馬 龍

（太原廣播電視大學 教學處，山西 太原030000）

0 引 言

2001年，我國全面啟動了行政審批制度改革。各級政府和部門依據(jù)中央部署要求認真貫徹落實，在深化行政審批制度改革和加快政府職能轉(zhuǎn)變方面取得了實效。市場經(jīng)濟體制就是要充分發(fā)揮市場自我調(diào)節(jié)作用，讓市場在資源配置中起決定性作用。構(gòu)建市場經(jīng)濟體制就是要減少行政對市場的干預，通過加大行政體制改革力度，簡化市場主體進入市場競爭的審批程序，減輕競爭主體負擔，增強市場競爭力；政府也要轉(zhuǎn)變職能，改變長期形成的“權(quán)力”意識，增強責任意識和服務意識，為市場主體創(chuàng)造公平競爭的秩序和環(huán)境。當前，在行政審批制度改革的實踐中，有些地方政府部門“權(quán)力”意識轉(zhuǎn)變不到位，在執(zhí)行中央簡政放權(quán)的改革要求方面不徹底，存在“抓實權(quán)，放虛權(quán)”、“重權(quán)力，輕責任”等問題，造成了審批監(jiān)管權(quán)力不明，監(jiān)管責任不到位，出現(xiàn)問題相互推諉扯皮等現(xiàn)象，嚴重影響了政府審批行為的質(zhì)量和效率。［1］48-79出現(xiàn)這些問題的根本原因既有審批監(jiān)管制度不健全、監(jiān)管法律不完善，也有審批監(jiān)管人員法治意識不強、執(zhí)法素養(yǎng)不高等因素。針對這些問題，各地都在探索和完善監(jiān)管措施和方法。北京市紀委、監(jiān)察局根據(jù)北京市行政審批權(quán)下放執(zhí)行及監(jiān)管狀況，從權(quán)力下放及行使過程、執(zhí)行能力等方面出臺監(jiān)督、考核和評價措施值得我們借鑒。當前，根據(jù)行政審批制度改革要求和部分權(quán)力下放行使監(jiān)管的現(xiàn)狀和存在問題，探索完善監(jiān)管法律和制度對策，對提高行政審批制度改革后的管理效能，促進我國依法行政和促進市場經(jīng)濟發(fā)展具有很強的實踐意義。

1 行政審批權(quán)下放監(jiān)管行使的本質(zhì)內(nèi)涵

行政審批權(quán)下放是經(jīng)濟體制改革和行政體制改革的重要內(nèi)容。從經(jīng)濟發(fā)展角度看，減少行政審批程序有利于節(jié)約社會交易成本，提高經(jīng)濟效率。行政審批權(quán)蘊含著收費權(quán)，這種收費不是創(chuàng)造新的財富，而是政府、市場競爭主體、居民等主體之間的一種轉(zhuǎn)移支付行為。市場競爭主體在參與市場競爭過程中的準入程序簡便，競爭的成本就會降低，如果政府在行政審批過程中不合理收費或者增加收費環(huán)節(jié)，就會導致交易成本增加，不利于促進經(jīng)濟發(fā)展。從經(jīng)濟學理論看，有效率的制度就是交易費用最小化的制度。國務院取消和下放了部分審批權(quán)，取消和免征了部分行政事業(yè)性收費項目，減少1 500多億的收費，審批環(huán)節(jié)簡化，審批收費減少和規(guī)范，有利于鼓勵新企業(yè)注冊和民間資本投資，為經(jīng)濟增長創(chuàng)造更多的機會，為社會創(chuàng)造新的增量財富。［1］76-120從依法行政的角度看，行政審批權(quán)取消和下放能有效地預防權(quán)力腐敗。政府要強大首先要清廉，要做到清廉就要依法行使行政管理權(quán)，通過依法簡化行政審批環(huán)節(jié)，下放部分行政審批權(quán)力，公布審批項目和權(quán)力行使清單，讓權(quán)力在陽光下運行，有效杜絕各類腐敗機會，提高依法行政效率。行政審批權(quán)下放能夠有力推動地方各級政府行政審批制度改革。李克強總理提出“進行簡政放權(quán)，這是政府的自我革命”，可見，取消和下放行政審批權(quán)，減少了政府的權(quán)力就是政府的一種自我革命，這需要超越自我利益的勇氣和智慧。［2］76-120中央自上而下的改革措施起到了表率作用，也推動了各級政府對不符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的各類行政審批事項改革。當然，從中央到地方的改革不是一蹴而就，改革總會受到既得利益集團的阻礙，在解決系統(tǒng)性和深層次問題時，會牽一發(fā)而動全身。行政審批權(quán)力下放是行政審批制度改革的重要內(nèi)容，行政審批制度改革會對長期形成的權(quán)力意識帶來沖擊，行政審批權(quán)下放和監(jiān)管的相關(guān)法律和制度不完善，權(quán)力下放、接收、行使就會出現(xiàn)問題，可見，完善監(jiān)管法律和制度，加強權(quán)力下放監(jiān)管和行使是鞏固改革成果的重要舉措。

2 行政審批權(quán)下放監(jiān)管存在的主要問題

2.1 監(jiān)管權(quán)行使的監(jiān)督意識和責任意識缺乏

上級監(jiān)管部門在監(jiān)管權(quán)力下放的思想上存在消極意識。部分主管部門按照行政審批制度改革要求下放了行政審批權(quán)，但被動的權(quán)力下放導致他們思想認識上將權(quán)力下放和監(jiān)督責任下放等同，認為權(quán)力下放后監(jiān)督責任也轉(zhuǎn)移，忽視了對審批權(quán)下移工作單位權(quán)力行使的工作指導和監(jiān)督，導致下放的權(quán)力在行使過程中出現(xiàn)違法、違規(guī)問題。從表面上看，這是上級部門缺乏權(quán)力和責任認識和下級機關(guān)自我責任意識不強造成的；從本質(zhì)上看，這是上級機關(guān)將權(quán)力作為獲取利益的工具，下放監(jiān)管權(quán)力就等于剝奪了其利益工具，從思想意識上對后續(xù)的監(jiān)督責任產(chǎn)生了消極抵觸的思想。而權(quán)力接收機關(guān)自我責任意識又不強，在行使審批權(quán)過程中只認識到了權(quán)力，沒有認識到責任，沒有從根本上形成或建立起下放審批權(quán)后的工作制度和流程，對審批權(quán)下放行使可能產(chǎn)生的廉政風險認識不足，出現(xiàn)了新的違法和違規(guī)審批的行為。這是權(quán)力意識和責任意識脫節(jié)，監(jiān)管措施不當和監(jiān)管制度不全造成的問題。

2.2 監(jiān)管制度不健全，監(jiān)管標準不完善

首先，行政審批權(quán)下放行使與監(jiān)管制度不健全，主要表現(xiàn)為監(jiān)管的責任主體不明確，監(jiān)管職責和權(quán)限不具體。行政審批權(quán)下放會出現(xiàn)權(quán)力行使的轉(zhuǎn)移，其次，如果監(jiān)管責任制度不健全，沒有明確的協(xié)調(diào)和監(jiān)督規(guī)定，當監(jiān)管權(quán)和責任交叉重疊時，容易導致相關(guān)部門逃避責任和推諉扯皮。行政審批權(quán)力和業(yè)務同步下放不到位。由于長期的權(quán)力意識影響，部分行政機關(guān)只下放了部分業(yè)務受理權(quán)，而決定性的審批權(quán)并沒有下放，容易造成權(quán)限與責任不匹配，出現(xiàn)監(jiān)管上的真空。再次，監(jiān)管審批標準不統(tǒng)一。由于各級行政管理機構(gòu)對同一項業(yè)務的審批標準不同，或者一些部門沒有制定具體的審批流程和標準，導致具體業(yè)務審批的操作過程和要求不明確，從而出現(xiàn)審批自由裁量和隨意性審批等行為，最終導致違法和違規(guī)的審批行為發(fā)生。

2.3 審批監(jiān)管的相關(guān)法律缺乏完整性和適應性

首先，審批權(quán)行使過程的監(jiān)管法律不完善。根據(jù)十八大要求，我國要加大行政審批制度改革力度，加快政府向市場放權(quán)，讓行政體制適應市場經(jīng)濟發(fā)展要求。要落實中央到地方放權(quán)的改革要求，就要遏制權(quán)力部門利益，加強放權(quán)的監(jiān)管和落實，這是解決問題的關(guān)鍵所在。由于我國長期存在權(quán)力意識環(huán)境，政府的服務意識制度并不健全，導致權(quán)力和利益部門化，個人利益法定化，如果不完善相關(guān)的規(guī)范和法律約束權(quán)力，有效遏制以權(quán)獲利的不當行為，簡政放權(quán)的改革要求就無法落實。［3］22-27其次，監(jiān)管法律滯后和協(xié)調(diào)性差。當前，我國涉及權(quán)力行使的監(jiān)管法律和法規(guī)很多，這些法律法規(guī)由不同的部門制定，在行使過程中常出現(xiàn)不協(xié)調(diào)管理，容易造成重復監(jiān)管或者監(jiān)管真空。

2.4 審批人員的監(jiān)管理論水平和執(zhí)法素質(zhì)不高

首先，審批權(quán)行使機構(gòu)的人力配備不足。隨著簡政放權(quán)改革的深入和落實，權(quán)力交接行使過程中會出現(xiàn)一些新問題，從而影響了權(quán)力轉(zhuǎn)移承接和行使效果。下放的權(quán)力應當盡快移交，但由于相關(guān)承接單位的人員編制和部門配置不足，導致在承接能力上存在不足，缺乏權(quán)力接收規(guī)劃和專業(yè)人才配備，從而出現(xiàn)了“放管脫節(jié)”現(xiàn)象。其次，監(jiān)管實踐總結(jié)和理論研究探索不足。由于行政審批改革后的行政審批監(jiān)管實踐缺乏經(jīng)驗，下放權(quán)力行使監(jiān)管實踐經(jīng)驗不足，一些監(jiān)管部門一時難以適應和改變監(jiān)管要求，面對龐雜的監(jiān)管項目、法律和操作流程，不知如何管理，也不愿管理，導致監(jiān)管中出現(xiàn)了不作為現(xiàn)象。再次，監(jiān)管理論研究不足。當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展處于轉(zhuǎn)型期，轉(zhuǎn)型中出現(xiàn)的這些新問題、新情況缺乏配套的理論研究，監(jiān)管方式和監(jiān)管法律適用也缺乏理論支撐，導致監(jiān)管出現(xiàn)很多被動局面。［4］35-37可見，如果不加強行政審批體制改革的理論研究，行政審批權(quán)的創(chuàng)設(shè)和行使將無法做到嚴格管理，更無法有效促進政府職能的轉(zhuǎn)變。

3 加強行政審批監(jiān)管權(quán)行使的對策

3.1 強化行政機關(guān)審批監(jiān)管的責任

首先，強化審批監(jiān)管的責任意識。行政審批制度改革是轉(zhuǎn)變政府職能、提高工作效率的重要方式，對政府管理機構(gòu)人員的責任意識和工作作風建設(shè)提出了更高的要求。要適應行政審批制度改革的要求，審批監(jiān)管機關(guān)就要從黨風廉政建設(shè)的高度，牢固樹立和提高行政審批權(quán)下放行使的監(jiān)管意識，切實改變“重權(quán)力、輕責任”的思想觀念和行為，將重權(quán)力下放和重權(quán)力監(jiān)管放到同等重要的地位。其次，以風險教育為手段，對審批人員不斷加強監(jiān)管風險教育，提高審批人員的責任意識。我國要加大業(yè)務熟悉和操作的培訓力度，定期組織審批監(jiān)管人員學習法規(guī)和政策，規(guī)范審批操作流程，保證審批權(quán)力行使依法進行。再次，構(gòu)建持證上崗制度。行政審批制度改革和權(quán)限的下放，導致一些機構(gòu)和部門的業(yè)務量增大，因此我國要增強審批監(jiān)管的責任意識，提高行政審批效率，探索構(gòu)建行政審批監(jiān)管環(huán)節(jié)持證上崗制度。通過對相關(guān)審批監(jiān)管人員的業(yè)務知識培訓和考試，給符合監(jiān)管審批要求的工作人員頒發(fā)上崗資格證，讓不符合要求的人員換崗或調(diào)離該監(jiān)管部門。推行持證上崗制度，能夠形成競爭機制，提高工作人員的監(jiān)管水平和監(jiān)管責任意識，有利于增強行政管理機構(gòu)的服務職能建設(shè)，更有利于能提高行政管理機構(gòu)和人員的公眾形象。

3.2 完善行政審批權(quán)力行使的監(jiān)管體制

首先，依法明確監(jiān)管機構(gòu)及其職責。行政審批權(quán)下放不能籠統(tǒng)地認為是取消原權(quán)力行使機關(guān)的管理和責任，原權(quán)力機關(guān)更不能以取消權(quán)力為由放棄管理職責和監(jiān)管責任。其次，行政審批制度改革后，我國就要構(gòu)建和完善相關(guān)的管理辦法和監(jiān)管措施，明確下放的審批監(jiān)管的主體及監(jiān)管責任，做到有主有權(quán)有責，監(jiān)管主體及職責要受監(jiān)督，監(jiān)管不作為或者監(jiān)管權(quán)濫用造成侵害的要追究相關(guān)監(jiān)管責任部門和人員的責任。建設(shè)科學高效的審批機制；要根據(jù)行政審批權(quán)下放行使的要求建立科學的審批制度，形成科學審批機制。探索完善審批程序，將相關(guān)法律制度和審批流程制定成手冊，人手一本，讓審批人員熟悉和掌握，方便規(guī)范監(jiān)管行為。再次，簡化審批流程。行政審批制度改革的根本目的是通過簡化審批流程，提高工作效率，方便群眾生活。行政審批權(quán)下放行使后要加強行政審批事項和審批部門整合，將分散的審批部門整合到一個服務大廳或一個大部門，提供一站式服務，有利于各個審批環(huán)節(jié)和部門相互協(xié)調(diào)，提高工作效率。為了保證網(wǎng)上審批采集的數(shù)據(jù)真實可靠，要加強電子審批的監(jiān)察力度，將電子業(yè)務統(tǒng)一接入網(wǎng)上行政審批平臺，加強監(jiān)督各個機構(gòu)的聯(lián)網(wǎng)和信息數(shù)據(jù)共享審批行為，實現(xiàn)網(wǎng)上審批項目高要求全方位監(jiān)督。此外，強化審批機構(gòu)內(nèi)部審批權(quán)力的平衡和制約。不斷完善內(nèi)控機制，構(gòu)建部門分權(quán)制衡制度、審批權(quán)內(nèi)部監(jiān)督和制衡機制，有效防止部門權(quán)力失衡造成的裁量自由和隨意審批行為的發(fā)生。

3.3 健全行政審批權(quán)力行使的監(jiān)管法律和制度

簡政放權(quán)是還權(quán)于市場和人民的重要舉措，是深化行政體制改革、加快政府職能轉(zhuǎn)變和提高政府服務職能的有效途徑。首先，審批權(quán)下放行使要依法進行。傳統(tǒng)權(quán)力意識和法律不規(guī)范，造成了權(quán)力下放不徹底和行使不規(guī)范的問題。為了規(guī)范行政審批權(quán)行使，就要不斷完善相關(guān)權(quán)力行使的監(jiān)管和制度，通過立法、修法方式明確放權(quán)和接權(quán)的行政機構(gòu)的職能和責任。完善行政審批的責任追究制度，依法查處依靠掌控行政權(quán)力爭利的灰色路徑，讓權(quán)力在陽光下行使，有利于實現(xiàn)行政審批制度改革目標，鞏固改革成果。其次，依法明確行政審批制度改革方向和內(nèi)容。行政體制改革伴隨著社會發(fā)展不斷深入，改革力度不斷加大的同時其難度也逐漸增加。要做到各項改革事務有法可依，就要通過立法確保行政體制改革的方向，讓行政體制改革走上法治軌道。再次，完善配套的監(jiān)管法律制度體系。十八屆三中全會提出加大行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的要求，這就需要依法修改行政許可法及相關(guān)法律、法規(guī)，出臺針對性和操作性更強的配套法律文件，完善配套的審批監(jiān)管制度，推進行政許可審批事項依法進行。2014年8月15日，李克強總理簽署國務院令，公布了關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定，隨后《國務院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目的決定》的規(guī)定對行政法規(guī)進行清理，修改廢除了21部行政法規(guī)的部分條款。這次修改明確了下放審批項目的實施主體和監(jiān)管措施，建立健全了更為嚴格的法律責任制度，防止了部分利益者利用行政許可和審批權(quán)尋租的違法行為發(fā)生。

3.4 加強行政審批理論研究和實踐執(zhí)法培訓

首先，強化行政審批監(jiān)管權(quán)行使研究。行政審批權(quán)下放后出現(xiàn)監(jiān)管問題的原因之一，是相關(guān)部門對行政審批制度改革要求和本質(zhì)內(nèi)涵把握不準，缺乏對策研究和配套機制。因此，要解決實踐中的審批監(jiān)管難問題，我們就要加強政策研究和理論探索，為解決實踐問題提供理論支持，增強后續(xù)監(jiān)管工作的系統(tǒng)性和科學性。其次，堅持審批監(jiān)管程序和標準統(tǒng)一。由于各地政府存在制定的監(jiān)管標準不統(tǒng)一等問題，我們建議國家制定和出臺相關(guān)的指導性意見，將共性要求制定成統(tǒng)一的審批程序條件和標準，便于相關(guān)部門監(jiān)管和操作，將差異性的出臺界定框架供各地部門參考，防止其制定的審批監(jiān)管程序和標準過度差異化，不利于經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，加強審批項目風險防控監(jiān)管機制。國家要對涉及到國計民生和公共安全項目的審批要重點監(jiān)管，通過明示監(jiān)管風險，嚴格監(jiān)督審查審批流程，選用業(yè)務能力強、責任性高、法律法規(guī)政策熟悉的工作人員擔任審批監(jiān)管工作，防止審批疏漏或者審批監(jiān)管不嚴影響國家利益或公共安全。［5］20-23最后，加強審批人員業(yè)務指導和交流。為了使審批人員準確熟悉行政審批各事項要求，科學高效地行使審批權(quán)，上級相關(guān)部門要經(jīng)常開展業(yè)務指導和交流活動。上級監(jiān)管部門通過專題講座和業(yè)務操作流程培訓等方式加強審批機構(gòu)人員的培訓和業(yè)務指導，提高審批監(jiān)管部門人員的依法監(jiān)管水平。此外，行政審批權(quán)的下放必然帶來下級審批機關(guān)的變化和業(yè)務量增加，為了提高監(jiān)管審批的能力，上級監(jiān)管部門就要對新進或者新崗位人員加強崗前培訓，通過邀請專家進行培訓指導，提高其工作能力和服務水平。

［1］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京：北京大學出版社，2007.

［2］宋功德.論經(jīng)濟行政法的制度結(jié)構(gòu)—交易費用的視角［M］.北京：北京大學出版社，2003.

［3］劉勇華，彭中禮.論責任政府的法理基礎(chǔ)［J］.南華大學學報，2010（1）：22-27.

［4］郭敏，譚芝靈.政府規(guī)制國內(nèi)研究綜述［J］.改革與戰(zhàn)略，2010（10）：35-37.

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