng)生產(chǎn)合理用水量核定為856.24萬(wàn)m3。

生態(tài)環(huán)境用水量，經(jīng)核定為50萬(wàn)m3，包括綠化灌溉 35萬(wàn) m3，道路噴灑15萬(wàn)m3?，F(xiàn)狀供水水源為淺層地下水，水權(quán)有效期內(nèi)將全部切換為再生水。

預(yù)留水量，即水權(quán)有限期內(nèi)全縣基本生活、生態(tài)需水增量與水資源可供水增量的差值。經(jīng)預(yù)測(cè)核定，預(yù)留可分配水量確定為14.76萬(wàn)m3，其中生態(tài)需水增量可由縣域內(nèi)再生水來(lái)保障，不增加常規(guī)水量，因此不再對(duì)生態(tài)需水增量進(jìn)行預(yù)留。

農(nóng)業(yè)可分配水量，為縣域內(nèi)可分配水總量扣除合理的生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水量和預(yù)留水量后的剩余水量。經(jīng)計(jì)算，農(nóng)業(yè)可分配水量為3310.50萬(wàn)m3。

2.4 配置各行業(yè)水量

水資源分配要堅(jiān)持優(yōu)先利用地表水和非常規(guī)水、合理開(kāi)采地下水、用足用好外來(lái)水的原則。生活、非農(nóng)生產(chǎn)和預(yù)留可分配水量，為其核定值；農(nóng)業(yè)可分配水量為全縣可分配水量扣除上述可分配水量后的剩余水量；生態(tài)環(huán)境用水量50萬(wàn)m3，利用再生水，不占用可分配水總量指標(biāo)。

2.5 確權(quán)到用水戶

生活、非農(nóng)生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境用水戶按照有關(guān)規(guī)定核發(fā)取水許可證，農(nóng)業(yè)用水戶核發(fā)水權(quán)證。生活用水分配到供水廠（站），非農(nóng)生產(chǎn)用水分配到企業(yè)，生態(tài)環(huán)境用水分配到相應(yīng)管理單位，農(nóng)業(yè)用水量分配到農(nóng)業(yè)用水戶。安平縣耕地面積為47.54萬(wàn)畝，經(jīng)計(jì)算，畝均農(nóng)業(yè)可分配水量為70m3，農(nóng)業(yè)用水戶水權(quán)額度=畝均農(nóng)業(yè)可分配水量×承包經(jīng)營(yíng)的耕地面積。

2.6 方案合理性分析

分配方案符合《辦法》要求，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)詳實(shí)，分配水量數(shù)據(jù)合理，分配方案滿足“三條紅線”總量控制指標(biāo)。安平縣水權(quán)分配是在充分分析近3年現(xiàn)狀用水量及其用水合理性的基礎(chǔ)上進(jìn)行分配的，分配的水量既滿足現(xiàn)狀用水需求，又能保證水權(quán)有效期內(nèi)用水增長(zhǎng)的需求，既尊重現(xiàn)實(shí)又考慮了未來(lái)發(fā)展。方案的實(shí)施不會(huì)對(duì)居民生活、非農(nóng)生產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。農(nóng)業(yè)水權(quán)分配的水量雖較現(xiàn)狀用水少，但通過(guò)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、實(shí)施節(jié)水灌溉、合理利用非常規(guī)水和水權(quán)流轉(zhuǎn)等措施，仍能保持正常年份農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水。特枯水年份，可利用地下水的多年調(diào)節(jié)功能，允許通過(guò)少量超采地下水來(lái)滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需水。

3． 結(jié)語(yǔ)

對(duì)水權(quán)確權(quán)工作的體會(huì)和建議：一是數(shù)據(jù)收集工作，要采取強(qiáng)有力措施。水權(quán)分配方案須在地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在水務(wù)部門(mén)以及其他相關(guān)部門(mén)支持配合協(xié)調(diào)下才能順利完成。因取水用水涉及各行業(yè)和各部門(mén)的用水，受水資源費(fèi)、南水北調(diào)基金征收、三條紅線控制指標(biāo)等各種因素影響，所收集的數(shù)據(jù)，各部門(mén)之間存在差異。建議各部門(mén)加強(qiáng)聯(lián)系，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。二是水計(jì)量設(shè)施不完備。在農(nóng)業(yè)用水中，存在著以電計(jì)量、以時(shí)間計(jì)量等水量統(tǒng)計(jì)方式，其用水量與真實(shí)用水量數(shù)據(jù)存在一定差距。數(shù)據(jù)核對(duì)還要結(jié)合本地區(qū)用水定額進(jìn)行分析計(jì)算，盡可能接近真實(shí)數(shù)據(jù)。另外，由于水計(jì)量設(shè)施的偏少或損壞，導(dǎo)致一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料缺失，這種情況不僅存在于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，某些企業(yè)中也存在。因此建議加強(qiáng)各行業(yè)水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，完善計(jì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。三是有部分企業(yè)近年來(lái)未進(jìn)行水平衡測(cè)試工作或相關(guān)論證。在數(shù)據(jù)收集過(guò)程中，只能依據(jù)其主要產(chǎn)品、生產(chǎn)規(guī)模、年產(chǎn)值核定其取水量。建議加大對(duì)這部分企業(yè)的水資源管理力度。四是部分縣農(nóng)業(yè)畝均水權(quán)量偏低。這部分縣多是由于本地自產(chǎn)水量小，又缺乏外來(lái)水源，長(zhǎng)期以來(lái)靠超采地下水維持。建議當(dāng)?shù)匾运óa(chǎn)，以水定發(fā)展，可通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，加大再生水等非常規(guī)水利用力度，推行農(nóng)藝節(jié)水措施，減少損耗等方式方法來(lái)彌補(bǔ)。五是要加強(qiáng)群眾對(duì)水權(quán)分配工作的重視。只有明確了水權(quán)，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，才能真正提高水資源的利用效率。