■高明華
???公益性國企的功能是單一的公益,由國家政策給予支持;盈利性國企的功能是單一的盈利,不承擔(dān)公益或政策性職能……
《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出,要為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件,加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題。可以說,改革環(huán)境直接關(guān)系著改革成敗。
盡管《指導(dǎo)意見》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要加快剝離企業(yè)辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題,一些國有企業(yè)也確實(shí)還有很重的社會(huì)負(fù)擔(dān)和歷史遺留問題,但總體上看,這兩個(gè)問題已不是企業(yè)深化改革的主要矛盾,它們已經(jīng)基本上不是企業(yè)深化改革的重大障礙。如果有的話,那也主要是繁文縟節(jié)式的企業(yè)決策審批問題所致,這些有的是歷史遺留問題,也有近十幾年來新產(chǎn)生的問題。
對此,必須強(qiáng)化政企分開,清理不合理的審批事項(xiàng),通過制定負(fù)面清單,把不該由政府決策的人權(quán)和事權(quán)列出來,全部回歸企業(yè)。對于商業(yè)類或競爭性國企,既然要“以管資本為主”,那就要看結(jié)果,不要管過程。就是說,國資監(jiān)管部門關(guān)心的應(yīng)是國資增值的最大化,至于通過何種手段和路徑實(shí)現(xiàn)這種增值,那不是國資監(jiān)管部門的事情,而是企業(yè)自主經(jīng)營的范疇。如果企業(yè)是通過違法手段來實(shí)現(xiàn)這種增值結(jié)果的,那會(huì)有法律來制裁。
對于國企負(fù)責(zé)人來說,更重要的還不是上面所述的自主經(jīng)營問題,而是由于法律不到位和市場不完善而造成的心理負(fù)擔(dān)。國企發(fā)展混合所有制,必然會(huì)發(fā)生國資交易行為,而國資交易中是否會(huì)發(fā)生國資流失,是國企負(fù)責(zé)人對混改的最大擔(dān)憂,即擔(dān)心被戴上國資流失的“帽子”,這甚至是國企負(fù)責(zé)人的一大恐懼問題。
對于國資流失,現(xiàn)實(shí)中存在很多模糊認(rèn)識,認(rèn)定國資流失的主觀性太強(qiáng)。國資流失與否,個(gè)人無法作出主觀判斷,法律也不能確定標(biāo)準(zhǔn),因?yàn)橘Y本的交易是市場行為,是交易雙方討價(jià)還價(jià)決定的。但這種交易必須是透明的,是多方競價(jià)的結(jié)果。也就是說,交易是要有程序的,法律不能制定標(biāo)準(zhǔn),但卻可以確定程序。因此,必須修改國有資產(chǎn)法,加入國有資本交易程序的內(nèi)容,比如,尋找受讓方的方式、受讓方的資格要求、競價(jià)方式的選擇,等等。在有法定國有資本交易程序的前提下,進(jìn)行公開、透明的交易,此交易結(jié)果就是受到法律保護(hù)的。在這種情況下,即使交易的結(jié)果,國有資本是負(fù)值交易,都不能認(rèn)定是國有資產(chǎn)流失。
目前,對于上市公司,交易的程序還是存在的,即以公告前一個(gè)月的二級市場平均股價(jià)作為基準(zhǔn)價(jià),最終交易價(jià)格不能低于該價(jià)格的90%。但這個(gè)程序有些武斷,因?yàn)樵摮绦螂[藏著一個(gè)前提,即股價(jià)是反映公司真實(shí)績效的。而現(xiàn)實(shí)是,中國股市存在較嚴(yán)重的操縱成分,公司股價(jià)(二級市場價(jià)格)不能反映公司真實(shí)業(yè)績,因此,試圖讓受讓方完全接受公司股價(jià)在很多情況下是不現(xiàn)實(shí)的。如果不尊重交易雙方談判的結(jié)果,交易是很難進(jìn)行的。因此,關(guān)鍵的問題是,政府必須下功夫健全資本交易市場,嚴(yán)格打擊市場操縱,使股價(jià)吻合公司真實(shí)績效。
對于非上市公司,則更要困難。從既有規(guī)定看,國資轉(zhuǎn)讓要等價(jià)有償,但等價(jià)有償有賴于科學(xué)的資產(chǎn)評估,要做到科學(xué)的資產(chǎn)評估,評估機(jī)構(gòu)的中立性很重要,這需要對評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。但從世界范圍看,對類似評估機(jī)構(gòu)這樣的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督都很難到位,合謀、弄虛作假等現(xiàn)象屢見不鮮。因此,要實(shí)現(xiàn)國資產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理,只靠評估機(jī)構(gòu)不行,還必須同時(shí)借助產(chǎn)權(quán)交易所的競價(jià),而且競價(jià)者要盡可能有多家,且是“優(yōu)質(zhì)”競價(jià)者,即國資產(chǎn)權(quán)價(jià)格要更多地依靠市場力量確定。要盡可能不采取協(xié)議轉(zhuǎn)讓方式,因?yàn)槟壳瓣P(guān)于協(xié)議轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定比較原則,協(xié)議轉(zhuǎn)讓價(jià)格即使是雙方多輪討價(jià)還價(jià)的結(jié)果,也可能不被國資監(jiān)督機(jī)構(gòu)或政府所認(rèn)可,被戴上“國資流失”帽子的風(fēng)險(xiǎn)較大。
很多國企同時(shí)承擔(dān)眾多職能,既要盈利,又要承擔(dān)公益或政策性職能。這種矛盾的功能同存于一家國企,一方面,企業(yè)負(fù)責(zé)人難以確定改革方向,是向公益性方向改革還是向盈利性方向改革,左右為難,一旦改錯(cuò)了,責(zé)任重大,難以承受。另一方面,還創(chuàng)造了利益輸送的“機(jī)會(huì)”。例如,以承擔(dān)政策性職能為名,尋求政府資助和補(bǔ)貼;同時(shí),又以企業(yè)的盈利性為名,進(jìn)行高消費(fèi)等,或者把國家資金套到企業(yè)或個(gè)人手中。
解決這個(gè)問題的方法,就是對企業(yè)同時(shí)具有的互相矛盾的職能進(jìn)行分拆。公益性國企的功能是單一的公益,由國家政策給予支持;盈利性國企的功能是單一的盈利,不承擔(dān)公益或政策性職能。如果政府迫于某些壓力(如救災(zāi))強(qiáng)制性讓盈利性國企承擔(dān)某些公益或政策性職能,則由此造成的損失,政府給予足額補(bǔ)充,以保護(hù)企業(yè)的自主權(quán)和市場競爭力。不過,如果盈利性國企自愿承擔(dān)社會(huì)責(zé)任,則應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)。為了實(shí)現(xiàn)國企功能的純粹化,也必須通過修改國有資產(chǎn)法,予以明確。
總之,為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件,一是健全法律,尤其是程序法;二是健全市場體系,尤其是資本交易市場,使國有資本交易公開、透明。這是最為關(guān)鍵的兩個(gè)方面。目前中國缺的不是政策,而是具體的、可操作的程序法。出現(xiàn)問題,政策解決不了法律層面的難題。