周偉

進入2015年后，圍繞著南海島礁建設，中美之間的博弈再次成為國際輿論的焦點?？梢灶A料的是，隨著中國南海島礁建設的迅速推進以及所引發(fā)的后續(xù)效應，中美圍繞著這一問題的較量與暗戰(zhàn)，將會是一個長期存在并持續(xù)發(fā)酵的議題。

中國在推進南海開發(fā)和建設上的反思

長期以來，中國政府從維護地區(qū)穩(wěn)定的大局出發(fā)，為了避免南海地區(qū)局勢的激化和惡化，主要著眼點都放在了擱置爭議和維持現(xiàn)狀層面，而在開發(fā)和建設上卻沒有太多實質性的行動與步驟。與中國在南海問題上的自我克制相比，周邊各國卻在“實際控制”基礎上，不斷通過開發(fā)和建設來強化事實存在，以尋求法理和國際輿論上的主權認可，在獲得豐厚經濟利益的同時，也為未來的島礁歸屬和海域劃界進一步增添籌碼。目前，越南和菲律賓等國在南海的存在，已經呈現(xiàn)出駐軍常態(tài)化、設施永久化、建設全面化等特點，中國南海島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪、權益被侵蝕的局面日趨嚴峻，國家主權和海洋權益長期遭受嚴重損失。

進入新世紀后，在中國和東盟國家的共同努力下，南海地區(qū)形勢總體上保持了和平與穩(wěn)定。然而，自從2010年以來，在美國“重返亞太”和“亞太再平衡”戰(zhàn)略的鼓動與慫恿下，部分南海聲索國挑起了新一輪的島礁歸屬與海域劃界爭端。有關國家試圖通過推動南海問題國際化和多邊化，將南海問題“升格”為東盟與中國或美國與中國之間的問題來解決。一些國家甚至以加強區(qū)域合作為借口，希望通過東盟和以美國為首的外部勢力對中國構成“多對一”的態(tài)勢，在南海問題上形成合力共同對付中國。受此影響，南海地區(qū)形勢變得日益緊張和復雜，南海問題在大國角力和經濟利益的雙重驅動下也變得越發(fā)躁動不安。從某種意義上來說，南海爭端已經從資源爭奪走向了地緣政治斗爭，而地緣政治斗爭的收益將反補資源爭奪。

在此背景下，中國對既往南海開發(fā)和建設的實踐也開始有所反思。從客觀上來看，中國單方面地善意釋放與克制忍讓，并沒有換得周邊國家的共鳴和認同。中國首先提出了“擱置爭議、共同開發(fā)”原則，但在其他國家不予響應，相反卻大力推進自主開發(fā)和建設的同時，自己卻恰恰沒有實質性的動作。這種自縛手腳、隱忍不發(fā)的行為，導致中國在南海主權爭端問題上左支右絀，日益被動。從長遠來看，中國在南海開發(fā)和建設方面的保守性和滯后性，不但不利于南海爭端的最終解決，反而可能為以后預埋下更多的不確定因素。正是基于上述考慮，從2012年開始，面對菲律賓、越南等國在南海問題上不斷制造事端，中國的戰(zhàn)略應對和策略選擇開始有所調整，并加快了在南海權益維護和開發(fā)建設方面的步伐。例如，有效反擊菲律賓在黃巖島海域對中國漁民的襲擾抓扣，設立地級三沙市管轄西沙、中沙和南沙群島及其海域，對南海中南部的油氣區(qū)塊進行公開招標，加大南海中南部油氣資源的勘探力度，穩(wěn)步推進南海漁業(yè)資源和旅游資源的開發(fā)等。

在島礁建設方面，自上世紀80年代后期開始，中國大陸先后進駐了南沙群島的永暑礁、渚碧礁、南薰礁、赤瓜礁、東門礁、華陽礁、美濟礁等7個礁盤，其中永暑礁上建有聯(lián)合國授權的海洋觀測站。相較于越南、菲律賓等國侵占的眾多中國島礁而言，中國進駐的礁盤均屬于暗礁或環(huán)礁，地理條件很差，周邊環(huán)境險峻，生存條件惡劣。為了維持駐守人員的基本生活，中國在上世紀八九十年代曾在駐守礁盤上進行了簡易設施建設。2014年后，為了完善駐守島礁的相關功能，改善守礁人員的工作和生活條件，更好地滿足各類民事需求，中國加大了對南沙駐守島礁的面積擴充和設施完善力度。

然而，與越南、菲律賓等國的島礁建設相比，中國的南海島礁建設既不是最早的，也不是最好的。早在上世紀七八十年代，越南、菲律賓等國就開始在侵占島礁上進行各種基礎設施建設。例如，它們除了在所占據的島礁上駐扎軍隊、建造各種軍事設施外，還在一些較大的島礁上，建有機場跑道、雷達站、氣象站、衛(wèi)星站、發(fā)電站、燈塔、營房等。從這個意義上來講，中國對現(xiàn)有的南沙駐守島礁進行必要的擴充和完善，完全屬于被動式的反應和補償式的建設。當然，基于自身強大的經濟實力和工程構造能力，中國在南海的島礁建設無論是規(guī)模還是速度都是首屈一指的，這自然使部分南海聲索國和域外大國看在眼里急在心里。然而，中國的島礁擴建行為，只不過是在重復越南、菲律賓等國曾經做過的事情而已。更重要的是，中國是在自己的主權領土上進行施工建設，完全是無可非議和無可指責的，屬于合情、合理、合法的范疇。

美國對中國南海島礁建設的指責與施壓

應該看到，隨著近幾年中國實力和影響力的快速提升，美國對中國的認知和態(tài)度開始發(fā)生微妙的變化，基于自身實力和地位相對下降而產生的焦慮感日益上升。過去美國政府曾認為，中國經濟高速發(fā)展以后，民眾生活水平急劇提高，與境外接觸日益頻繁，必然與國際主流社會的動向逐漸合拍，并促使國內政治改革提上日程。但近年中國在綜合國力大幅度增強以后的表現(xiàn)，與前述期許背道而馳。由此導致的情形是，最近幾年來中美關系日益呈現(xiàn)出“政經分離”的態(tài)勢，即兩國在經貿、投資等方面持續(xù)升溫并相互依存，但在政治、外交等層面，開始受到越來越多的負面因素困擾。事實上，“無論是美國的重返亞太、亞太再平衡、TPP計劃，還是中國的南海筑島、一帶一路、亞投行等舉措，都成了對方眼中的針對自己而刻意為之的戰(zhàn)略遏制或戰(zhàn)略反制”。

近年來，美國精英階層在對中國的基本認知上出現(xiàn)了明顯的分化，在一部分人看來，中國的經濟崛起不再被當作機遇，中國正試圖利用自己的經濟優(yōu)勢，不動聲色地將美國的力量從亞太地區(qū)擠壓出去。美國前財長保爾森在其新書《和中國打交道》中就明確承認，在如何對待崛起的中國這個重大問題上，美國精英階層發(fā)生了嚴重分歧。在很長的時間里，美國共和、民主兩黨的主流，都認為與崛起的中國合作符合美國的國家利益，但現(xiàn)在，一些美國精英改變了原來的立場，不久前公開批評中國的美國知名學者沈大偉（David Shambaugh），就是其中的重要代表。因此，當前無論是美國政界還是學界，都彌漫著一股對華強硬的論調。

在此背景下，南海島礁建設自然成為美國在亞太地區(qū)制衡中國的重要籌碼。尤其是進入2015年后，美國更是頻頻在這一問題指責中國并多方施壓，智庫、軍方、議員、高官乃至總統(tǒng)等輪番上陣。例如，1月份美國總統(tǒng)奧巴馬訪問印度時，雙方在簽署的聯(lián)合公報中，罕見地加入了“確保南中國海航行自由，以及通過國際法和平解決海洋主權爭端”等內容；3月初美國外交關系委員會就美國對華戰(zhàn)略發(fā)表題為《修訂美國對華大戰(zhàn)略》（Revising U.S. Grand Strategy Toward China）的研究報告，建議美國需要重拾對華強硬政策，指出“華盛頓需要一個新的對華戰(zhàn)略，它應以制衡中國力量崛起，而不是繼續(xù)幫助其崛起為中心”，同月美國國防部長卡特（Ashton Carter）的亞洲之行，更是多次就南海問題表態(tài)并輔之以實際動作；4月份七國集團（G7）外長會議發(fā)表聲明，對中國在南?！按笠?guī)模填海造地等改變現(xiàn)狀及增加緊張局勢的任何單方面行為表示關切”，同月奧巴馬在國內講話稱，“對中國可能利用自身‘塊頭和肌肉在南海地區(qū)向小國施壓表示關切”。

進入5月份后，美國對中國南海島礁建設進行施壓的力度明顯增加。5月11日，美國派遣瀕海戰(zhàn)斗艦“沃斯堡”號進入南海南威島附近“國際水域”；5月13日，負責亞太事務的美國助理國務卿拉塞爾（Daniel Russel）在參議院外交關系委員會的一場聽證會上表示，美國致力于維護南海地區(qū)的航行與飛越自由，反對中國單方面改變現(xiàn)狀的行為。5月16日，美國國務卿克里展開對華訪問，期間同樣對中國在南海填海造陸的行為表示擔憂，呼吁中國采取措施以降低地區(qū)緊張局勢。在此過程中，《華爾街日報》援引美國不具名官員的話，稱美國將考慮派遣艦機進入中國控制的南沙島礁周圍12海里范圍，以實際行動來彰顯美國主張“航行自由”的意志與能力；5月20日，美軍派遣一架P-8A“海神”反潛偵察機，載著美國有線電視新聞網（CNN）記者，不顧中方發(fā)出的8次警告，飛臨中國渚碧礁、永暑礁和美濟礁上空進行抵近偵察，引發(fā)了全球對南海問題的高度關注。至此，僅剩下美國派遣艦機進入中國控制島礁12海里范圍內巡航的選項尚未付諸實施。5月22日，美國副總統(tǒng)拜登在安納波利斯海軍學院的畢業(yè)典禮上，指責中國在南海填海造陸的行為是該區(qū)域出現(xiàn)新挑戰(zhàn)的例證，并再次重申美國將軍力和資源向亞太地區(qū)傾斜的決心。5月27日，美國國防部長卡特在夏威夷舉行的美軍太平洋司令部新任司令的任命儀式上，向中國發(fā)出罕見的強硬喊話，要求中國停止在南海的島礁建設活動，并宣稱美軍艦機將繼續(xù)對該海域實施巡邏，“我可以毫無疑問的說，美國將在國際法允許的一切空間飛行、航行或部署行動，正像我們在全世界做的那樣”。5月29日，一年一度的香格里拉對話會在新加坡召開，南海島礁建設毫無例外地成為會議上的焦點話題。不過，在新加坡總理李顯龍發(fā)表強調“平衡”的開幕主旨演講后，美國國防部長卡特對中國指責的調門有所放低，這在一定程度上有點出乎多數人的預料?；蛟S正如有中國學者所言：“南海爭端表現(xiàn)出比較明顯的季節(jié)特征：上半年演出‘沖突劇，下半年改唱‘合作調，香格里拉峰會則成為各方演出‘沖突劇高潮橋段的時間節(jié)點，今年亦然?！?/p>

美國的核心關切以及中國的戰(zhàn)略應對

美國為何在南海島礁建設問題上如此向中國發(fā)難呢？從常理上來看，這與美國一貫強調的其在南海問題上的重大利益關切有密切關聯(lián)?？傮w而言，美國除了宣稱在主權爭端問題上不持立場的論調外，更多提及的是南海航行自由、和平解決爭端、反對武力改變現(xiàn)狀、保持地區(qū)和平穩(wěn)定等。特別是在航行自由方面，是美國強勢介入南海問題的“公共理由”和“道義旗幟”，并尤其強調其在專屬經濟區(qū)內的軍事活動權（即進行各種情報收集的艦機抵近偵察），以維護其在全球的戰(zhàn)略利益和軍事存在。然而，中國近年來在南海島礁建設上的突飛猛進，前所未有地讓美國感到芒刺在背，如坐針氈。根據美國CNN記者吉姆的報道，在不到兩年的時間里，中國在南沙的島礁面積已經從5英畝擴展到了超過2000英畝，如果繼續(xù)推進下去，美國非常擔憂其將成為中國在南海戰(zhàn)略性和永久性的軍事基地。屆時，中國在南海的前沿存在將打破既有的力量平衡，美國“離岸平衡手”的角色以及在西太平洋地區(qū)的主導權將受到嚴重削弱。

事實上，美國十分清楚，中國迄今為止并沒有影響到各國在南海的商業(yè)航行自由，對于專屬經濟區(qū)內的軍事活動權問題，中國的立場和觀點也在逐漸的調整，更多開始關注軍事抵近偵察的頻次、手段、距離等技術層面。對中國來說，隨著海外利益的增加以及海軍力量的增強，各類軍事艦艇出現(xiàn)在別國專屬經濟區(qū)的情形也在逐漸成為常態(tài)。至于南海島礁建設，美國也承認中國并不是最早進行填海造陸的國家，但認為近年來中國的島礁建設進展太過驚人，無論是規(guī)模、范圍，還是速度都遠遠超過了其他國家。例如，越南在過去的數年中，新擴建的島礁面積大約只有60英畝，并且地點范圍也比較有限。如果照此下去，美國十分擔心中國利用這些擴建島礁所形成的軍事優(yōu)勢，大幅提升中國對南海海域的控制能力，壓縮美國海軍的活動空間和行動自由，同時可能在南海采取更加強硬的系列化行動，如依托擴建島礁劃設南海防空識別區(qū)、主張200海里專屬經濟區(qū)等，進而挑戰(zhàn)美國在西太平地區(qū)的主導地位。顯然，這些都是美國不愿意看到的。

另一方面，美國同樣更清楚的是，自己恐怕很難阻擋中國在南海進行島礁建設的步伐。但是礙于面子和維護國際聲譽的需要，同時為了安撫盟友情緒以及穩(wěn)定同盟體系，又必須對中國“改變現(xiàn)狀的行為”有所發(fā)聲和行動。因此，通過上述種種雖顯高調但實則效用有限的舉動，既對自身和盟友有所交代，又提前對中國可能實施的后續(xù)行動進行預先性的防范和威懾，以期讓中國清楚地認識到美國的核心關切與戰(zhàn)略決心，打消主張200海里專屬經濟區(qū)以及劃設南海防空識別區(qū)等念頭，放棄依靠實力改變南海地區(qū)既有安全規(guī)則與秩序的努力，更不要企圖進行挑戰(zhàn)美國在西太平地區(qū)霸權地位的各種嘗試等。

對于中國而言，推進南海島礁建設自然也具有多方面的戰(zhàn)略考量?；跉v史和現(xiàn)實等諸多原因，越南、菲律賓等國在其控制的南沙島礁上，均通過擴建形成了機場、基地、港口、碼頭等較為完善的基礎設施，而中國大陸在南沙駐守的島礁上，各種設施條件都比較滯后，導致長期缺少有效的前沿力量存在和快速的?？胀端湍芰?。顯然，這與中國的地位和實力是極不相稱的，同時也不利于南海權益的維護和主權爭端的解決。因此，中國當前進行的大規(guī)模島礁建設，更多的是償還歷史欠賬的“補課之舉”，彌補中國在南沙實際存在不足這一戰(zhàn)略短板，以便為以后的南海自主開發(fā)、推動共同開發(fā)以及一攬子談判等奠定堅實基礎。

此外，南沙海區(qū)遠離大陸，航線密集，漁場眾多，受臺風和季風影響突出，海難事故頻發(fā)。南沙島礁擴建后，除必要和有限的軍事防衛(wèi)功能外，更多的是為了滿足各類民事需求服務，如為南海資源開發(fā)提供綜合性的服務保障基地，同時承擔中國作為大國的國際責任與義務，為南海周邊國家和國際社會提供海上公共服務與公共產品等。正如中國外交部發(fā)言人所言，“中國將建設包括避風、助航、搜救、海洋氣象觀測預報、漁業(yè)服務及行政管理等民事方面的功能和設施，為中國、周邊國家以及航行于南海的各國船只提供必要的服務，更好地履行中方在海上搜尋與救助、防災減災、海洋科研、氣象觀察、環(huán)境保護、航行安全、漁業(yè)生產服務等方面承擔的國際責任和義務?！?/p>

從目前情況來看，美國國內在如何應對中國的南海島礁建設上，還沒有形成較為一致性的戰(zhàn)略共識，國會與政府、國務院與國防部、戰(zhàn)略界與經濟界，甚至美國軍方內部都還存在著較大的分歧。因此，基于上世紀南海爭端凸顯以來幾次重要節(jié)點的經驗教訓，中國應該充分利用當前的情勢與契機，頂住壓力，排除干擾，加快施工，一鼓作氣完成預定的島礁建設任務。與此同時，中國也要充分考慮到美國有可能進一步施壓的各種舉措，既要堅持原則、剛柔并濟，有理、有利、有節(jié)的應對；又要閃轉騰挪、掌握分寸，科學管控潛在的危機和沖突，服務于國家的總體外交戰(zhàn)略和對外關系大局。

就長遠而言，中國的島礁建設將會對南海局勢產生深刻和深遠的影響。在不遠的將來，隨著島礁擴建工程的完工，利用自身在南海大大增強的實際存在，中國需要在新的基礎上整體籌劃、通盤考慮，包括如何實施擴建島礁功能的多元開發(fā)與開放合作，如何通過新的政策設計管控好南海爭端并引導南海局勢走向合作與談判，如何堅持“雙軌”思路并妥善處理好與東盟的雙邊關系，如何統(tǒng)籌南海權益維護與推進21世紀海上絲綢之路建設，如何推進更加具有生命力的中國—東盟“命運共同體”建設，如何構建中美之間“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關系等，這些都需要中國在頂層設計層面予以認真思考和科學謀劃，在以實際行動回應周邊國家和國際社會質疑的同時，更加順利地實現(xiàn)中國和平發(fā)展的戰(zhàn)略布局與民族復興的歷史任務。

（作者系海南大學政治與公共管理學院副教授，南海區(qū)域問題研究中心副主任，法學博士）

責任編輯：黃 杰