九江學(xué)院 任高飛 陳瑤瑤

一、國外生態(tài)補(bǔ)償稅收制度實(shí)踐

（一）美國的生態(tài)補(bǔ)償稅收實(shí)踐 美國是世界上能源消耗最大的國家，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中也經(jīng)歷了“先污染，后治理”的彎路。不過，隨著公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識的不斷增強(qiáng)，美國逐步建立了比較完整的生態(tài)補(bǔ)償稅收體系。在綠色環(huán)保方面的稅包括：消費(fèi)稅、廢棄物處理稅、礦業(yè)稅和汽油稅等。在消費(fèi)稅中主要是對含有破壞臭氧層化學(xué)物質(zhì)的商品征稅，這樣有助于減少氟里昂的排放；對廢棄物處理征稅主要是針對固體廢棄物，它有助于減少家庭產(chǎn)生廢物的數(shù)量，從而減少對環(huán)境的破壞；對石油等自然資源征收開采稅，緩解了對自然資源的過度開采，從而提高了資源的利用效率。同時，在1977年，美國頒布了第一部全國性礦區(qū)生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)法規(guī)，即“露天礦礦區(qū)土地管理及復(fù)墾條例”，根據(jù)“誰破壞，誰治理”的原則，由破壞礦山的礦主對其進(jìn)行修復(fù)；汽油稅和環(huán)境保護(hù)雖然沒有直接聯(lián)系，但通過征稅促使汽油消費(fèi)的減少，可以改善空氣質(zhì)量。

（二）丹麥的生態(tài)補(bǔ)償財(cái)稅體系 在西方國家，丹麥在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面處于領(lǐng)先地位。自1996年開始丹麥在工業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域建立了生態(tài)補(bǔ)償稅收體系，主要包括能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅。政府將這些綠色稅收所得直接返回到貿(mào)易和工業(yè)領(lǐng)域，補(bǔ)貼企業(yè)能效投入，促進(jìn)企業(yè)減少污染物排放。針對企業(yè)能源耗用情況實(shí)行差別化稅率，以控制能源密集型產(chǎn)品比重。與此同時，采取漸進(jìn)的方式提高企業(yè)稅收比重，給企業(yè)一定的能效改進(jìn)時間，通過改變?nèi)剂辖Y(jié)構(gòu)，不斷促進(jìn)節(jié)能減排。通過建立以能源稅為主，其它財(cái)稅收制度相互協(xié)調(diào)的綠色稅收體系，如今丹麥的環(huán)境稅已經(jīng)達(dá)到稅收收入總額的10%，在節(jié)能減排的同時，也提高了企業(yè)競爭力，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）荷蘭的綠色生態(tài)稅收制度 荷蘭是實(shí)行綠色稅收體系較早的國家，早在1960年就將綠色稅收引入稅制。荷蘭在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面開征的稅有：燃料稅、垃圾稅、水稅、噪音稅等，其中燃料稅已經(jīng)成為荷蘭最主要的綠色稅，稅率依據(jù)每一年環(huán)境部確定的與保護(hù)環(huán)境有關(guān)資金的金額來確定核定，通過對汽油、柴油、天然氣等這些主要燃料征稅，形成了保護(hù)環(huán)境的專項(xiàng)資金。水稅包括兩個方面，一方面針對水資源污染行為征稅，另一方針對水資源的開采和使用征稅。水污染稅根據(jù)污水排放的耗氧量和重金屬的量來征收，地下水稅根據(jù)水的開采量和使用量征收，這一稅種從減少污染和有效使用兩個方面保護(hù)了水資源。這些稅收政策體現(xiàn)了保護(hù)環(huán)境的價格激勵，將環(huán)境稅指數(shù)和通脹指數(shù)聯(lián)系起來并加以指數(shù)化，在一定程度上避免了這些稅收導(dǎo)致錯誤的價格信號，提高了資源配置效率。

二、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制存在的問題

（一）稅收的生態(tài)補(bǔ)償調(diào)節(jié)功能弱 迄今為止，我國尚未出臺一種真正意義的生態(tài)稅，現(xiàn)存的資源稅是出于調(diào)節(jié)收入級差而設(shè)的，其保護(hù)環(huán)境的效果甚微。首先，現(xiàn)有稅種對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)功能較弱，如資源稅，其征收目標(biāo)更多的是體現(xiàn)資源有償開采，且該稅主要是從量征收，不能與市場價格掛鉤，對一些戰(zhàn)略資源如稀土課稅標(biāo)準(zhǔn)太低，征稅范圍較窄，弱化了稅收調(diào)節(jié)資源配置的功能，不利于保護(hù)生態(tài)環(huán)境。其次，具有生態(tài)保護(hù)性質(zhì)的稅種較少，目前涉及到環(huán)保條款的稅法僅有資源稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等稅種，增值稅這一主體稅種僅有部分優(yōu)惠條款針對綜合利用“三廢”資源，而對于消費(fèi)量較大且會危害環(huán)境的產(chǎn)品如塑料袋等沒有涉及。

（二）生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律不健全 目前，我國主要依據(jù)有關(guān)行業(yè)法律法規(guī)中的相關(guān)條款開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，并沒有一部完整的以生態(tài)補(bǔ)償為目的法律，而且涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定過于原則，缺乏具體實(shí)施的條例或者細(xì)則。以《森林法》為例，其只規(guī)定：“國家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)和特種用途的森林資源、林木的營造、撫育、保護(hù)和管理，森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金必須?？钷D(zhuǎn)專用，不得挪作他用”，卻沒有給出補(bǔ)償資金的來源渠道、籌集方式，補(bǔ)償主體和標(biāo)準(zhǔn)以及生態(tài)補(bǔ)償所涉及的當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)也沒有明確界定，而且生態(tài)補(bǔ)償范圍僅限于劃入生態(tài)效益林的森林，對未劃入生態(tài)效益林的森林是否應(yīng)得到補(bǔ)償沒有規(guī)定。生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)法律及措施的缺失，影響了我國生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的法制化進(jìn)程。

（三）生態(tài)補(bǔ)償方式單一 我國當(dāng)前的生態(tài)補(bǔ)償方式主要是以縱向轉(zhuǎn)移支付為主的財(cái)政補(bǔ)償，補(bǔ)助資金主要來源于中央政府，補(bǔ)償方式和資金來源比較單一，利益相關(guān)者之間的責(zé)權(quán)不明確，單純依靠政府而沒有充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，“誰受益誰補(bǔ)償，誰污染誰付費(fèi)”的原則不能得以貫徹，影響了生態(tài)補(bǔ)償?shù)母采w面和執(zhí)行效果。

（四）跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善 生態(tài)環(huán)境作為公共產(chǎn)品具有明顯的跨地域性，在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，由于不同區(qū)域的生態(tài)服務(wù)隸屬不同的行政管理區(qū)，利益格局導(dǎo)致實(shí)施跨地域的生態(tài)補(bǔ)償是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程。就目前我國流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來看，一是區(qū)域生態(tài)管理機(jī)構(gòu)存在著職能分割和交叉的問題，必然會引起相互之間缺乏協(xié)作，在管理工作上容易引起爭議。二是跨區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制的轉(zhuǎn)移支付制度不健全，現(xiàn)在大部分轉(zhuǎn)移支付都屬于縱向的轉(zhuǎn)移支付，支付一般沒有特定的專項(xiàng)支出，未形成制度化，補(bǔ)償?shù)姆秶邢蓿蛔⒅毓皆瓌t卻忽視效率原則。橫向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付較少，省際、區(qū)際之間的橫向轉(zhuǎn)移支付缺失。

（五）生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)考核體系缺失 生態(tài)補(bǔ)償評價指標(biāo)體系主要包括生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、依?jù)、標(biāo)準(zhǔn)、支付模式等。但是，目前的核算體系存在嚴(yán)重缺陷，主要表現(xiàn)為：補(bǔ)償?shù)姆秶椭黧w模糊，不能反映經(jīng)濟(jì)活動對自然生態(tài)環(huán)境的侵害及補(bǔ)償成本；自然資源及開發(fā)可替代資源的成本沒有計(jì)量；因生態(tài)環(huán)境破壞導(dǎo)致的損失，如因人為因素導(dǎo)致某些物種的滅絕如何進(jìn)行賠付，賠付的標(biāo)準(zhǔn)和理論依據(jù)等尚無明確規(guī)定，這些指標(biāo)考核體系的缺失致使一些補(bǔ)償問題難以有效處理。

三、我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制財(cái)稅政策完善建議

（一）完善生態(tài)稅收制度 一是擴(kuò)大課稅范圍，在現(xiàn)行資源稅范圍的基礎(chǔ)上，將草原、森林、水資源等亟需保護(hù)的生態(tài)資源納入征收范圍；另外，將現(xiàn)行的如礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)等各種形式的資源費(fèi)實(shí)行費(fèi)改稅。二是調(diào)整稅率形式和結(jié)構(gòu)。為了反映資源的市場價格變化，資源稅的稅率應(yīng)采用具有一定幅度的比例稅率，對實(shí)行循環(huán)生產(chǎn)模式的企業(yè)應(yīng)采取較低幅度的稅率，對不可再生的稀缺資源實(shí)行較高幅度稅率，通過稅負(fù)差異鼓勵集約高效的開發(fā)，提高資源的利用率。三是完善稅收優(yōu)惠政策，對于增值稅、所得稅、消費(fèi)稅等主體稅應(yīng)增強(qiáng)對從事環(huán)保項(xiàng)目的企業(yè)優(yōu)惠。四是盡快開征生態(tài)環(huán)境保護(hù)稅，改變目前我國的稅制結(jié)構(gòu)，在堅(jiān)持稅收中性的原則基礎(chǔ)上，不斷提高生態(tài)稅在稅收總量中所占的比重。執(zhí)行過程中要注重行為激勵功能，引導(dǎo)微觀行為主體在做選擇時充分考慮生態(tài)環(huán)境因素。

（二）健全生態(tài)補(bǔ)償法律體系 健全的生態(tài)補(bǔ)償法律體系是建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要前提和制度保障。按照國家規(guī)劃的戰(zhàn)略部署，制定綜合性的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法和獎懲機(jī)制，健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度和環(huán)境損害賠償制度，尤其需要對生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金渠道以及監(jiān)督評估等做出全面科學(xué)的界定。與此同時，應(yīng)適時推行綠色GDP核算體系，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展對環(huán)境的影響納入國民生產(chǎn)總值的核算體系，這樣才能從根本上解決目前各地區(qū)一味追求高經(jīng)濟(jì)增長率而盲目、最大限度使用環(huán)境的問題。在一個法制國家，法律制度是一個不可或缺的硬約束力，有了健全的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，各職能部門在出臺具體的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施措施時才能夠形成一套分工明確又相互銜接的規(guī)章制度體系，做到有法可依。

（三）政府購買與市場機(jī)制相結(jié)合 根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，生態(tài)環(huán)境是一個產(chǎn)權(quán)難以明確的公共產(chǎn)品，屬于市場失靈的領(lǐng)域。政府是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制中的主導(dǎo)力量，但也不能忽視市場的存在。兩種方式在各自不同的空間和領(lǐng)域中發(fā)揮不同的作用，政府機(jī)制不排斥市場機(jī)制，同樣市場機(jī)制又需要政府的引導(dǎo)。美國的耕地保護(hù)性儲備計(jì)劃的成功實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。因此，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的健全需要政府機(jī)制和市場機(jī)制協(xié)同作用。

（四）拓寬生態(tài)補(bǔ)償資金來源 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅靠政府的轉(zhuǎn)移支付難以有效應(yīng)對環(huán)境保護(hù)問題。因此開拓多層次生態(tài)補(bǔ)償資金渠道尤為重要，只有多主體、多形式、多元化的公共支付體系才可以解決政府應(yīng)對環(huán)境問題的不足。一是建立“環(huán)境財(cái)政”。一方面生態(tài)稅和環(huán)境稅的開征能夠?yàn)樯鷳B(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)保提供持續(xù)穩(wěn)定的財(cái)政資金支持；另一方面對利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的行為給予稅收減免、優(yōu)惠等。二是充分利用資本市場的融資手段。利用市場的閑置資金解決環(huán)境資金的缺口。例如可以發(fā)行政府擔(dān)保的特種環(huán)保債券或者在股票市場上創(chuàng)立綠色環(huán)保板塊等渠道籌集環(huán)保資金。三是政府推行優(yōu)惠政策吸引民間投資到環(huán)保產(chǎn)業(yè)。四是建立與生態(tài)補(bǔ)償相協(xié)調(diào)的生態(tài)保險體系。針對生態(tài)風(fēng)險引入生態(tài)保險，可以降低參保方的風(fēng)險，在保護(hù)參保人雙方利益的同時，給予環(huán)境污染受害者一定賠償。

（五）建立跨區(qū)域的合作機(jī)制 基于生態(tài)效益的公共性和跨地域性，首先要建立具有獨(dú)立性的跨區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，合理的界定產(chǎn)權(quán)，避免職能的分割和重疊管理。其次，建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度。對于具有顯著效益外溢性的生態(tài)環(huán)境這種公共物品，由于其收益范圍也是跨行政區(qū)間的，根據(jù)成本效益對等原則，應(yīng)使區(qū)域間效益的外部性內(nèi)在化，縮小地方政府財(cái)政收入能力的差別，中央應(yīng)當(dāng)推行橫向轉(zhuǎn)移支付的制度，堅(jiān)持?？顚Ｓ迷瓌t，將橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償資金用于生態(tài)的恢復(fù)和補(bǔ)償，進(jìn)行高效的資金配置。

［1］陳學(xué)斌：《我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展與建議》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2010年第9期。