田小江

(重慶市永川區(qū)煙草專賣局，重慶 402160)

一、煙草專賣零售許可證準(zhǔn)入機制在實踐中出現(xiàn)的問題

(一)無證經(jīng)營現(xiàn)象仍然存在

雖然我國對打擊非法經(jīng)營煙草的行為一直保持著高壓的態(tài)勢，但仍有一些人或因自身法律意識淡薄，或受違法行為所帶來的誘人利潤的驅(qū)使，闖入法律的禁區(qū)，非法進(jìn)行煙草經(jīng)營活動，破壞現(xiàn)有的煙草專賣體制。在零售市場準(zhǔn)入機制中，這些具有破壞性的違法經(jīng)營活動主要體現(xiàn)為無證經(jīng)營行為。也就是不具有煙草管理部門按法律程序頒發(fā)的零售許可證卻事實上從事煙草零售業(yè)務(wù)的行為。這種零售活動不僅逃避了煙草部門的市場準(zhǔn)入審核，破壞了良好的市場秩序，更嚴(yán)重的是由于其難以通過合法的通道獲得正規(guī)煙草產(chǎn)品，這些無證經(jīng)營點很可能淪為假煙、私煙的銷售渠道，進(jìn)而損害消費者的身體健康和財產(chǎn)利益。

(二)現(xiàn)有許可證總量“虛高”，利用效率低

現(xiàn)代煙草零售終端建設(shè)是以“品牌終端”為目標(biāo)的，零售市場準(zhǔn)入機制應(yīng)當(dāng)以此為導(dǎo)向，服務(wù)于這一目標(biāo)的實現(xiàn)。而當(dāng)前許多煙草部門在踐行市場準(zhǔn)入機制過程中，零售網(wǎng)點分布不合理現(xiàn)象日益突出，主要表現(xiàn)為局部地區(qū)零售網(wǎng)點過于密集，零售許可證利用率偏低。在客源有限的情況下，這種布局方式不僅不能打開銷量，還會削弱經(jīng)營者的定價主動權(quán)，造成各零售戶利潤空間的普遍降低?！熬頍熈闶劢K端密度過大，地區(qū)卷煙經(jīng)營戶之間為了占有有限的市場資源相互傾軋、變相降價而引發(fā)的矛盾沖突屢見不鮮，嚴(yán)重地擾亂了正常的市場秩序?！保?］此外，這種不合理的布局也阻礙了煙草零售網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的集約化、科學(xué)化。

(三)私下受讓許可證等非法市場進(jìn)入方式難以有效遏制

實踐中，私下受讓許可證的行為仍然比較活躍，而且方式日趨隱蔽，手段也越來越多樣化。其大致可分為兩類:一類是為規(guī)避煙草布局規(guī)劃，這些經(jīng)營者通過合法的零售市場準(zhǔn)入機制無法獲得煙草零售許可，便訴諸非法的私下受讓方式。另一類是在偏遠(yuǎn)地區(qū)或者農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)營小商店的許可證持有人因為外出務(wù)工的需要或者年老等其他原因而將商店轉(zhuǎn)手他人，許可證隨同一起轉(zhuǎn)讓。

二、原因探析

(一)零售戶法律意識淡薄，對專賣制度的有關(guān)規(guī)定認(rèn)識不足

在從事無證經(jīng)營和私下轉(zhuǎn)讓等逃避市場準(zhǔn)入機制的人中，固然有些是知悉法律的規(guī)定卻受利益的誘惑而抱著僥幸心理知法犯法的不法分子。但也不乏因?qū)Ｙu制度缺少了解而越過法律紅線的商戶，尤其是那些不以非法盈利為目的的經(jīng)營者。比如，雖無證經(jīng)營少量卷煙卻并未銷售假煙、私煙的情形。總的來說，社會上存在兩大誤區(qū):第一，在市場經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的今天，很多人誤以為煙草也是普通商品，可以自由的買賣，不了解煙草專賣的有關(guān)規(guī)定。這在文化素質(zhì)不高的廣大農(nóng)村地區(qū)，尤為嚴(yán)重。第二，對于煙草零售專賣許可證，部分經(jīng)營者法律意識淡薄，以為證是自己辦的，自己就有權(quán)處分，即使轉(zhuǎn)讓給他人也是自己的自由。

(二)許可證申辦程序復(fù)雜，申辦材料多

對市場準(zhǔn)入機制的規(guī)避行為既有經(jīng)營者自身的原因，也有現(xiàn)有市場準(zhǔn)入機制本身存在的問題。按照我國《煙草專賣許可證管理辦法》的規(guī)定，申請煙草專賣零售許可證應(yīng)當(dāng)具備的條件包括:(1)有與經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)相適應(yīng)的資金;(2)有與住所相獨立的固定經(jīng)營場所;(3)符合當(dāng)?shù)責(zé)煵葜破妨闶埸c合理布局的要求;(4)國務(wù)院煙草專賣行政主管部門規(guī)定的其他條件。單就這些條件來看，辦理許可證似乎并不困難，但是由于部分地區(qū)的煙草行政部門行政服務(wù)意識不夠，原本簡易的煙草零售市場準(zhǔn)入機制被嚴(yán)重復(fù)雜化了。首先，這些煙草主管機關(guān)并未建立起健全的公示制度，而且審核人員也大多并不履行告知義務(wù)，申請人不能一次獲悉申報許可證所需的全部材料和程序，往往是今日來了缺這個文件，明日來了又缺那個文件，辦理程序變得十分漫長。一個證辦下來要跑多次煙草監(jiān)管部門。其次，某些煙草部門出于以后執(zhí)法便利等方面的考量，在材料審查時于法定審核材料之外添加了其他材料。這些不行為和亂作為的現(xiàn)象無疑加重了申請人的經(jīng)濟(jì)和時間成本。對那些收益有限，經(jīng)營規(guī)模較小，或是為聚集人氣而捎帶經(jīng)營煙草的經(jīng)營戶來說，這些程序顯得過于繁瑣，因而為了圖方便，索性無證經(jīng)營或私下受讓許可證來規(guī)避法定的市場準(zhǔn)入機制［2］。

(三)零售點布局方案科學(xué)性有所欠缺

煙草主管機關(guān)在制定零售點布局方案時一般都會進(jìn)行大量的信息搜集工作，但由于受傳統(tǒng)視角的束縛，這些信息搜集工作常常沒有考慮到所有與煙草銷售有關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)因素，而且前瞻性普遍不足，再加上工作程序本身的瑕疵，搜集的信息并不能準(zhǔn)確反映各具體區(qū)域煙草消費者的實際需求及其未來的可能變動。建立在這種信息基礎(chǔ)上的零售點布局方案也容易衍生出各種各樣的問題:煙草零售許可證需求量多的區(qū)域?qū)嶋H名額分配較少，這就一定程度上催化了私下轉(zhuǎn)讓行為的產(chǎn)生;實際需求量不大的區(qū)域卻被分配給了較多的名額，這又導(dǎo)致了該地區(qū)許可證總量“虛高”，利用率低的不良現(xiàn)象。

(四)監(jiān)管乏力

煙草主管部門強有力的市場監(jiān)管是市場準(zhǔn)入機制有效發(fā)揮作用的保障，反之監(jiān)管上的乏力則會助推違法者僥幸心理的產(chǎn)生。當(dāng)前監(jiān)管工作中面臨的困難和監(jiān)管制度本身暴露出來的重大不足是規(guī)避市場準(zhǔn)入機制違法行為頻發(fā)的一個重要原因。

1．調(diào)查取證難度大，執(zhí)法成本高

有些違反市場準(zhǔn)入機制的行為發(fā)生在偏遠(yuǎn)地區(qū)，執(zhí)法成本很高，而且違法經(jīng)營者往往和周邊居民有著親密的關(guān)系，執(zhí)法人員很難了解到違法事實。即使了解到了相關(guān)事實，也很難取證。還有一些違法行為手段不斷升級，變得越來越隱蔽，就拿許可證的私下轉(zhuǎn)讓來說，很多轉(zhuǎn)讓人都通過聯(lián)營、轉(zhuǎn)租、雇傭等合法形式掩蓋私下轉(zhuǎn)讓的事實，要舉證其違法轉(zhuǎn)讓行為十分困難［3］。

2．專賣監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化水平偏低

從目前的情況來看，雖然很多煙草主管機關(guān)建立的管理體制已經(jīng)基本達(dá)到了權(quán)責(zé)明確的要求，但在部門內(nèi)部規(guī)范化管理和標(biāo)準(zhǔn)化水平上還是有所欠缺。這就給其工作人員留下了較大的自由處分空間。當(dāng)然，在一定程度上不對工作人員進(jìn)行統(tǒng)一要求，賦予其隨機應(yīng)變的處分權(quán)無可厚非，甚至還可以借此調(diào)和制度的剛性和執(zhí)法的靈活性。但因為工作人員本身素質(zhì)參差不齊，又加之沒有有效的監(jiān)管和考核機制，這種自由很容易被工作人員濫用，作為逃避職責(zé)和濫用權(quán)力的理由，進(jìn)而損害監(jiān)管效率和個案公平。執(zhí)法人員之所以長期沒有對無證經(jīng)營和私下買賣許可證行為進(jìn)行有效治理，同專賣監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化水平偏低，考核機制彈性過大有密切的關(guān)系。

3．監(jiān)管協(xié)作機制不健全

監(jiān)管協(xié)作機制存在的問題可以分為兩塊:一是煙草部門和工商、公安等部門之間的協(xié)作交流還不夠暢通，比如由于欠缺統(tǒng)一的商事登記管理信息平臺，煙草部門難以獲得經(jīng)營者工商登記的有關(guān)信息(經(jīng)營情況、經(jīng)營范圍等)，為開展有針對性的監(jiān)管活動提供信息支持。二是煙草部門內(nèi)部各部門協(xié)作機制不健全，市場管理員、客戶經(jīng)理、送貨員之間缺乏聯(lián)系和溝通，沒能形成有效的配合。

三、對優(yōu)化當(dāng)前機制的若干思考

(一)加強宣傳教育工作

通過第二部分的原因分析可以看出有相當(dāng)一部分規(guī)避市場準(zhǔn)入機制的違法行為都是因經(jīng)營者專賣法律意識不足所造成的。針對這種情況，需要加強宣傳教育工作，讓經(jīng)營者和社會民眾切實知悉專賣制度及相關(guān)法律規(guī)定，樹立起自覺守法的理念，進(jìn)而實現(xiàn)法律預(yù)防的效果。具體可從以下3個方面著手。

1．豐富宣傳教育形式

以往許多煙草部門的行政人員，不注意宣傳的方式方法，往往采用照本宣科的方式，機械地進(jìn)行法條解讀和制度宣傳。不僅普通民眾覺得沒有吸引力，不愿參與，就連事關(guān)自己切身利益的煙草零售經(jīng)營戶有時也因宣教內(nèi)容枯燥無味，而消極應(yīng)付執(zhí)法人員的宣傳。未來要提高宣教工作的質(zhì)量，就要豐富宣教形式，根據(jù)受眾特點，不拘一格采用多樣化的宣教形式和手段。比如對經(jīng)營戶采用寓制度于案例的方式，通過講述在其身邊實際發(fā)生的案例，不僅讓其了解到的“死”規(guī)定，還讓其明白制度就“活”在他周邊的現(xiàn)實中。另外，再如在特定節(jié)日宣傳和普通街頭宣傳中可適當(dāng)添入少量文藝演出，借此吸引民眾，擴(kuò)大受眾群。

2．?dāng)U大宣傳教育范圍

長期以來，對專賣制度的宣傳教育主要偏向在城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)尤其是偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)常常是宣傳工作的薄弱地帶。而農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)恰恰是法制意識欠缺的地方，正應(yīng)該是法制工作的重點所在。長期的宣傳教育工作的乏力使這些地區(qū)違法規(guī)避煙草零售市場準(zhǔn)入機制的行為更加惡化，成為了破壞零售市場準(zhǔn)入機制的重災(zāi)區(qū)。因此，未來的宣傳教育工作應(yīng)結(jié)合本轄區(qū)的實際情況，逐步擴(kuò)大既有的宣教范圍，構(gòu)建起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)的宣傳教育工作體系，并配套相應(yīng)的考核機制，保證宣教工作的具體落實。

3．增強宣傳教育力度

現(xiàn)有的宣傳教育力度仍然有較大的提升空間。人員配備和經(jīng)費預(yù)算不變的條件下，我們可以通過創(chuàng)新工作方式，進(jìn)一步挖掘宣教工作力度提升的潛力。比如和大專院校法學(xué)院系合作，以實踐教學(xué)的方式，安排大學(xué)生到宣教系統(tǒng)實習(xí)或者參與宣教活動，這既為學(xué)生提供了實踐的平臺，又節(jié)約了煙草機關(guān)的財費人員負(fù)擔(dān)，是一種雙贏的合作形式。當(dāng)然，在參與宣教工作之前，一定要結(jié)合具體工作需要，對他們進(jìn)行面試和培訓(xùn)，使其具備宣教工作的能力。

(二)樹立行政服務(wù)意識，切實解決辦證難問題

辦證難問題的根源不在市場準(zhǔn)入機制的頂層設(shè)計，而在于部分煙草主管部門在機制具體實施時因行政服務(wù)意識不強所導(dǎo)致的程序冗雜化。為此，要響應(yīng)十八大關(guān)于建立“服務(wù)型政府”的號召，加強行政服務(wù)意識培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，并落實到具體的工作當(dāng)中去。具體來說，首先要精簡法定以外的申報材料，使市場準(zhǔn)入機制恢復(fù)其本來面貌。對行政監(jiān)管的加強可以通過后期監(jiān)管措施的完善來跟進(jìn)，而不必在準(zhǔn)入階段設(shè)置過多的條件;對不屬于自己審核范圍內(nèi)的事情不要管，比如對固定經(jīng)營場所的認(rèn)定，只需審查是否具有固定經(jīng)營場所即可，而不必審查是否改變了房屋原規(guī)劃使用的用途［4］。其次是健全公示制度，通過多種渠道、多種形式、多種手段公布辦理許可證所需的條件、材料、程序、時限等詳細(xì)信息，方便群眾查詢。最后，加強“一站式”服務(wù)，凡是已經(jīng)齊備所有申報材料的，盡量做到申請、審批、審核一次性完成，材料有欠缺的，一次性告知申請人所有申辦所需材料，不讓申請人多次往返。

(三)提高信息搜集質(zhì)量，制定更趨科學(xué)的零售點布局方案

要增強零售點布局方案的科學(xué)性，關(guān)鍵是要提高方案制定之前信息搜集工作的質(zhì)量。針對當(dāng)前信息搜集工作中存在的不足，筆者覺得可從以下幾個方面去改進(jìn)。首先，擴(kuò)大信息搜集面，全面搜集可能影響到零售點布局的各種信息，不僅包括針對現(xiàn)在的信息，比如當(dāng)下特定地區(qū)的人口密度、經(jīng)濟(jì)狀況、交通條件以及所服務(wù)人群的特點，還要包括面向未來的信息，比如本地區(qū)的未來城市、交通規(guī)劃，使零售點布局方案具有前瞻性。其次，制定合理的信息搜集程序，加大民眾參與。如切實發(fā)揮聽證會的作用，充分聽取利益各方的意見，避免出現(xiàn)信息搜集工作的漏洞。

(四)加強監(jiān)管力度

1．提高執(zhí)法方式的靈活性，解決調(diào)查難、取證難問題

對于困擾執(zhí)法人員的舉證難問題，可以從以下幾點予以突破:

第一，創(chuàng)新違法信息搜集方式。以往煙草主管機關(guān)搜集違法信息多依賴自身執(zhí)法人員，但囿于執(zhí)法人員的數(shù)量不足，煙草主管部門事實上很難通過大規(guī)模的實地調(diào)查去發(fā)現(xiàn)隱藏在社會各個角落的違法行為。對此，我們可以借鑒公安機關(guān)的懸賞制度，提供違法行為舉報熱線，并結(jié)合具體案件給予舉報人適當(dāng)?shù)莫剟?。以此調(diào)動廣大人民群眾同違規(guī)煙草經(jīng)營行為進(jìn)行斗爭的積極性。

第二，加強對許可證延續(xù)申請環(huán)節(jié)的管控。以辦理煙草許可證延續(xù)手續(xù)必須提供工商營業(yè)執(zhí)照為契機，爭取得到工商部門的支持，在規(guī)避執(zhí)法機關(guān)舉證義務(wù)的同時實現(xiàn)同等的規(guī)制效果。具體做法是根據(jù)許可證轉(zhuǎn)讓后，經(jīng)營地址一般也會發(fā)生改變的事實，先調(diào)查出私自轉(zhuǎn)讓零售許可證的經(jīng)營戶，再和工商機關(guān)進(jìn)行溝通，由工商部門出面對其擅自改變具有地址的行為作出行政處罰，然后煙草部門再做出不準(zhǔn)予其延續(xù)申請的決定。

第三，以經(jīng)營戶的某些外部特征為切入點，搜集其違法轉(zhuǎn)讓許可證的證據(jù)。比如“外部可以從房屋所有權(quán)人、房屋使用權(quán)人、周邊知情人處收集協(xié)議合同等書證和相關(guān)證人證言”［5］，進(jìn)而證明其違法事實。

2．切實提高專賣監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化水平

第一，加強內(nèi)部規(guī)范化管理。煙草監(jiān)管機關(guān)要為內(nèi)部各部門制定一系列標(biāo)準(zhǔn)化的管理規(guī)范，確保各項工作的開展有章可循，限制工作人員的恣意，提高行政效率，維護(hù)個案公平。

第二，提升執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。定期對執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，著重提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)知識，尤其是對“一法兩例”、《煙草專賣許可證管理辦法》等法律法規(guī)的理解和掌握。

第三，做好行政監(jiān)督，落實責(zé)任追究。對執(zhí)法各環(huán)節(jié)執(zhí)法人員的工作進(jìn)行多種方式、全方位的監(jiān)督，比如健全投訴制度和舉報制度等，“強化社會監(jiān)督，調(diào)動社會輿論的積極性，對煙草行政執(zhí)法加以監(jiān)督，從而擴(kuò)大監(jiān)督的主體范圍”［6］，確保執(zhí)法人員按章辦事。既杜絕執(zhí)法懈怠，也防止執(zhí)法權(quán)力的濫用。

3．健全監(jiān)管協(xié)作機制

協(xié)作機制的建立要統(tǒng)籌好對外協(xié)作和部門內(nèi)部協(xié)作兩個方面。對外協(xié)作方面，要暢通信息共享，比如建立統(tǒng)一的工商管理信息平臺，此外，還要注重凝結(jié)各機關(guān)力量，發(fā)起聯(lián)合執(zhí)法，比如“聯(lián)合工商、公安等相關(guān)執(zhí)法部門，定期開展專項整治行動”［7］。對內(nèi)協(xié)作方面主要是加強各部門之間的相互交流和溝通，形成不同部門間的合力。使一部門在履行本部門職能時所獲得的信息資源，能為其他部門所掌握，促進(jìn)其工作的開展，最后在降低整個煙草主管機關(guān)的行政成本的同時提高行政效率。就對規(guī)避市場準(zhǔn)入機制的違法行為的監(jiān)管上來說，最主要的是要建立市場管理員、客戶經(jīng)理、送貨員的“三員聯(lián)動”機制，以強化市場管理，及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)制無照經(jīng)營、私下轉(zhuǎn)讓許可證等違法行為。

4．運用PDCA持續(xù)改進(jìn)循環(huán)模型推動監(jiān)管工作的改進(jìn)

PDCA循環(huán)，是由美國質(zhì)量管理專家戴明博士提出的質(zhì)量管理方法，“包含策劃、實施、檢查、改進(jìn)等環(huán)節(jié)”［8］，是質(zhì)量管理過程中普遍遵循的一套現(xiàn)代化的科學(xué)程序。PDCA模型在煙草監(jiān)管工作中的展開可以遵循以下路徑:首先是策劃環(huán)節(jié)，它體現(xiàn)為執(zhí)法方案的確定和執(zhí)法體系的構(gòu)建;其次是實施階段，在煙草監(jiān)管零領(lǐng)域主要是指監(jiān)管工作的實際開展;再次是檢查，此處可以理解為考核，也就是上級對稽查大隊、市場監(jiān)管員落實執(zhí)行計劃、方案的情況進(jìn)行考評，以確定目標(biāo)實現(xiàn)情況;最后是改進(jìn)階段，就是對監(jiān)管實際效果進(jìn)行總結(jié)、分析，將未解決的問題投入到下一個PDCA持續(xù)改進(jìn)循環(huán)模型中。在最后這個階段，稽查大隊、市場監(jiān)管員應(yīng)分別以周、月、季度分別為時間節(jié)點，對問題的解決情況和工作的進(jìn)度以及取得的效果進(jìn)行總結(jié)，然后撰寫總結(jié)報告并上報部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯總。以此，PDCA模型不斷循環(huán)，不斷發(fā)現(xiàn)監(jiān)管中的問題，并予以改進(jìn)。PDCA模型和普通的工作總結(jié)、反思相比，不同的地方就在于它有一套系統(tǒng)嚴(yán)密的評價和改正機制，有量化的標(biāo)準(zhǔn)可供把握。更符合現(xiàn)代管理科學(xué)化、數(shù)字化、精細(xì)化的要求。國家煙草專賣局副局長李克明說:“從經(jīng)驗管理、傳統(tǒng)管理到科學(xué)管理、到現(xiàn)代管理，這是一個過程?！倍鴮DCA模型這樣一套科學(xué)、嚴(yán)密的體系引進(jìn)煙草監(jiān)管領(lǐng)域，不失為推動煙草主管機關(guān)管理現(xiàn)代化的一種有益嘗試。

［1］ 顧海濱．卷煙零售“瘦身”將終端做精［J］．上海商業(yè)，2009(10)．

［2］ 譚鑫．關(guān)于無煙草專賣零售許可證經(jīng)營行為行政處罰權(quán)的探討［D］．湘潭:湘潭大學(xué)，2010．

［3］ 王玉．對煙草專賣零售許可證轉(zhuǎn)讓熱的冷思考［J］．重慶與世界(學(xué)術(shù)版)，2013(12)．

［4］ 王世平．關(guān)于煙草專賣零售許可幾個具體問題的探討［J］．浙江煙草，2012(3)．

［5］ 錢豐．關(guān)于建立煙草專賣零售許可證退出機制的思考［C］//廣西煙草學(xué)會2013年學(xué)術(shù)年會論文集——專賣管理篇．2013．

［6］ 周群星．我國煙草專賣執(zhí)法管理中存在的問題及對策［J］．網(wǎng)友世界，2014(8)．

［7］ 周詩悅．淺談如何強化和完善煙草專賣零售許可證管理［C］//廣西煙草學(xué)會2013年學(xué)術(shù)年會論文集——專賣管理篇．2013．

［8］ 彭濤．淺析PDCA持續(xù)改進(jìn)循環(huán)模型在基層煙草專賣市場監(jiān)管中的應(yīng)用［J］．經(jīng)營管理者，201(1)．