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        檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度探索

        2015-08-05 09:43:41郝永潔
        法制博覽 2015年7期
        關(guān)鍵詞:民事公益訴訟檢察機(jī)關(guān)

        摘要:新民訴法第55條首次確立了民事公益訴訟的法律地位,為民事公益訴訟制度構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。民事公益訴訟制度的健全和完善,原告問題是關(guān)鍵,其關(guān)系到公益訴訟能否啟動以及訴訟能力和勝訴率。本文主要對民事公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)原告資格問題進(jìn)行探究,就檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度提出自己的淺見。

        關(guān)鍵詞:民事公益訴訟;檢察機(jī)關(guān);原告

        中圖分類號:D926.3;D925.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:2095-4379-(2015)20-0151-02

        作者簡介:郝永潔(1987-),女,漢族,河北霸州人,法學(xué)碩士,天津市靜海縣人民檢察院民事行政檢察科副科級檢察員,研究方向:民法學(xué)、民事訴訟法學(xué)。

        一、當(dāng)前民事公益訴訟的立法情況

        公益訴訟,顧名思義就是為了維護(hù)社會公共利益,基于法律的特殊授權(quán),對并未直接侵犯自身權(quán)益的損害公益的行為提起的訴訟。由于原告與訴訟標(biāo)的沒有直接的厲害關(guān)系,而我國民事訴訟法又堅(jiān)持當(dāng)事人適格理論,因此民事公益訴訟在我國經(jīng)歷了長期的論爭,才于2012年民事訴訟法修改時(shí)得到確立。該法第55條規(guī)定,“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”。該條規(guī)定雖然對當(dāng)事人適格理論進(jìn)行了重大突破,但仍具有兩個(gè)“有限性”:一是案件范圍的有限性,只有污染環(huán)境和侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益兩類案件可以啟動公益訴訟,對于其他損害公共利益的案件并未提及;二是原告資格的有限性,只有法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以提起,但具體是哪些法律規(guī)定的哪些機(jī)關(guān)和組織又并未說明,使得該法條缺乏具體操作性,也使得檢察機(jī)關(guān)是否可以提起民事公益訴訟在理論與實(shí)踐中仍存在很大爭議。

        黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(下稱四中全會《決定》)提出,“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”,為檢察機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告提供了政策支撐。但是,2014年12月通過并于今年1月7日正式施行的《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《環(huán)境民事公益訴訟解釋》)第11條則明確規(guī)定,“檢察機(jī)關(guān)、負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其他機(jī)關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位依據(jù)民事訴訟法第15條①的規(guī)定,可以通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持社會組織依法提起環(huán)境民事公益訴訟”。該規(guī)定將檢察機(jī)關(guān)介入民事公益訴訟的途徑限定在支持社會組織起訴,并沒有認(rèn)可檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟原告資格。在2月份剛實(shí)施的最高人民法院關(guān)于適用民事訴訟法的司法解釋中,專門對公益訴訟進(jìn)行了規(guī)定,但關(guān)于公益訴訟原告的解釋中②,仍未提及檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟。

        二、檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟原告資格的理論爭鳴

        檢察機(jī)關(guān)能否作為民事公益訴訟原告在學(xué)術(shù)界存在廣泛爭議。支持檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的學(xué)者提出以下理由:

        (一)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)具有代表公共利益的天然屬性

        檢察機(jī)關(guān)是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),依法行使檢察權(quán)?!度嗣駲z察院組織法》第4條規(guī)定,“人民檢察院通過行使檢察權(quán)……保護(hù)社會主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn),保護(hù)公民的人身權(quán)利,民主權(quán)利和其他權(quán)利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行”。上述規(guī)定表明檢察機(jī)關(guān)保護(hù)社會公共利益和環(huán)境權(quán)等公民權(quán)利的職能定位,再加上其客觀公正的價(jià)值追求,最適合對侵害公共利益的行為提起訴訟。

        (二)域外公益訴訟制度普遍采納檢察機(jī)關(guān)為原告

        目前,世界上許多國家都有檢察機(jī)關(guān)擔(dān)任公益訴訟原告的實(shí)踐:美國的環(huán)境公益訴訟被稱為公民訴訟,法律規(guī)定“任何”人都可以自己的名義提起訴訟,檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然成為公益訴訟原告;在法國檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)社會公眾利益,其民事訴訟法中明確賦予了檢察機(jī)關(guān)可以作為當(dāng)事人提起民事訴訟,代表社會追究侵權(quán)人民事責(zé)任的權(quán)利;德國確定了“公共利益代表人”的檢察官制度,賦予檢察機(jī)關(guān)可以對涉及社會公眾利益的民事案件依法提起民事訴訟的權(quán)利與職責(zé)。這些都可為我國檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度提供借鑒。

        (三)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟具備一定的實(shí)踐基礎(chǔ)

        面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題和保護(hù)環(huán)境利益的司法需求,多地檢察機(jī)關(guān)曾進(jìn)行民事環(huán)境公益訴訟的探索和嘗試。如2003年山東省樂陵市人民檢察院訴金鑫化工廠案,2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴陳忠明水域污染損害賠償糾紛案,2009年江蘇錫山區(qū)檢察院針對李華榮、劉士密在滬寧高速公路盜伐防護(hù)林提起的環(huán)境公益民事訴訟案等,都是檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的成功范例。

        反對檢察機(jī)關(guān)作為民事公益訴訟原告的人則提出以下幾點(diǎn)理由:

        1.檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的法律依據(jù)不足

        盡管有許多域外成功經(jīng)驗(yàn)可供借鑒,也有各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)踐基礎(chǔ),但是我國法律上卻并未明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有民事公益訴訟原告資格。新民訴法第55條、《環(huán)境民事公益訴訟解釋》、最高法關(guān)于適用民訴法的司法解釋均堅(jiān)持由環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的“社會組織”提起公益訴訟,并沒有提及檢察機(jī)關(guān)可以作為原告,檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟始終缺乏法律依據(jù)。

        2.檢察機(jī)關(guān)參與公益訴訟與本身監(jiān)督職能沖突

        我國的檢察制度不同于大陸法系和英美法系的檢察制度,檢察機(jī)關(guān)設(shè)置的目的也與世界各國的檢察機(jī)關(guān)并不完全相同,我國檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在民事訴訟領(lǐng)域,檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)在于對訴訟活動的合法性進(jìn)行監(jiān)督,也就是說檢察機(jī)關(guān)處于監(jiān)督者的地位。而檢察機(jī)關(guān)作為一方當(dāng)事人提起公益訴訟,則有“運(yùn)動員”兼“裁判員”之嫌,難保法院不會因?yàn)楹ε略獾娇乖V等監(jiān)督而向檢察機(jī)關(guān)一方傾斜,從而違背公正原則。

        3.檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟違背民事訴訟平等原則

        民事訴訟最重要的一項(xiàng)原則就是當(dāng)事人雙方的訴訟地位平等,然而在被告多為公民或者法人的民事公益訴訟中,如果由以國家為后盾的檢察機(jī)關(guān)作為原告,則有公權(quán)壓制私權(quán)的嫌疑,難以保證訴訟雙方的地位平等以及由此保證的訴訟結(jié)果的實(shí)體公正。例如檢察機(jī)關(guān)享有的調(diào)卷權(quán)、調(diào)查核實(shí)權(quán)、詢問權(quán)等,明顯優(yōu)于其他民事主體的取證能力,如果在民事公益訴訟中依然行使這些權(quán)力,就會造成訴訟地位的不平等。

        (四)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有資源配置不具備提起公益訴訟能力

        此次民訴法修訂,拓展了檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督范圍和監(jiān)督手段,這就意味著檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門將面臨案件數(shù)量驟增的辦案壓力以及對新的訴訟監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索的任務(wù),在現(xiàn)有民行部門規(guī)模不變的情況下,恐怕無暇再去開展民事公益訴訟。另外,民事公益訴訟具有較高的專業(yè)性,對于民行部門檢察人員尤其是基層檢察院的檢察人員來說,其專業(yè)知識和取證的能力恐怕難以擔(dān)當(dāng)起公益訴訟原告的角色。

        三、對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的構(gòu)想

        綜合雙方觀點(diǎn),筆者認(rèn)為我國法律之所以未將檢察機(jī)關(guān)確定為公益訴訟原告,不是因?yàn)槠洳荒芎芎玫卮砉怖?,而是因?yàn)槠洮F(xiàn)有職能定位與民事訴訟制度存在沖突。但為了回應(yīng)社會需要,在尚未立法的領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)踐探索是必須的,這也是四中全會《決定》提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度的理由所在。

        對于目前我國檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟制度的探索,筆者提出以下幾點(diǎn)構(gòu)想:

        (一)應(yīng)當(dāng)確立檢察機(jī)關(guān)有限介入的原則

        根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定的精神來看,立法還是側(cè)重于由職能機(jī)關(guān)和社會組織等民事主體來擔(dān)當(dāng)公益訴訟的原告,因?yàn)檫@既符合民事訴訟雙方地位平等的原則,同時(shí)也能保證原告的合法性、專業(yè)性和一定的訴訟能力。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重這種立法精神,在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)先通過提供法律咨詢、提交書面意見、協(xié)助調(diào)查取證等方式支持有關(guān)組織或者督促有關(guān)機(jī)關(guān)起訴,實(shí)踐證明檢察機(jī)關(guān)通過支持起訴能夠很好地達(dá)到維護(hù)公共利益的目的③。只有當(dāng)沒有適格的機(jī)關(guān)和社會組織提起訴訟或者有關(guān)機(jī)關(guān)和社會組織因客觀原因無法提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)才能以原告身份提起訴訟,即檢察機(jī)關(guān)提起訴訟是順位在后的、補(bǔ)充性的。

        (二)明確對民事公益訴訟的事后監(jiān)督

        檢察機(jī)關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督是針對法院訴訟行為和執(zhí)行行為的,是對公權(quán)力的監(jiān)督,不偏向于任何一方當(dāng)事人。在檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟中,雖然檢察機(jī)關(guān)既是當(dāng)事人又是監(jiān)督者,但其監(jiān)督仍需秉持中立立場,只是針對法院訴訟行為的程序公正性進(jìn)行監(jiān)督,并且參考《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》(下稱《監(jiān)督規(guī)則》)第96條的規(guī)定,檢察人員發(fā)現(xiàn)庭審活動違法的,應(yīng)當(dāng)待休庭或者庭審結(jié)束之后,以人民檢察院的名義提出檢察建議,而不會在庭審過程中干預(yù)審判。即使抗訴,也是要等到判決以后,通過審查確定法院在認(rèn)定事實(shí)或適用法律上確有錯(cuò)誤才會提起。所以,對于民事公益訴訟的監(jiān)督,應(yīng)是程序性監(jiān)督和事后監(jiān)督,不得在審判過程中施加影響。

        (三)依法行使調(diào)查核實(shí)權(quán)等權(quán)利

        公益訴訟本就是一種特殊類型的訴訟,是為了保護(hù)公共利益免受侵害而起訴,即使獲得賠償也是要?dú)w國家或集體,因此作為公益訴訟原告的檢察機(jī)關(guān)不會像維護(hù)私益的民事主體那樣不擇手段或者濫訴,其調(diào)查取證行為會在法律框架內(nèi)進(jìn)行。而這種依法進(jìn)行的調(diào)查核實(shí)取證,不但不是檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟原告的弊端,反而是其優(yōu)勢所在——正是因?yàn)橛羞@樣強(qiáng)有力的訴訟能力,才能切實(shí)維護(hù)公共利益。

        (四)強(qiáng)化人員配置和素質(zhì)提升

        檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最終還是要落實(shí)到“人”上,辦案人員的能力決定了公益訴訟的質(zhì)量。然而目前檢察機(jī)關(guān)能夠挑此大梁的人員配置令人堪憂。一方面由于民事公益訴訟案件數(shù)量的有限性,檢察人員對民事公益訴訟的監(jiān)督少之又少,沒有為其擔(dān)當(dāng)公益訴訟原告積累足夠經(jīng)驗(yàn);另一方面,目前法定類型的公益訴訟案件,尤其是污染環(huán)境的案件,多涉及專業(yè)性的理論、繁瑣的檢測和復(fù)雜的技術(shù)分析,對于檢察人員來說欠缺專業(yè)能力。因此,在探索提起公益訴訟前,需要通過招錄專業(yè)人才、組織專業(yè)培訓(xùn)、到相關(guān)職能部門掛職學(xué)習(xí)或聘請專業(yè)人員擔(dān)當(dāng)專職顧問等形式,擴(kuò)大隊(duì)伍和提升能力雙管齊下,實(shí)現(xiàn)辦案能力上的提升,為提起公益訴訟打好基礎(chǔ)。

        [注釋]

        ①機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為,可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴.

        ②該解釋第284條規(guī)定“環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為,可以提起公益訴訟.但這兩部法律中只規(guī)定了社會組織作為公益訴訟原告.

        ③2014年12月江蘇泰州的“天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”就是檢察機(jī)關(guān)支持社會組織提起公益訴訟的成功案例.

        [參考文獻(xiàn)]

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