譚 波

(河南工業(yè)大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001;中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 法學(xué)研究所，北京 100720)

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)的報(bào)告《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)在強(qiáng)調(diào)憲法地位與作用時(shí)重點(diǎn)提到了“憲法程序”問(wèn)題。如果我們觀(guān)察當(dāng)前黨的憲法政策文件中的最新提法，就不難發(fā)現(xiàn)，比如《決定》提到的“完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制”，“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)”，“完善黨對(duì)立法工作中重大問(wèn)題決策的程序”，“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”，“實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)”?！俺绦颉保?］一詞的反復(fù)出現(xiàn)足以說(shuō)明，我國(guó)當(dāng)前的程序建設(shè)尤其是權(quán)力運(yùn)行程序還存在著諸多可以彌補(bǔ)的漏洞，制度建設(shè)任重道遠(yuǎn)。以中共十八屆四中全會(huì)提出的程序建構(gòu)設(shè)想來(lái)看，憲法宣誓制度便是其中一例?！胺步?jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓”，很明顯，這是一項(xiàng)實(shí)體操作與程序結(jié)合的制度。但如果按照既定的常規(guī)思路來(lái)建設(shè)，則其硬性約束力可能為軟性約束力所取代。以下我們可以通過(guò)對(duì)世界范圍內(nèi)憲法約束制度的探討，來(lái)分析與預(yù)測(cè)我國(guó)下一步憲法約束制度的建構(gòu)程序。

一、憲法宣誓程序建構(gòu)的緣起及缺憾

中共十八屆四中全會(huì)《決定》的起草說(shuō)明曾提到“這是世界上大多數(shù)有成文憲法的國(guó)家所采取的一種制度。在142 個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，規(guī)定相關(guān)國(guó)家公職人員必須宣誓擁護(hù)或效忠憲法的有97 個(gè)”。隨后指出，“關(guān)于憲法宣誓的主體、內(nèi)容、程序，各國(guó)做法不盡相同，一般都在有關(guān)人員開(kāi)始履行職務(wù)之前或就職時(shí)舉行宣誓”。在這種數(shù)字比例的影響下，國(guó)家決定“凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或者決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開(kāi)向憲法宣誓”，并在后面提及這樣做“有利于彰顯憲法權(quán)威，增強(qiáng)公職人員憲法觀(guān)念，激勵(lì)公職人員忠于和維護(hù)憲法，也有利于在全社會(huì)增強(qiáng)憲法意識(shí)、樹(shù)立憲法權(quán)威”。2015年7 月1 日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于實(shí)行憲法宣誓制度的決定(草案)》。

整個(gè)權(quán)力約束程序的建構(gòu)過(guò)程似乎天衣無(wú)縫，但仔細(xì)想來(lái)，是不是真是這樣經(jīng)過(guò)一種論證或數(shù)字搜集過(guò)程就足以造就我們成功的程序機(jī)制了呢?憲法的規(guī)定很清楚，即“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體”，“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”。那么除了國(guó)家機(jī)關(guān)中的由人大及其常委會(huì)選舉或決定任命的國(guó)家工作人員外，其他人在未來(lái)的憲法宣誓程序中，是不是就無(wú)所作為或不能作為了?或者說(shuō)作為了以后，即使違反也不會(huì)追究相應(yīng)的憲法責(zé)任了?當(dāng)然不是。

通常情況下，我們?cè)谠黾踊蛐蘅樢环N憲法程序時(shí)，必須把這一問(wèn)題的來(lái)龍去脈徹底搞清楚，這里應(yīng)該秉持一種社會(huì)學(xué)及歷史學(xué)的觀(guān)點(diǎn)，同時(shí)通過(guò)認(rèn)真總結(jié)歸納把責(zé)任與程序落實(shí)連接起來(lái)，以責(zé)任保程序、以程序控權(quán)力、以權(quán)力護(hù)權(quán)利則為最終目的。從憲法宣誓程序來(lái)看，其本意不存在什么立論問(wèn)題，它也符合中國(guó)傳統(tǒng)文化中的“君子一言，駟馬難追”的古訓(xùn)，但我們要明白的是，這一憲法宣誓程序絕不能簡(jiǎn)單地照搬，有必要明確我們的憲法宣誓究竟是在什么樣的文化背景下建構(gòu)的，與之相似的國(guó)際慣例如何操作，在我國(guó)這樣的背景下如何建構(gòu)起為人信服的宣誓程序機(jī)制。

二、憲法宣誓程序的制度元素架構(gòu)

第一個(gè)問(wèn)題，當(dāng)然回到了開(kāi)始時(shí)提出的那個(gè)疑問(wèn)，即目前憲法宣誓到底在多少?lài)?guó)家有，它們建構(gòu)狀況如何。為了保證整個(gè)結(jié)論的嚴(yán)肅性，我嚴(yán)格查閱了2012 年出版的《世界各國(guó)憲法》，得出的結(jié)論大致是，目前在五大洲193 個(gè)國(guó)家中，不成文憲法的國(guó)家大致有英國(guó)、瑞典、新西蘭、以色列等少數(shù)幾國(guó);而在這180 多個(gè)有成文憲法的國(guó)家中，具有憲法宣誓或準(zhǔn)憲法宣誓程序的有167 個(gè)。

這里需要說(shuō)明的是有些政教尚未完全分離的國(guó)家，實(shí)際上存在向古蘭經(jīng)等宗教經(jīng)典宣誓的做法，但有些也規(guī)定在憲法中。而這種廣泛的統(tǒng)計(jì)實(shí)際上也不排除議員等代議機(jī)構(gòu)成員本身所做的宣誓。而早先，在德國(guó)魏瑪憲法之中，甚至有軍人的宣誓(這里暫且不提)。在現(xiàn)代世界各大洲中，歐洲國(guó)家較早步入近代文明階段，其相應(yīng)的現(xiàn)代憲法文明及程序建構(gòu)也較為先進(jìn)。在44 個(gè)國(guó)家中，有36 個(gè)國(guó)家建構(gòu)了憲法宣誓制度，占到4/5。歐洲國(guó)家的憲法宣誓制度建構(gòu)相對(duì)完整，一般有明確的宣誓主體、宣誓對(duì)象、職責(zé)重點(diǎn)所在，而不是不加區(qū)別地統(tǒng)一所有誓詞，而這于我們這個(gè)憲法宣誓制度建構(gòu)剛剛起步的我國(guó)而言，恰恰是需要首先考慮的。因此，在憲法中首先明確憲法宣誓的各項(xiàng)程序要素，是該項(xiàng)程序制度建立的首要任務(wù)。適當(dāng)?shù)臅r(shí)候，還可以通過(guò)憲法授權(quán)的方式交給相應(yīng)的委任性規(guī)范制度來(lái)設(shè)置。一些國(guó)家還細(xì)分了立法宣誓、行政宣誓和司法宣誓制度，針對(duì)不同的憲法主體有不同的程序要求，它們分別表現(xiàn)在宣誓的時(shí)間和空間上。由于各國(guó)不同的宗教背景和諸多的君主制國(guó)度存在的現(xiàn)狀，我們對(duì)該洲國(guó)家憲法宣誓程序制度的學(xué)習(xí)也暫止于此。但從其宣誓對(duì)象來(lái)看，它們的憲法宣誓程序制度基本上都已經(jīng)達(dá)到了政教分離的目標(biāo)，僅是以“上帝的名義”，而絕非對(duì)上帝而行的宣誓，因?yàn)檫@牽涉到憲法責(zé)任的后期承擔(dān)，不是僅有道德的譴責(zé)，而恰恰是要向“人民主權(quán)”背景下的國(guó)民承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。這是憲法宣誓目前在現(xiàn)在歐洲各國(guó)的程序意義所在。

反觀(guān)我國(guó)，目前，在中共十八屆四中全會(huì)的提法之前，我國(guó)有關(guān)憲法宣誓的制度規(guī)定主要有2012 年12 月19 日最高人民法院印發(fā)的《中華人民共和國(guó)法官宣誓規(guī)定(試行)》(法發(fā)〔2012〕27號(hào))，所述較詳，但這僅限于法官職業(yè)群體。2013年3 月，中華人民共和國(guó)主席習(xí)近平在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕式上發(fā)表講話(huà):“我深知，擔(dān)任國(guó)家主席這一崇高職務(wù)，使命光榮，責(zé)任重大。我將忠實(shí)履行憲法賦予的職責(zé)，忠于祖國(guó)，忠于人民，恪盡職守，夙夜在公，為民服務(wù)，為國(guó)盡力，自覺(jué)接受人民監(jiān)督，決不辜負(fù)各位代表和全國(guó)各族人民的信任和重托?！钡@也只能看作是國(guó)家主席在就任這一職位前的個(gè)人表達(dá)?！耙⑿膬x式的程序規(guī)則，其內(nèi)容包括由誰(shuí)來(lái)主持宣誓儀式，誰(shuí)來(lái)參加宣誓儀式”“讓莊嚴(yán)的程序來(lái)增加宣誓者和公眾對(duì)憲法的敬畏感，形成對(duì)法治的信仰”［2］。這實(shí)際上也是程序完成其初步使命的過(guò)程。2015 年7 月，經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議討論后，憲法宣誓的誓詞和宣誓人員范圍被確定，憲法宣誓的組織者和儀式環(huán)節(jié)也被確定，這也只是按照上述思路完成了憲法宣誓程序的第一步。

三、憲法宣誓程序之觀(guān)念確立:相近文化的比較

在亞洲，東方法治文化的一種傾向在于更加重視實(shí)體，略輕程序。這不僅表現(xiàn)在中國(guó)古代的法制文化中，同時(shí)也彰顯于其他諸多的亞洲國(guó)家之中。從數(shù)量上來(lái)看，亞洲46 個(gè)國(guó)家有38 個(gè)具備憲法宣誓制度，占據(jù)比例與歐洲國(guó)家不相上下。

從國(guó)家性質(zhì)來(lái)看，亞洲的其他幾個(gè)社會(huì)主義國(guó)家也并沒(méi)有相應(yīng)的憲法宣誓制度，在這一點(diǎn)上與中國(guó)保持一致。然而，這其實(shí)并不是程序制度設(shè)置的障礙。因?yàn)?，程序本身具有相?yīng)的共通性，其技術(shù)性較強(qiáng)，所需要的只不過(guò)是克服或弱化原本的文化觀(guān)念障礙，淡化其宗教背景或者意識(shí)形態(tài)背景。如果我們假設(shè)社會(huì)主義國(guó)家都主張唯物主義，而憲法宣誓本身是在宣揚(yáng)唯心，那么我們對(duì)于這樣的程序制度設(shè)置可能就存有芥蒂。但如果我們從強(qiáng)化憲法觀(guān)念、強(qiáng)調(diào)憲法心理內(nèi)化的視角來(lái)看，這種程序制度設(shè)置就不成問(wèn)題，也就是構(gòu)成我們所說(shuō)的“觀(guān)念憲法”(其來(lái)源于現(xiàn)實(shí)憲法而被固化于成文憲法，而又可反作用于現(xiàn)實(shí)憲法，并促進(jìn)成文憲法進(jìn)一步的修繕［3］)?！皬脑O(shè)立國(guó)家憲法日到建立憲法宣誓制度，一個(gè)重要目的在于讓依憲執(zhí)政的思維內(nèi)化于所有國(guó)家公職人員心中”［4］。

因此，正確對(duì)待憲法程序觀(guān)念是建構(gòu)憲法程序制度的第二步，有制度而不破除舊有觀(guān)念，將導(dǎo)致憲法程序制度的實(shí)際死亡。如果我們突破意識(shí)形態(tài)的鴻溝，并且客觀(guān)看待憲法宣誓與宗教的關(guān)系，就可以得出這樣的結(jié)論。也就是，我們完全可以在文化上接受這樣的一種制度設(shè)置。

值得一提的是，在剔除西亞伊斯蘭宣誓模式的情況下，南亞的印系國(guó)家如印度、斯里蘭卡、孟加拉等國(guó)家成為我們重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。不同職位有著不同的宣誓誓詞，這對(duì)于東方歷來(lái)崇尚等級(jí)觀(guān)念的國(guó)家而言比較具有適用性，也易于操作。有些憲法宣誓的誓言被單獨(dú)置于憲法附件，既獨(dú)立醒目，又起到了與正文內(nèi)容加以區(qū)分的作用。值得效仿的東南亞國(guó)家還有新加坡和馬來(lái)西亞，后者的誓詞中雖然也含有對(duì)宗教偶像的宣誓，但整體仍不乏層次性與現(xiàn)代性。尤其是新加坡的宣誓程序，區(qū)分了總統(tǒng)就職誓詞和代總統(tǒng)職權(quán)的人就職誓詞(兩者可歸為一類(lèi))、效忠誓詞、國(guó)會(huì)議員就職誓詞、總理就職誓詞、部長(zhǎng)及政務(wù)次長(zhǎng)就職誓詞、公共服務(wù)委員會(huì)主席及成員就職誓詞、少數(shù)族群權(quán)利總統(tǒng)理事會(huì)主席及成員守密誓詞、總統(tǒng)咨議會(huì)主席或成員守密誓詞和首席大法官、法官及司法專(zhuān)員就職誓詞等八種不同的對(duì)象與情況，可謂程序建構(gòu)已經(jīng)達(dá)到了具體問(wèn)題具體分析的哲學(xué)視角的要求。而且，有些誓詞的內(nèi)容已經(jīng)到了十分具體的地步，如“除非因履行職責(zé)的必需，不直接或間接向未授權(quán)的人披露此等事項(xiàng)”，這種誓詞已經(jīng)隱含了某種憲法義務(wù)的建構(gòu)。而在以色列等一些國(guó)家，憲法宣誓的未完成實(shí)際上成為議員等國(guó)家公職人員具備權(quán)利資格的障礙?！爱?dāng)國(guó)會(huì)議長(zhǎng)要求國(guó)會(huì)議員宣誓效忠而該議員拒絕時(shí)，該議員將不得享有國(guó)會(huì)議員的權(quán)利，直至其完成宣誓為止”，這說(shuō)明憲法宣誓的意義絕對(duì)不局限于儀式，它已經(jīng)可以成為特殊權(quán)利能力獲取的程序要件，甚至是重要的生效要件，這在我國(guó)未來(lái)的憲法程序建構(gòu)中也應(yīng)加以明確。

四、違反憲法宣誓之責(zé)任的追究與落實(shí)

(一)憲法宣誓的形式意義與責(zé)任

憲法宣誓本身只是一種形式構(gòu)架，“面向憲法宣誓到底具備什么意義，能起到什么作用，這不取決于憲法宣誓儀式舉辦得多么隆重和嚴(yán)肅”［5］，重要的還是要強(qiáng)化其后續(xù)的責(zé)任。“要建立起對(duì)公職人員背棄誓言、違反憲法的法律約束和懲戒制度，只有這樣，憲法的權(quán)威才能真正樹(shù)立”［2］。如前文所示，新加坡的某些公職人員如果并非由于職責(zé)的需要，直接或間接地向未授權(quán)的人披露了需要保密的事項(xiàng)，那么他(她)所承擔(dān)的憲法責(zé)任是明顯的，這種憲法責(zé)任當(dāng)然也可被歸結(jié)為是他(她)違反憲法誓言的一種懲處。在我國(guó)，《憲法》第五十三條規(guī)定，“中華人民共和國(guó)公民必須遵守憲法和法律，保守國(guó)家秘密……”一旦違反這種“保守國(guó)家秘密”的要求，其承擔(dān)的責(zé)任完全可能是兩種或多種責(zé)任的競(jìng)合，而這其實(shí)也應(yīng)和了我國(guó)憲法宣誓責(zé)任機(jī)制建構(gòu)的需要。如2014 年在給周永康違法違紀(jì)行為定性的問(wèn)題上，有關(guān)文件使用了“嚴(yán)重違反黨的”“保密紀(jì)律”，“泄露黨和國(guó)家機(jī)密”等的詞語(yǔ)，我國(guó)2010 年修改后的《保守國(guó)家秘密法》規(guī)定，“機(jī)密級(jí)國(guó)家秘密是重要的國(guó)家秘密，泄露會(huì)使國(guó)家安全和利益遭受?chē)?yán)重的損害”，而“國(guó)家事務(wù)重大決策中的秘密事項(xiàng)”在國(guó)家秘密的列示中被列為首條。在違反憲法和法律義務(wù)的問(wèn)題上，其按照刑法的“故意泄露國(guó)家秘密罪”承擔(dān)的刑事責(zé)任，實(shí)際上也是一種憲法責(zé)任的延伸，而如果造成相應(yīng)的損失，是否還要承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任，則是未來(lái)在建構(gòu)該種憲法宣誓制度類(lèi)型中需要著重考慮的一個(gè)問(wèn)題。

(二)政治責(zé)任與憲法責(zé)任的合與分

在我國(guó)，憲法的實(shí)施實(shí)際上是通過(guò)政治化實(shí)施和法律實(shí)施兩種渠道在進(jìn)行［7］。從法律責(zé)任的角度來(lái)講當(dāng)然也應(yīng)有相應(yīng)的兩類(lèi)渠道。當(dāng)下政治責(zé)任的追究有強(qiáng)化之勢(shì)，而政治責(zé)任的追究又包括黨的追究和政治追究?jī)煞N不同渠道［8］，同時(shí)，“自我追究也屬于政治責(zé)任追究的方式，比如官員對(duì)履職情況和言行進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，如未能認(rèn)真履行職責(zé)或言行違背民意而進(jìn)行的道歉可理解為自我追究的一種方式”［9］。這里其實(shí)也可理解為是對(duì)憲法宣誓誓言的違背而進(jìn)行的道歉，但這種政治責(zé)任的承擔(dān)并不能成為憲法責(zé)任追究。在世界范圍內(nèi)，許多國(guó)家也有相應(yīng)的憲法宣誓程序違背的責(zé)任機(jī)制。如前文提到的印系國(guó)家，其中印度和孟加拉國(guó)的憲法均明文規(guī)定，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)憲法宣誓程序而直接就任的議員，要承擔(dān)被罰款的責(zé)任，這是一種典型的憲法責(zé)任追究，其中孟加拉國(guó)憲法的條文敘述得更為明確，即“作為對(duì)共和國(guó)欠款的償付(a debt due to the Republic of the Philippines)”。

(三)憲法宣誓責(zé)任發(fā)展方向的開(kāi)放性

對(duì)憲法宣誓誓詞違背的多元性決定了其未來(lái)的責(zé)任發(fā)展應(yīng)該具有更大的包容性，其中可能涉及政治責(zé)任、經(jīng)濟(jì)責(zé)任或者保密責(zé)任。2014 年8 月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《反間諜法》，并同時(shí)廢止了原來(lái)的《國(guó)家安全法》，等于以前者的“新瓶”取代了后者的“舊酒”。2015 年7 月，全國(guó)人大常委會(huì)又審議了新的《國(guó)家安全法》，國(guó)家安全的概念已經(jīng)擴(kuò)大，提到“國(guó)家安全是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障這種可持續(xù)安全狀態(tài)的能力”。新的草案在賦予公民支持、協(xié)助國(guó)家安全工作受法律保護(hù)等權(quán)利的同時(shí)，也強(qiáng)化了公民和組織維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任和義務(wù)。這樣，在未來(lái)的國(guó)家宣誓制度中，這種宣誓程序的責(zé)任機(jī)制很可能也需要根據(jù)不同層次和群體將其分別上升到維護(hù)國(guó)家安全的高度，比如保密宣誓可能涉及的保密紀(jì)律等。如此將表明憲法宣誓追責(zé)機(jī)制的內(nèi)容是開(kāi)放的，完全可能根據(jù)未來(lái)實(shí)際的需要而厘定其相應(yīng)的法律責(zé)任。需要明確的是，不應(yīng)該只是通過(guò)具體部門(mén)法的責(zé)任形式來(lái)統(tǒng)攝憲法責(zé)任，而是應(yīng)該慢慢推行憲法責(zé)任，尤其要使狹義憲法責(zé)任的單立化，以此來(lái)推進(jìn)我國(guó)憲法責(zé)任意識(shí)的強(qiáng)化和憲法權(quán)威的全面樹(shù)立。

［1］《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》輔導(dǎo)讀本［M］.北京:人民出版社，2014:7，8，11.

［2］范嘉欣.以“憲法宣誓”明確法治責(zé)任［N］.江西日?qǐng)?bào)，2014-12-04(B3).

［3］劉茂林.憲法研究導(dǎo)論(第2 版)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，2009:52.

［4］徐揚(yáng).用憲法宣誓制度捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)［EB/OL］.(2014-12-13)［2015-10-16］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-12/03/c_1113497180.htm.

［5］葉竹盛.儀式的意義［J］.南風(fēng)窗，2014(23):8.

［6］翟國(guó)強(qiáng).中國(guó)憲法實(shí)施的雙軌制［J］.法學(xué)研究，2014(3):82-94.

［7］劉俊生.政府官員的政治責(zé)任追究［J］.新視野，2003(1):45-47.

［8］劉廣登.憲法責(zé)任論［M］.濟(jì)南:山東人民出版社，2007:130.