劉德會(huì)

(內(nèi)江師范學(xué)院，四川內(nèi)江 641112)

2009年初，奧巴馬政府上臺(tái)后對(duì)緬實(shí)施的“務(wù)實(shí)接觸”政策使美緬長期的緊張關(guān)系快速恢復(fù)正常，打開了美國“重返亞太”的重要突破口，推動(dòng)緬甸改革往美國期望的方向發(fā)展，同時(shí)給中國帶來不容忽視的影響。2013年初，奧巴馬連任后，美國繼續(xù)實(shí)施該政策，并在深度和廣度上有所擴(kuò)展。不過，在第二屆奧巴馬政府時(shí)期，這一政策能否如在第一屆奧巴馬政府時(shí)期那樣易見成效?“民主化”緬甸的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)?

一

2009年初，第一屆奧巴馬政府執(zhí)政后，隨著國際國內(nèi)形勢的變化及美國全球戰(zhàn)略重心的東移，高調(diào)提出“重返亞太”戰(zhàn)略。在此背景下，考慮到其前任對(duì)緬政策的失敗、東盟作用及中國在東盟與日俱增的影響力、緬領(lǐng)導(dǎo)層有意與美國接觸等因素［1］，經(jīng)過7個(gè)月的認(rèn)真評(píng)估后，以“巧實(shí)力”外交理念為指導(dǎo)，第一屆奧巴馬政府對(duì)緬提出新的政策，即“務(wù)實(shí)接觸”政策。該政策主要是將原來美對(duì)緬單純的制裁、外交孤立轉(zhuǎn)為制裁與接觸并舉，軟硬兼施，以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，促使緬甸往美國希望的方向推進(jìn)民主改革，實(shí)現(xiàn)美國在緬的戰(zhàn)略利益，其實(shí)質(zhì)上是“胡蘿卜加大棒”政策。在第一屆奧巴馬政府時(shí)期，其舉措主要體現(xiàn)在以下幾方面:

一是謹(jǐn)慎而漸進(jìn)地與緬官方和非官方接觸、對(duì)話。在與官方接觸方面，主要通過官員訪緬，參加聯(lián)合國會(huì)議、東盟峰會(huì)等大會(huì)，會(huì)見緬甸赴美官員等途徑。其中，以不同級(jí)別官員訪緬并廣泛接觸和會(huì)見緬政府高官為主，從2009年3月至2012年底陸續(xù)有美國務(wù)院負(fù)責(zé)東南亞事務(wù)的處長斯蒂芬·布萊克、美參議院外交事務(wù)委員亞太小組主任吉姆·韋布、美國務(wù)院負(fù)責(zé)東亞及太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾及副助理國務(wù)卿約瑟夫·云、美國務(wù)院負(fù)責(zé)民主和人權(quán)及勞工事務(wù)的助理國務(wù)卿邁克爾·波斯納、美國緬甸事務(wù)特使與政策協(xié)調(diào)員德里克·米切爾、參議員約翰·麥凱恩、麥康奈爾、國務(wù)卿克林頓·希拉里、多部門組成的政府代表團(tuán)、副國務(wù)卿威廉·伯恩斯、財(cái)政部副部長里爾·沃林、總統(tǒng)貝拉克·奧巴馬等政要，訪緬的陣容和力度前所未有。在緬新政府上臺(tái)后，美官員與緬官方對(duì)話內(nèi)容基本上是緬改革的具體舉措及美期望緬發(fā)生的事情和準(zhǔn)備做出的回應(yīng)，態(tài)度以鼓勵(lì)為主。如希拉里等國務(wù)院官員訪緬時(shí)紛紛稱贊緬出現(xiàn)的“進(jìn)步曙光”，并希望緬繼續(xù)改革。奧巴馬總統(tǒng)首次訪緬時(shí)表示，出訪的目的之一就是肯定緬甸的進(jìn)展并鼓勵(lì)他們。

與此同時(shí)，第一屆奧巴馬政府積極尋求機(jī)會(huì)與昂山素季等緬政治反對(duì)派、緬非政府組織、緬少數(shù)民族領(lǐng)袖、公民社會(huì)代表、政治難民及緬商業(yè)團(tuán)體等接觸、對(duì)話，以通過他們影響緬甸的民主進(jìn)程。

二是在逐步放松或解除對(duì)緬制裁的同時(shí)，維持和更新相關(guān)制裁。美國對(duì)緬的制裁舉措主要有停止對(duì)緬的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)援助，阻止國際組織向緬提供貸款或援助，禁止美國公民或個(gè)人在緬投資，禁止進(jìn)口緬甸產(chǎn)品，禁止美國金融機(jī)構(gòu)與緬開展業(yè)務(wù)往來，禁止向緬政府官員及其直系親屬發(fā)放簽證，停止對(duì)緬的武器出售等［2］。為使緬民主改革往美期望的方向發(fā)展，第一屆奧巴馬政府以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，即以緬采取民主改革措施為前提，逐步放松或解除了對(duì)緬的大部分制裁。2009年2月至9月，緬政府陸續(xù)釋放13 000余名犯人;作為回應(yīng)，美于9月放寬了對(duì)緬高層的政治制裁，允許緬外長、總理赴美。2011年3月，緬新政府上臺(tái)后采取了一系列實(shí)質(zhì)性改革措施，如繼續(xù)釋放政治犯、主動(dòng)尋求與少數(shù)民族武裝組織進(jìn)行和談，與昂山素季對(duì)話、修改《政黨注冊(cè)法》允許民盟參政、允許和平集會(huì)、放松出版審查、批準(zhǔn)民盟注冊(cè)為合法政黨、舉行緬甸議會(huì)補(bǔ)選、與少數(shù)民族武裝簽署?；饏f(xié)議等。作為對(duì)緬大刀斧闊推進(jìn)民主改革的鼓勵(lì)，第一屆奧巴馬政府于2012年2月首次放寬對(duì)緬經(jīng)濟(jì)制裁，允許國際組織等向緬提供援助;2012年4月1日緬舉行議會(huì)補(bǔ)選及昂山素季成功當(dāng)選議員后至11月奧巴馬訪緬前，美先后共8次宣布放松或解除對(duì)緬制裁，包括允許美國非政府組織在緬開展活動(dòng)、放松對(duì)緬金融服務(wù)和投資的限制、放松對(duì)緬的簽證限制、允許美企在緬投資、取消對(duì)緬總統(tǒng)吳登盛和緬聯(lián)邦議會(huì)人民院院長吳瑞曼的制裁、取消禁止進(jìn)口緬甸物資的限制等。此外，相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的取消或放松為美與緬開展經(jīng)濟(jì)接觸提供了前提。

與此同時(shí)，第一屆奧巴馬政府繼續(xù)以制裁施壓，維持或更新了相關(guān)制裁。繼續(xù)禁止美國公司對(duì)仍由緬武裝部隊(duì)和國防部掌握的經(jīng)濟(jì)體投資，對(duì)破壞緬甸改革、侵犯人權(quán)、推動(dòng)民族沖突和參與對(duì)朝鮮軍事貿(mào)易的緬個(gè)人或?qū)嶓w擴(kuò)大制裁，禁止進(jìn)口緬甸玉石及與之相關(guān)的產(chǎn)品，維持并更新對(duì)緬軍工企業(yè)、企業(yè)巨頭及軍方將領(lǐng)的制裁名單，維持對(duì)緬的武器禁運(yùn)等。

三是注重通過援助和公共外交等方式接觸和影響緬甸民眾和社會(huì)，以促進(jìn)緬國內(nèi)民主勢力的發(fā)展。在援助方面，除了放松相關(guān)制裁允許國際組織和美國非政府組織向緬邊境、內(nèi)陸地區(qū)及這些地區(qū)的弱勢群體提供人道主義援助外，第一屆奧巴馬政府還通過官方及官方與民間合作等方式向緬農(nóng)村、醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民主建設(shè)等方面提供援助。2009年，美國際開發(fā)署向緬提供75萬美元預(yù)防禽流感;2011年9月，該署發(fā)起一項(xiàng)為期5年的人道主義援助項(xiàng)目，為緬3 100多個(gè)村莊的母嬰健康、食品安全、衛(wèi)生等方面提供幫助;12月初，希拉里訪緬時(shí)表示向緬提供120萬美元援助，用于幫助緬地雷受害者、發(fā)展小額貸款和改善醫(yī)療保健。2012年11月，奧巴馬訪緬時(shí)表示兩年內(nèi)向緬提供1．7億美元援助，以幫助緬甸在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育和建立民主機(jī)制方面提升管治能力。

在公共外交方面，通過重建“富布萊特計(jì)劃”及設(shè)置學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金項(xiàng)目等教育交流、“緬甸美國人中心”的文化活動(dòng)、美政府資助的“美國之聲”和“自由亞洲電臺(tái)”［3］、兩國專家對(duì)話、體育交流等途徑向緬宣傳美國文化和政治，廣泛地對(duì)緬甸社會(huì)和民眾進(jìn)行滲透。

四是嘗試與緬開展軍事接觸，試圖對(duì)緬軍方產(chǎn)生影響。隨著美緬關(guān)系的改善，第一屆奧巴馬政府積極尋求與緬建立初步的軍事聯(lián)系。從2011年起，第一屆奧巴馬政府通過高層訪問的方式與緬開展了一系列試探性軍事接觸。2011年希拉里訪緬時(shí)，提出就尋找二戰(zhàn)期間在緬犧牲的美軍遺骸問題與緬展開一個(gè)新的聯(lián)合行動(dòng);2012年3月，時(shí)任緬特使的米切爾訪緬時(shí)，與緬國防部就緬軍隊(duì)的相關(guān)問題進(jìn)行了討論;9月，美緬軍方圍繞重建軍事訓(xùn)練項(xiàng)目和兩國軍方開展交流的可能性舉行了謹(jǐn)慎的會(huì)談;10月，美軍太平洋地區(qū)指揮官佛朗西斯·威爾辛斯基中將訪緬，是美緬接觸以來美最高級(jí)別軍方官員對(duì)緬的訪問。此外，美國還首次邀請(qǐng)緬甸以觀察員身份參加2013年美泰舉辦的亞太地區(qū)規(guī)模最大的“金色眼鏡蛇”聯(lián)合軍演。

上述舉措的實(shí)施，在第一屆奧巴馬政府時(shí)期很快奏效并產(chǎn)生重大影響。對(duì)美緬來說，雙方結(jié)束了20余年的緊張對(duì)抗，實(shí)現(xiàn)了關(guān)系正?；峤j(luò)起來，備受國際矚目。對(duì)美來說，一方面，影響著緬甸民主進(jìn)程，有望在緬建立美式民主，使之成為新的“民主樣板”國;另一方面，打開了“重返亞太”戰(zhàn)略的一個(gè)突破口，提升了在緬的影響力，增強(qiáng)了與東盟的關(guān)系及在東南亞事務(wù)中的話語權(quán)，一定程度上平衡了中國在東南亞地區(qū)的影響力。對(duì)緬甸來說，助力緬甸拓寬了外交空間，不再受以美為首的西方國家的嚴(yán)厲制裁，提升了在東盟的地位;而對(duì)中國來說，使中國的周邊安全更為復(fù)雜，給中緬經(jīng)濟(jì)合作帶來更大挑戰(zhàn)。正因?yàn)檫@方方面面的影響，奧巴馬將其視為對(duì)緬政策的成功，無怪乎其在2014年5月西點(diǎn)軍校演講中宣稱:美國的領(lǐng)導(dǎo)幫助緬甸進(jìn)入國際社會(huì)，讓“我們看到(緬甸)可喜的政治變革”。盡管他承認(rèn)緬甸改革可能逆轉(zhuǎn)，但仍對(duì)緬甸寄予厚望——若緬甸改革取得成功，美國將不費(fèi)一槍一彈多個(gè)合作伙伴［4］。

二

第二屆奧巴馬政府頭兩年在第一屆基礎(chǔ)上，繼續(xù)實(shí)施“務(wù)實(shí)接觸”政策，并在深度和廣度上有所擴(kuò)展，以使緬民主改革繼續(xù)往美國期望的方向發(fā)展，如美政府高級(jí)官員所說:“政府的重點(diǎn)是繼續(xù)接觸，而且保持這一接觸有助于緬改革走在‘正軌’上?！保?］為此，美國盡可能地采取措施來落實(shí)該政策。

第一，加強(qiáng)與緬官方和非官方接觸。2013年以來，美緬高層互訪、對(duì)話繼續(xù)加強(qiáng)。2013年2月，美主管經(jīng)濟(jì)商務(wù)事務(wù)的助理國務(wù)卿率50名企業(yè)高管訪緬;5月緬總統(tǒng)登盛訪美，成為47年來首個(gè)訪美的緬甸國家元首。2014年8月，美國務(wù)卿克里率團(tuán)訪緬;11月，美總統(tǒng)奧巴馬借參加?xùn)|亞峰會(huì)之機(jī)第二次訪緬。在互訪對(duì)話中，雙方主要集中在當(dāng)前緬民主進(jìn)程中面臨的一系列挑戰(zhàn)性議題，如民主發(fā)展、種族沖突和宗教暴力、內(nèi)戰(zhàn)、軍隊(duì)角色等，美國的態(tài)度以鼓勵(lì)和施壓為主，如克里和奧巴馬訪緬時(shí)均表示緬改革取得了進(jìn)步，但仍有許多工作尚待完成，并敦促緬加快民主改革。

同時(shí)，第二屆奧巴馬政府通過官員訪緬、對(duì)外援助及公共外交等途徑繼續(xù)與緬不同政黨、教育機(jī)構(gòu)、民間組織、邊區(qū)少數(shù)民族和普通民眾等接觸以加強(qiáng)對(duì)緬甸社會(huì)的影響和滲透。

第二，繼續(xù)放松或解除部分制裁，并更新或維持相關(guān)制裁。2013年以來，美國先后多次取消或放松對(duì)緬制裁，包括放寬對(duì)緬的入境簽證、解除對(duì)緬四家銀行的制裁、進(jìn)一步解除對(duì)緬的貿(mào)易禁令等。但是，根據(jù)緬民主進(jìn)程中出現(xiàn)的實(shí)際情況，美又有針對(duì)性地更新或保持了相關(guān)制裁，如禁止美企和個(gè)人同參與鎮(zhèn)壓民主運(yùn)動(dòng)的緬甸人及參與采購朝鮮軍火的個(gè)人和機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易，恢復(fù)禁止美國公司和個(gè)人在緬投資的禁令，保持對(duì)緬紅寶石的禁運(yùn)及仍對(duì)緬國內(nèi)與侵犯人權(quán)和危害民主改革進(jìn)程的相關(guān)的一切活動(dòng)保持制裁政策等，其目的在于通過鼓勵(lì)與施壓，促使緬繼續(xù)按美的想法推進(jìn)民主改革。奧巴馬在2013年5月致國會(huì)信中就說，保留一些制裁的同時(shí)逐漸取消一些制裁，目的是“確保緬的民主過渡變得不可逆轉(zhuǎn)”［6］。

第三，加強(qiáng)與緬的經(jīng)濟(jì)接觸。隨著相關(guān)經(jīng)濟(jì)制裁的放松或解除，美公司開始陸續(xù)進(jìn)入緬市場，美緬在經(jīng)濟(jì)層面的接觸逐漸增多。2013年2月，美主管經(jīng)濟(jì)商務(wù)事務(wù)的助理國務(wù)卿率50名美企高管構(gòu)成的大型美國商務(wù)代表團(tuán)訪緬，進(jìn)行實(shí)地考察;美商會(huì)和緬工商聯(lián)合會(huì)簽署一個(gè)旨在促進(jìn)兩國雙邊貿(mào)易和投資的諒解備忘錄。4月，美代理貿(mào)易代表迪米特里歐斯·馬蘭提斯訪緬，成為首位訪緬的美部長級(jí)貿(mào)易官員;5月，美緬雙方簽訂貿(mào)易與投資框架協(xié)議，為兩國政府就貿(mào)易與投資議題搭建持續(xù)性對(duì)話與合作平臺(tái);6月，美可口可樂公司決定重返緬甸，并計(jì)劃在5年內(nèi)向緬投資2億美元，本月始緬甸服裝也開始出口美國;7月，美國福特公司在緬開4S店，成為首度進(jìn)入緬甸市場的美汽車企業(yè)。2014年4月，為推動(dòng)在緬投資，美國在緬設(shè)立首個(gè)商業(yè)服務(wù)辦事處，標(biāo)志著兩國在恢復(fù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的路上又邁進(jìn)了一步;6月，美緬舉行首次投資與貿(mào)易促進(jìn)會(huì)，旨在落實(shí)貿(mào)易與投資框架協(xié)議。反過來，經(jīng)濟(jì)接觸的加強(qiáng)又進(jìn)一步促進(jìn)緬甸的改革，奧巴馬在一項(xiàng)聲明中說:“在我們兩國間更大地開放經(jīng)濟(jì)接觸對(duì)于支持政府和公民社會(huì)中的改革，促進(jìn)廣泛的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并使緬甸走出孤立進(jìn)入國際社會(huì)至關(guān)重要?！保?］

第四，加大對(duì)外援助和公共外交力度，進(jìn)一步加深對(duì)緬社會(huì)與民眾的滲透。為支持并深化緬的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型，第二屆奧巴馬政府在加大對(duì)緬人道主義援助的基礎(chǔ)上，通過官方及官方與民間合作等方式對(duì)緬經(jīng)濟(jì)增長、社會(huì)治理、民主、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育等方面提供援助。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國在2012—2013財(cái)年向緬提供援助總額超過2.25億美元，在2014財(cái)年，又新增1．5億美元援助［8］。這些援助主要體現(xiàn)為:

(1)鼓勵(lì)美公司“負(fù)責(zé)任地”在緬開展投資活動(dòng)，幫助緬改善基礎(chǔ)設(shè)施和開展網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升醫(yī)療服務(wù)能力，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)發(fā)展和法治，提供技術(shù)培訓(xùn)及創(chuàng)造就業(yè)和教育支持，向緬農(nóng)村提供小額貸款，普及商業(yè)和金融知識(shí)等。從2012年7月放松對(duì)緬投資制裁至2014年8月，美企已承諾在緬進(jìn)行總額約為6．12億美元的投資。參與投資活動(dòng)的有寶潔、可口可樂、通用、思科、萬事達(dá)、福特、百事可樂等大型公司［9］。美政府還與科技巨頭公司合作，利用科技力量促進(jìn)緬甸改革。2013年3月，美國際開發(fā)署與思科開展一項(xiàng)合作，為緬提供新興信息和通信技術(shù)技能培訓(xùn);另外，該署還計(jì)劃與谷歌、惠普、英特爾和微軟等美國科技巨頭合作以“努力運(yùn)用科技的力量來加速緬甸的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展”。該署署長拉吉夫·沙阿說:“技術(shù)能夠成為推動(dòng)緬甸發(fā)展的強(qiáng)有力工具，同時(shí)有助于可持續(xù)且具有包容性的經(jīng)濟(jì)增長。信息和通信技術(shù)可以擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)，改變公共服務(wù)方式，并為公民參與提供更多機(jī)會(huì)?！保?0］此舉一方面有利于美企搶占緬甸市場并樹立所謂的“負(fù)責(zé)任地”投資的典范，從側(cè)面影響中緬經(jīng)濟(jì)合作;另一方面有利于廣泛接觸緬民眾，加強(qiáng)對(duì)緬基層的滲透，以確保改革不逆轉(zhuǎn)。

(2)對(duì)緬民主改革特別是2015年大選提供援助，加大對(duì)其影響。2013年3月，美國際開發(fā)署宣布一項(xiàng)為期3年援助1 100萬美元的計(jì)劃，幫助緬政府改善選務(wù)管理，以確保2015年的選舉自由、公正、公平和具有公信力;推動(dòng)選民教育;為加強(qiáng)議會(huì)提供協(xié)助以及支持政黨發(fā)展［11］。2013年，美國提供技術(shù)和能力支持，幫助300多個(gè)公民社會(huì)組織和5 800名人員參與緬甸的轉(zhuǎn)型和政治進(jìn)程;美國政府還通過政治和公民參與機(jī)構(gòu)(iPACE)的項(xiàng)目，支持為當(dāng)?shù)鼗顒?dòng)人士提供有關(guān)民主體制和公民參與的培訓(xùn)，以扶持一個(gè)生機(jī)勃勃并具備參與性、代表性和能力的公民社會(huì)［12］。此外，美國際事務(wù)全國民主研究所、國際共和研究院等非政府組織也積極為緬2015年大選提供幫助。

在公共外交方面，第二屆奧巴馬政府通過教育、人文交流等方式向緬輸出美國文化和政治價(jià)值觀，加強(qiáng)與緬的民間交往，加大對(duì)緬民眾特別是青年一代的影響。如邀請(qǐng)緬甸國家青少年籃球隊(duì)訪美，開展體育交流活動(dòng);繼續(xù)實(shí)施富布萊特計(jì)劃;實(shí)施“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”，深化美國與緬甸在內(nèi)的東南亞國家各關(guān)鍵領(lǐng)域的青年領(lǐng)袖的接觸及與之的人文聯(lián)系;擴(kuò)大“東南亞青年領(lǐng)袖倡議”獎(jiǎng)學(xué)金，資助緬甸在內(nèi)的東盟國家優(yōu)秀青年和教育工作者赴美交流學(xué)習(xí)，培養(yǎng)他們的專業(yè)和領(lǐng)導(dǎo)技能［13］;開展文萊—美國東盟英語強(qiáng)化能力培訓(xùn)，為緬在內(nèi)的東盟國家經(jīng)濟(jì)困難的13～20歲青少年提供基礎(chǔ)英語能力培訓(xùn)。此外，2014年11月奧巴馬二次訪緬之際，美宣布在緬設(shè)立和平隊(duì)項(xiàng)目，首批志愿者和平隊(duì)成員將于2015年抵達(dá)緬甸。此舉是奧巴馬政府與緬接觸的最新途徑，也是美增強(qiáng)與緬民眾接觸及與緬進(jìn)行“基層群眾之間聯(lián)系”的最佳途徑［14］。實(shí)質(zhì)上，第二屆奧巴馬政府以此向緬宣傳美國價(jià)值觀念，從基層加深對(duì)緬社會(huì)的滲透，進(jìn)而加強(qiáng)美國對(duì)緬甸的影響力以抗衡中國現(xiàn)存的影響力［15］。

另外，第二屆奧巴馬政府繼續(xù)與緬開展初步的軍事接觸。2013年2月，緬應(yīng)美國之邀首次以第2類觀察國觀摩美泰主辦的亞太地區(qū)規(guī)模最大的聯(lián)合軍演，此被視為西方與緬間關(guān)系改善的強(qiáng)烈信號(hào);8月，美防務(wù)國際法研究所與緬軍方在緬舉辦軍事法律事務(wù)交流。不過，因美緬軍事接觸以緬的民主進(jìn)程為前提，而2013年以來緬的民主改革并非美國期望的節(jié)奏，所以這兩年雙方軍事接觸不如第一屆奧巴馬時(shí)期頻繁。

促進(jìn)緬甸政治自由和民主治理是美國最近幾屆政府的重要政策目標(biāo)之一［16］，其實(shí)現(xiàn)與否也是判斷“務(wù)實(shí)接觸”政策成效的首要標(biāo)準(zhǔn)。從這點(diǎn)來講，與第一屆相比，在第二屆奧巴馬政府頭兩年該政策取得的成效遜色多了。因?yàn)榫挼楫?dāng)前面臨的也是美所關(guān)注的種族沖突、全國和解、軍隊(duì)地位、修憲等一系列棘手問題的解決毫無實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，甚至先前采取的一些改革措施又有所倒退。如:緬西部若開邦宗教暴力活動(dòng)持續(xù)存在，少數(shù)民族羅興亞穆斯林人仍得不到緬官方承認(rèn)，處境惡劣;盡管2012年新政府與最大反政府武裝組織“克倫族全國聯(lián)盟”簽訂停火協(xié)議，希望結(jié)束雙方60余年的沖突，但在2014年9月雙方又發(fā)生沖突;前政治犯從監(jiān)獄釋放后仍受限制;新聞?dòng)浾呷悦媾R逮捕，憲法修改遲遲不見蹤影;等等?？傊缍鄶?shù)人所認(rèn)為，2013年以來，緬的改革基本處于停滯甚至有所倒退的狀態(tài)。也正因?yàn)槿绱?，美國?huì)和不少媒體及許多人權(quán)觀察者和批評(píng)者認(rèn)為奧巴馬政府對(duì)緬放松制裁過了頭，在改善與緬關(guān)系方面走得太快了。

除了“民主化”緬甸的目標(biāo)外，在“重返亞太”的大背景下，“務(wù)實(shí)接觸”政策還有加強(qiáng)與東盟關(guān)系及平衡中國在緬影響力等目標(biāo)［16］。從這點(diǎn)來講，在第二屆奧巴馬前兩年，該政策的繼續(xù)實(shí)施鞏固了第一屆奧巴馬政府取得的一些外交成果，保持著與緬關(guān)系的正?；?，提升了美國在緬的影響力及與東盟的關(guān)系，對(duì)中緬經(jīng)濟(jì)合作起到一定沖擊，在一定程度上對(duì)中國在緬的影響力起到牽制，是奧巴馬任期內(nèi)在東亞外交事務(wù)中美國可以宣稱的唯一的進(jìn)步［17］。

三

盡管奧巴馬政府對(duì)緬實(shí)施的“務(wù)實(shí)接觸”政策受到不少批評(píng)及緬甸改革之路充滿“坎坷”，但考慮到“重返亞太”這個(gè)大背景，為維持剛起步的美緬關(guān)系以增強(qiáng)美在緬甸的經(jīng)濟(jì)和安全影響力及應(yīng)對(duì)中國的崛起［18］和能更好地參與東南亞地區(qū)事務(wù)，第二屆奧巴馬政府在余下2年，將繼續(xù)實(shí)施“務(wù)實(shí)接觸”政策。早在2012年奧巴馬首次訪緬回應(yīng)其批評(píng)者時(shí)就說“如果我們等到直至緬甸完成民主改革才接觸，我懷疑我們將等很長時(shí)間”［19］。美白宮國家安全事務(wù)副助理本·羅茲在奧巴馬二次訪緬時(shí)說“美國通過接觸使緬甸改革向前是最好的舉動(dòng)”，“如果我們不接觸，坦率地說，我認(rèn)為存在可能被惡意行為體占據(jù)的真空”［20］。前美國東亞及太平洋事務(wù)助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾，曾為第一屆奧巴馬政府對(duì)緬政策的有力推動(dòng)者，在分析美國“再平衡”戰(zhàn)略時(shí)認(rèn)為，緬開放進(jìn)程的第一階已從頻繁外交接觸帶來的國際形象大幅提升轉(zhuǎn)向推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的艱苦努力，國際社會(huì)和美國應(yīng)在這段更為艱苦的時(shí)期保持對(duì)緬的關(guān)注，這是至關(guān)重要的［21］。不過，接觸政策實(shí)施的程度將視緬甸民主進(jìn)程的節(jié)奏和成果來定。奧巴馬于2014年11月二次訪緬與登盛會(huì)晤時(shí)具體討論了確保改革和民主過渡完全實(shí)現(xiàn)的議題，并從如何衡量其完全實(shí)現(xiàn)的角度對(duì)緬改革方向提出5點(diǎn):一是2015年大選按時(shí)舉行;二是憲法修改過程須反映包容而非排斥;三是贊同緬甸國內(nèi)的和平進(jìn)程，鼓勵(lì)緬政府在談判中前進(jìn);四是密切關(guān)注少數(shù)民族團(tuán)體在緬的境遇;五是緬政府還需在基本自由和個(gè)人安全問題上再做努力［22］。他還強(qiáng)調(diào)緬民主進(jìn)程是真實(shí)而具體的，但這一進(jìn)程仍未完成，并可能出現(xiàn)倒退，但只要緬真實(shí)地推進(jìn)改革，就會(huì)一直擁有美國這個(gè)強(qiáng)大的盟友［23］。今后美國將據(jù)此繼續(xù)以行動(dòng)換行動(dòng)為原則，對(duì)“務(wù)實(shí)接觸”政策的舉措做相應(yīng)的調(diào)整，以促進(jìn)緬甸進(jìn)一步推進(jìn)改革，同時(shí)保持并提升美國當(dāng)前在緬的影響力。正如美國緬甸問題研究專家戴維·斯坦伯格所說，未來美國政策制定者的問題將是怎樣對(duì)待遺留在緬甸政治中的諸多問題——減少懲罰性措施鼓勵(lì)進(jìn)步，同時(shí)維持美國影響力［17］。而2015年大選將是第二屆奧巴馬政府如何調(diào)整“務(wù)實(shí)接觸”政策及美緬關(guān)系未來走向的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

就目前來看，緬政府已宣布在選出新一屆議會(huì)前不會(huì)修憲［24］，因此昂山素季基本無緣競選緬總統(tǒng)，但只要保證2015年大選的自由、公平，緬甸繼續(xù)推進(jìn)民主改革，能保證美國在緬甸的現(xiàn)實(shí)戰(zhàn)略利益，不阻礙其“重返東南亞”戰(zhàn)略的實(shí)施，美國并不介意誰將當(dāng)選緬甸新總統(tǒng)。美國《外交雜志》評(píng)論認(rèn)為，奧巴馬的外交政策是他從善如流的心愿與現(xiàn)實(shí)主義和政治謹(jǐn)慎之間進(jìn)行平衡的產(chǎn)物。而面對(duì)美國在國內(nèi)外的一系列挑戰(zhàn)，奧巴馬服務(wù)美國現(xiàn)實(shí)利益的外交決策占據(jù)主流［25］。奧巴馬政府的對(duì)緬政策則是典型一例。

一般來說，美國總統(tǒng)在第二任期都會(huì)關(guān)注自己將留下怎樣的“歷史遺產(chǎn)”，自稱“太平洋總統(tǒng)”的奧巴馬也不例外。而對(duì)他來說，或許將緬甸打造成“民主樣板”不能如其期望的速度實(shí)現(xiàn)，但是至少改善與緬關(guān)系、提升與東盟關(guān)系及在東南亞地區(qū)的影響力將是其任期的重要外交成就之一。

［1］ 劉阿明．美國對(duì)緬政策的調(diào)整及其前景［J］．現(xiàn)代國際關(guān)系，2010(2)．

［2］ 賀圣達(dá)，李晨陽．列國志——緬甸［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005:424-433．

［3］ 施愛國．美國對(duì)緬甸的“務(wù)實(shí)接觸”政策評(píng)析［J］．國際論壇，2012(1)．

［4］ Remarks by the President at the United States Military A-cademy Commencement Ceremony［EB/OL］．［2014 － 05－ 28］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/05/28/remarks-president-united-states-military-academy-commencement-ceremony．

［5］ JOSH GERSTEIN，Obama:No return to Myanmar sanctions［EB/OL］．［2014 － 11 － 13］．http://www．politico．com/story/2014/11/white-house-barack-obama-myanmarsanctions-112878．html．

［6］ 路透社．美國進(jìn)一步解除對(duì)緬甸制裁支持改革［EB/OL］．［2013 － 05 － 03］．http://cn．reuters．com/article/CNTopGenNews/idCNCNE94204020130503．

［7］ 歐巴馬總統(tǒng)宣布美國與緬甸關(guān)系進(jìn)入新階段［EB/OL］．［2012 － 05 － 17］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2012/05/201205175893．html#ixzz3HLVwVoQ9．

［8］ White House Fact Sheet on U．S．Assistance to Burma［EB/OL］．［2014 －11 －13］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/english/texttrans/2014/11/20141113310836．html#ixzz3JF6gskoP．

［9］ 有關(guān)美國公司在緬甸負(fù)責(zé)任地從事經(jīng)營活動(dòng)的簡報(bào)［EB/OL］．［2014 －08 －12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140812305472．html#ixzz3HLTrnOhJ．

［10］美國國際開發(fā)署通過技術(shù)合作關(guān)系促進(jìn)緬甸發(fā)展［EB/OL］．［2013 －03 －12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143965．html#axzz3MXRGaN3A．

［11］美國國際開發(fā)署將支持緬甸選舉和政治進(jìn)程［EB/OL］．［2013 － 03 － 12］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/article/2013/03/20130312143985．html#axzz3MXRGaN3A．

［12］美國國務(wù)院關(guān)于美國向緬甸提供援助的簡報(bào)［EB/OL］．［2014 － 08 － 11］．http://iipdigital．usembassy．gov/st/chinese/texttrans/2014/08/20140811305403．html#ixzz3HLV8hv00．

［13］ Remarks by President Obama at Young Southeast Asian Leaders Initiative Town Hall［EB/OL］．［2014 － 11 －14］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/14/remarks-president-obama-young-southeast-asianleaders-initiative-town-ha．

［14］ Statement by Deputy National Security Advisor For Strategic Communications Ben Rhodes on the Opening of a Peace Corps Program in Burma［EB/OL］．［2014 －11 －13］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/13/statement-deputy-national-security-advisor-strategic-communications-ben．

［15］俄羅斯之聲．美國將向緬甸派出和平隊(duì)［EB/OL］．［2014 － 11 － 19］．http://radiovr．com．cn/2014_11_19/280226987/．

［16］ Jürgen Haacke，Myanmar:Now a Site for Sino-US Geopolitical Competition?［EB/OL］．［2014－11 －20］．http://w ww．lse．a(chǎn)c．uk/ideas/publications/reports/pdf/sr015/sr015-seasia-haacke-．pdf．

［17］ David I．Steinberg:Myanmar-foreign policy success，paternity and reality［EB/OL］．［2014 － 08－ 26］．http://asia．nikkei．com/Viewpoints/Geopolitico/David-I．-Steinberg-Myanmar-foreign-pol icy-success-paternity-and-reality．

［18］ SIMON ROUGHNEEN，Obama visit unlikely to boost Aung Sang Suu Kyi［EB/OL］．［2014 －11 －17］．http://asia．nikkei．com/Politics-Economy/International-Relations/Obama-visit-unlikely-to-boost-Aung-Sang-Suu-Ky．

［19］ Murray Hiebert，How a different Obama will approach a different Myanmar［EB/OL］．［2014 －11 － 11］．http://asia．nikkei．com/Politics-Economy/International-Relations/Murray-Hiebert-How-a-different-Obama-will-approach-a-different-Myanmar．

［20］ Press Briefing by Press Secretary Josh Earnest，Deputy National Security Advisor for Strategic Communications Ben Rhodes and U．S．Trade Representative Michael Froman［EB/OL］．［2014 － 11 － 11］．http://www．whitehouse．gov/the-press-office/2014/11/11/press-briefingpress-secretary-josh-earnest-deputy-national-security-adv．

［21］庫爾特·坎貝爾．美國“轉(zhuǎn)向亞洲”不能僅憑空談［EB/OL］．［2014 － 06 － 04］．http://www．ftchinese．com/story/001056546．

［22］ REMARKS BY PRESIDENT OBAMA AND DAW AUNG SAN SUU KYI OF BURMA IN JOINT PRESS CONFERENCE［EB/OL］．［2014 －11 － 14］．http://translations．state．gov/st/english/texttrans/2014/11/201411143108．89html#ixzz3JEyFpuMx．

［23］ REMARKS BY PRESIDENT OBAMA AFTER BILATERAL MEETING WITH PRESIDENT THEIN SEIN OF BURMA［EB/OL］．［2014 － 11 － 13］．http://translations．state．gov/st/english/texttrans/2014/11/20141114．310872html#axzz3NAF1kWAv．

［24］蔣天．緬甸政府拒絕修憲 昂山素季無緣大選［N］．中國青年報(bào)，2014-11-24(4)．

［25］溫憲，吳成良，李博雅．奧巴馬第二任期荊棘載途［N］．人民日?qǐng)?bào)，2013-01-22(3)．