崔會敏+毋加加

習近平總書記在黨的十八屆三中全會上強調(diào)，要落實黨風廉政建設(shè)責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任。王岐山同志在第十八屆中央紀委第三次全會報告時強調(diào)，紀檢監(jiān)察機關(guān)要聚焦中心任務(wù)，堅守責任擔當，監(jiān)督執(zhí)紀，推進組織制度創(chuàng)新，在國家治理體系中發(fā)揮重要作用，探索實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。因此，各級紀委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機關(guān)，履行監(jiān)督執(zhí)紀責任重大，任務(wù)艱巨。目前，在新形勢下，紀委履行監(jiān)督責任還存在一定的困境需引起我們的重視。

紀委的監(jiān)督權(quán)力來源于《中國共產(chǎn)黨章程》第44條。紀委監(jiān)督責任包括監(jiān)督的地位、監(jiān)督的客體或?qū)ο?、監(jiān)督責任的內(nèi)容和監(jiān)督方式等方面。其中從監(jiān)督責任的內(nèi)容來說，習近平總書記在中紀委三次全會上強調(diào)了四個方面的責任，王岐山書記則將其簡要表述為六個字：監(jiān)督、執(zhí)紀、問責。

本文的理論前提建立在監(jiān)督責任與監(jiān)督權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)上，監(jiān)督責任與監(jiān)督權(quán)力密不可分，相伴而生，缺一不可，有責任無權(quán)力，則責任無所擔當；有權(quán)力無責任，則權(quán)力勢必被濫用。紀委履行監(jiān)督責任的困境根源其實在于監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在困境。

一、紀委履行監(jiān)督責任的困境

紀委履行監(jiān)督責任的困境有多方面，不但有監(jiān)督權(quán)力本身產(chǎn)生的內(nèi)在困境，還有外在的約束以及紀委體制機制的困境。

1.監(jiān)督權(quán)力的內(nèi)在困境

責任和權(quán)力緊密相連。紀委的監(jiān)督責任是其監(jiān)督權(quán)力和職能的產(chǎn)物。但監(jiān)督權(quán)力卻有內(nèi)在的困境，這些內(nèi)在的困境制約了紀委監(jiān)督責任的順利履行。

監(jiān)督權(quán)是非生產(chǎn)性的糾錯權(quán)力。和執(zhí)行權(quán)相比，監(jiān)督權(quán)是非生產(chǎn)性的，即監(jiān)督不是生產(chǎn)什么事物的工作，而是預(yù)防和糾正錯誤事物而進行的工作。執(zhí)行權(quán)可以對公共資源進行權(quán)威性分配，監(jiān)督權(quán)只是預(yù)防和糾正分配中的錯誤。人類活動的功利性決定了執(zhí)行權(quán)處于主導地位，而監(jiān)督權(quán)則處于相對次要的和附屬的地位。同時，作為專門用于預(yù)防和糾正錯誤的權(quán)力，監(jiān)督權(quán)內(nèi)在地帶有懷疑性和否定性，表現(xiàn)出不信任的特征。這種不信任既針對權(quán)力，也針對掌握和行使權(quán)力的人。這樣，“監(jiān)督者也就始終扮演著懷疑的和不信任的角色，作為對執(zhí)行權(quán)的審查者、糾錯者和威懾者而發(fā)揮作用”[1]。因此，監(jiān)督權(quán)內(nèi)在的被握有權(quán)力的人們厭惡，如果他們擁有削弱和架空監(jiān)督權(quán)的條件和手段，就會不可避免的產(chǎn)生對抗、抵觸和規(guī)避行動，這些都會消解監(jiān)督權(quán)的效力。

監(jiān)督權(quán)存在著監(jiān)督績效悖論。由于監(jiān)督權(quán)是非生產(chǎn)性權(quán)力，“很難在監(jiān)督者的努力與監(jiān)督成果之間進行線性的因果分析，而用挽回的損失來證明監(jiān)督機構(gòu)的績效也往往難以令人信服”[1]。比如，如果監(jiān)督成果少，既可以說是監(jiān)督者消極無為，也可以說由于監(jiān)督權(quán)的卓有成效使錯誤減少；如果監(jiān)督成果多，既可以說監(jiān)督者積極努力，也可以反過來說是監(jiān)督權(quán)的失靈使錯誤增多。監(jiān)督績效悖論給管理監(jiān)督行為帶來了難題。同時，如何激勵監(jiān)督者積極有效行使監(jiān)督權(quán)力也是一個難題，因為良好監(jiān)督效果不但與監(jiān)督權(quán)力強弱有關(guān)，還與監(jiān)督者能力、行動資源和機構(gòu)運作效率等密切相關(guān)。

2.紀委履行監(jiān)督責任的外在約束

復雜的社會環(huán)境是紀委履行監(jiān)督責任的外在約束。無論是監(jiān)督者還是被監(jiān)督者，都是社會人，都會受到相同社會環(huán)境的制約。

我國現(xiàn)在的腐敗是一種“嵌入性腐敗”，即腐敗是根植于、嵌入于社會環(huán)境之中的，這種社會環(huán)境既是腐敗的結(jié)果又是腐敗的原因。這也是為什么會有集體腐敗，為什么群眾痛恨腐敗但輪到自身辦事又會想方設(shè)法找關(guān)系去行賄，以至于出現(xiàn)“人人痛恨腐敗，人人想腐敗”現(xiàn)象的重要原因。

我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變過程中，由于權(quán)力對市場的干預(yù)，形成了很多“結(jié)構(gòu)性”腐敗問題。對這些結(jié)構(gòu)性腐敗單從制度層面和個體層面去治理顯然不能產(chǎn)生明顯效果，反而會出現(xiàn)同一職位上“前腐后繼”的現(xiàn)象，這對紀委履行監(jiān)督責任造成了外在的約束。從中國社會文化看，“人情”觀念、權(quán)力崇拜和禮尚往來還普遍存在。人情本是人與人之間聯(lián)系的本能感覺和生存方式，在中國卻成了某種情義、地位和利益的交易載體，被稱為“中國式人情”，這些對紀委執(zhí)紀監(jiān)督形成掣肘。

3.紀委履行監(jiān)督責任的體制機制困境

紀委領(lǐng)導體制和工作機制有待完善。在目前紀委雙重領(lǐng)導體制和工作機制下，紀委還沒有足夠的獨立性和權(quán)威性，一些基層紀檢機構(gòu)沒有真正獨立的編制、經(jīng)費等，在一定程度上受制于監(jiān)督對象。由于監(jiān)督權(quán)力內(nèi)含著否定與懷疑特性，會受到被監(jiān)督對象的排斥，一些單位和領(lǐng)導干部不愿接受監(jiān)督，使得紀委監(jiān)督執(zhí)紀問責面臨壓力和干擾，這種情況越到基層越突出，在一定程度上影響了紀委履行監(jiān)督職能。同時，一些職能部門因種種原因，不愿承擔責任，過分依賴紀檢機關(guān)“牽頭”，導致紀檢機關(guān)忙于應(yīng)付，無法聚焦主業(yè)，監(jiān)督職能的發(fā)揮受到掣肘。

黨的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制還有待完善。黨內(nèi)“一把手”權(quán)力結(jié)構(gòu)也不利于紀委履行監(jiān)督責任。一些重要領(lǐng)域、重點部門和主要領(lǐng)導權(quán)力較大且過于集中，而且公共權(quán)力運行具有很強的封閉性、業(yè)務(wù)性，外部很難對其監(jiān)督，也就是說“外行”監(jiān)督不了“內(nèi)行”。一些部門職能存在邊界模糊、權(quán)責不清的問題，“有利事務(wù)”多方管理現(xiàn)象和“無利事物”無人管理現(xiàn)象仍存在，對紀委開展監(jiān)督工作造成不利影響。有些部門制度約束剛性不強，有的部門制度不夠完善，有的部門制度執(zhí)行不嚴，這些都影響了紀委監(jiān)督的嚴密性和有效性。

紀委監(jiān)督工作方式方法不夠創(chuàng)新。從目前工作開展情況看，監(jiān)督方式單一、老套的問題依然存在，監(jiān)督工作機制還不完善，針對性和實效性有待增強。責任考核和責任追究是落實監(jiān)督責任的重要方式，但考核方式比較單一、考核內(nèi)容和指標設(shè)置不夠科學，存在責任認定難、追責力度不大等問題。尤其由于轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風還不夠深入，導致一些監(jiān)督工作在交接過程中有可能出現(xiàn)監(jiān)督空白。[2]

二、紀委履行監(jiān)督責任困境的對策分析

從理論上說，“一項完整的監(jiān)督權(quán)主要包括了四個基本維度，即監(jiān)督權(quán)的地位、權(quán)能、信息基礎(chǔ)及其所受到的監(jiān)督等，它們分別構(gòu)成了權(quán)力監(jiān)督的前提準備、能力要件、信息條件和動力機制”[1]。因此，以監(jiān)督權(quán)力和責任為基礎(chǔ)，紀委目前履行監(jiān)督責任的困境可從以下四個方面突破。

1.制度保障：完善紀檢監(jiān)察體制機制

如前所述，監(jiān)督權(quán)作為非生產(chǎn)性糾錯權(quán)力，在權(quán)力系統(tǒng)中處于次要和弱勢的地位，面對執(zhí)行權(quán)可能的規(guī)避或抵制行為，如果不從制度上對監(jiān)督權(quán)的地位和能力予以保障，就會導致監(jiān)督權(quán)軟弱無力，無所作為，形同虛設(shè)。監(jiān)督權(quán)地位問題的核心是“獨立性”?！蔼毩⑹谴_保正直的良方，或者它至少有助于確保正直免受來自那些企圖與它妥協(xié)的人的壓力”[3]。因此，紀委履行監(jiān)督責任的制度保障實質(zhì)就是完善紀委體制機制，正確處理紀委與同級黨委的關(guān)系，提高紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。

要正確處理紀委與同級黨委的關(guān)系。“中國是一個典型的黨建國家和黨治國家?，F(xiàn)有的政治體系是政黨構(gòu)建起來的，現(xiàn)有政治體系的發(fā)展與完善也是由政黨直接推動和主導的?！盵4]這就決定了中國的反腐敗必須以政黨為中心，保證政治方向的正確和穩(wěn)定，這在高層是必要而且是必須的。但是在中間層和基層，這種雙重領(lǐng)導體制卻制約了紀檢監(jiān)察機關(guān)職能的發(fā)揮和實現(xiàn)。建議將管理紀檢監(jiān)察機關(guān)的權(quán)力上調(diào)一級，即將人、財、物的管理權(quán)限收歸上級黨委，接受上級黨委領(lǐng)導和上級紀檢監(jiān)察機關(guān)業(yè)務(wù)指導。同級黨委不再擁有對同級紀檢監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導權(quán)力，這就剪斷了紀檢監(jiān)察機關(guān)對同級黨委的“先天依賴”，保持其相對獨立性。因為紀檢監(jiān)察機關(guān)的主要職能是監(jiān)督權(quán)力，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力，就必須首先實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和相對獨立性。這種權(quán)威性從組織上說要高于監(jiān)督對象的權(quán)力，從組成人員上說要由權(quán)威性的人員組成，比如錄用人員要通過某種嚴格的資格考試等。從監(jiān)督程序上說，要有嚴格規(guī)范的程序來保證監(jiān)督的權(quán)威性。紀檢監(jiān)察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性是相互促進的，相對獨立性是其權(quán)威性的根本保證。比如香港的廉政公署和新加坡的反貪污調(diào)查局，都有很強的獨立性和權(quán)威性。

改革黨內(nèi)“一把手”領(lǐng)導體制，完善黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)。實現(xiàn)紀委對同級黨委的有效制約，必須改革黨內(nèi)“一把手”領(lǐng)導體制，深化黨內(nèi)民主，構(gòu)建合理的黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)，改變監(jiān)督權(quán)力的從屬和次要地位。要規(guī)范“一把手”的職權(quán)范圍，明確對“一把手”進行監(jiān)督的主要機構(gòu)、重點事項、基本程序、問責手段等。建立“一把手”廉政建設(shè)責任制制度、宣誓就職制度、廉政述職制度、舉報責任制度、用人失察追究制度、財務(wù)審批制度、離任審計制度、廉政民主測評制度等。[5]

強化紀委監(jiān)督責任，要實現(xiàn)上級紀委對下級紀委領(lǐng)導的法定化和程序化。黨的十八屆三中全會強調(diào)，要“強化上級紀委對下級紀委的領(lǐng)導”。上級紀委對下級紀委領(lǐng)導行為必須依法合規(guī)，建立健全上下級領(lǐng)導關(guān)系有效運行的程序性規(guī)范。嚴密的運行程序是規(guī)范紀委上下級領(lǐng)導關(guān)系的軌道和規(guī)則保障。為了確保檢察權(quán)運行活動的規(guī)范和嚴密，需要在運行程序的各個環(huán)節(jié)上進行合理界定，確定相應(yīng)的規(guī)則。要科學設(shè)定流程控制，梳理上下級紀檢監(jiān)察機關(guān)在組織協(xié)調(diào)、信訪舉報、線索管理、案件查辦等各項工作環(huán)節(jié)和步驟，做到職責明確，責任落實，協(xié)調(diào)配合，以形成合力。

2.關(guān)鍵因素：增強紀委監(jiān)督能力

從能力的角度講，監(jiān)督權(quán)能否履行監(jiān)督職能，取決于監(jiān)督者將監(jiān)督資格轉(zhuǎn)化為監(jiān)督行動的各種能力和資質(zhì)條件。從本質(zhì)上講，紀委的監(jiān)督能力取決于是否具有較強的監(jiān)督職權(quán)和充分的行動資源。因此，紀委要強化作為黨內(nèi)專門監(jiān)督機關(guān)的獨立地位，全面履行監(jiān)督執(zhí)紀問責的專職，明確派駐紀檢組長、紀委書記不分管主業(yè)以外的其他業(yè)務(wù)，推進議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的清理和內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整工作，加強監(jiān)督和辦案力量，把主要力量配備到黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭主業(yè)上來，以“瘦身”促“強身”，以“減負”帶“增力”。要按照紀委的職能定位，從直接參與部門日常性業(yè)務(wù)檢查中擺脫出來，把工作的切入點轉(zhuǎn)變到督促有關(guān)責任部門依法依規(guī)履行職責上來。要樹立法治思維和法治方式，更加注重從法律制度、法治方式和法治機制入手，實現(xiàn)依法治權(quán)，依法從嚴治官。同時，要充分運用先進科學技術(shù)，特別是電腦技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、通信技術(shù)、錄音錄像技術(shù)等現(xiàn)代證據(jù)采集和信息搜集等方面的技術(shù)，提高紀委工作人員的思想素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，提高監(jiān)督的技巧和辦案的能力。

3.信息基礎(chǔ)：拓寬紀委獲取信息的途徑

信息是監(jiān)督的基礎(chǔ)。要使監(jiān)督機制發(fā)揮作用，就必須保障監(jiān)督者能夠獲得充分的信息。有效的監(jiān)督權(quán)的必要條件之一，就是解決監(jiān)督者與監(jiān)督對象之間信息不對稱的制度安排。

拓寬紀委獲取信息的渠道和途徑，完善巡視制度，不斷深化信訪舉報資源的綜合利用，搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺，廣泛收集來自社會各方面和基層群眾監(jiān)督的信息，打破信息不對稱局面。為此，要保障紀委調(diào)查和取證權(quán)的有效行使。要強化紀委對被監(jiān)督部門的常規(guī)檢查，破除部門的各種信息障礙，要敢于利用現(xiàn)代科學技術(shù)成果，應(yīng)用高新技術(shù)裝備，提高紀委監(jiān)督的科技含量。同時要定期檢查領(lǐng)導干部個人重大事項報告制度、經(jīng)濟責任審計制度等落實情況，依紀依法實行誡勉、質(zhì)詢、問責等制度。

結(jié)合廉政風險防控工作，探索建立廉政風險預(yù)警機制，進一步督促有關(guān)單位完善信息公開、責任追究、群眾評議等制度，最大程度減少權(quán)力運行風險。同時，紀委要關(guān)注網(wǎng)絡(luò)反腐的動態(tài)，建立網(wǎng)絡(luò)信息篩選機制，及時發(fā)現(xiàn)腐敗的線索和蹤跡，甄別真正的信息。事實證明，網(wǎng)絡(luò)信息可以成為紀委免費的監(jiān)督調(diào)查員，可以轉(zhuǎn)移紀委巨大的監(jiān)督信息成本，是權(quán)力監(jiān)督不可或缺的信息平臺，也是反腐敗斗爭中的一支重要力量。

完善保護舉報制度，加強維護和保障監(jiān)督者（如舉報者、檢舉人、審查者、信訪者、批評者和“民告官”者等）的基本權(quán)益，特別是監(jiān)督者的人身安全、財產(chǎn)安全和職業(yè)安全等，同時嚴厲查處打擊報復者，全力消除舉報人的后顧之憂，保障紀委獲取有效信息的途徑。如美國1972年發(fā)生的“水門事件”，其中神秘的幕后舉報人“深喉”身份一直被保密，直到33年后2005年他去世，身份才被曝光。

4.動力機制：加強激勵機制和落實責任追究

“徒法不足以自行”，監(jiān)督權(quán)與實際的監(jiān)督行動不是一回事。要想使法定的監(jiān)督資格能被運用起來，關(guān)鍵看監(jiān)督者是否有內(nèi)在動力和外在壓力，只有有效地鞭策和激勵監(jiān)督者，才能切實推動權(quán)力監(jiān)督。因此，紀委要加強內(nèi)部的激勵機制，落實責任追究，使紀委干部既有動力又有壓力去履行監(jiān)督責任。

首先，可以嘗試建立監(jiān)督收益制度，提高對監(jiān)督者的激勵。比如給予舉報者、批評者、糾錯者或紀委監(jiān)督人員等運籌人的獎勵，甚至可以考慮讓其從監(jiān)督成果或所挽回的損失中分成。西方法律中會給予舉報人獎勵，比如挽回損失總金額的5%等。監(jiān)督收益制度在一定程度上能解決我國“人情社會”中的難題。其次，建立獨立的紀委干部考核和選任升遷制度?，F(xiàn)有的紀委干部管理與其他部門干部一樣，但是由于紀委工作性質(zhì)決定了紀委干部的地位“進退兩難”，工作積極盡職盡責查辦案件多，會得罪一部分人，工作不積極、查辦案件少，則會被廣大群眾認為失職瀆職。因此，應(yīng)該建立獨立的紀委干部管理系統(tǒng)，根據(jù)工作特點進行選任升遷，增加紀委干部的工作積極性。最后，落實責任追究制度。建立健全責任追究的制度體系、工作程序和保障機制，形成責任分解、檢查監(jiān)督、倒查追究的完整鏈條，有錯必究，有責必問。各級紀委要加強自身建設(shè)，對紀委干部嚴格要求，嚴格監(jiān)督，嚴格管理。通過成立對紀委干部進行監(jiān)督管理的專門機構(gòu)，加強對紀委干部履職行為的監(jiān)督檢查，切實解決“燈下黑”的問題。

參考文獻：

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[3]費斯勒.行政過程中的政治——公共行政學新論[M].北京：中國人民大學出版社，2002：434.

[4]林尚立.中國反腐敗體系的構(gòu)建及其框架[J].河南大學學報（社會科學版），2010（1）.

[5]王希鵬.改革黨的紀檢監(jiān)察體制的幾個關(guān)鍵問題[J].理論視野，2014（8）.

（作者單位：河南大學哲學與公共管理學院）

責任編輯：張功杭