盧馳文

促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)的意義不在于其絕對值，而是相對值，該指數(shù)可用于各地區(qū)比較促進就業(yè)資金使用效率的高低

考察一個地區(qū)促進就業(yè)工作的成效，不能單看使用資金的多少。在繳費比例相同的情況下，衡量一個地區(qū)促進就業(yè)工作成績的高低，就業(yè)率（或失業(yè)率）是一個重要的指標；資金結(jié)余也是一個重要的指標，當然不能用累計結(jié)余的絕對金額，而要用結(jié)余相對于所在地區(qū)的失業(yè)保險的年收入的比值。因為，各地區(qū)的繳費人口不同，各地區(qū)的工資水平也不同，必須采用累計結(jié)余規(guī)模與當年失業(yè)保險收入之比來衡量。在失業(yè)率相同的情況下，累計結(jié)余越多，說明用于促進就業(yè)的資金和發(fā)放失業(yè)保險金越少，促進就業(yè)工作成效越大，促進就業(yè)的資金使用效率越高。在其他情況不變的前提下，失業(yè)率越低，促進就業(yè)的工作成效越大。因此，促進就業(yè)的資金使用效率指數(shù)=（累計結(jié)余/當年失業(yè)保險收入）/年末失業(yè)率。這個指數(shù)的意義在于對各地區(qū)促進就業(yè)資金使用效率排名，用于各地區(qū)比較。

從2012年末各地區(qū)失業(yè)保險促進就業(yè)的資金使用效率指數(shù)可以看出，促進就業(yè)資金使用效率最高的地區(qū)是北京，第二名是廣東，第三名是貴州，第四名是浙江，第五名是福建；促進就業(yè)資金使用效率最低的地區(qū)是四川，上海倒數(shù)第二名，江蘇倒數(shù)第三名，新疆倒數(shù)第四名，安徽倒數(shù)第五名?？梢?，促進就業(yè)的資金使用效率與所在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)]有必然聯(lián)系。

失業(yè)保險基金歷年結(jié)余狀況及成因

2002年、2003年、2004年中國發(fā)放失業(yè)保險金人數(shù)很多，處于1994年-2012年的歷史高位；2002年、2003年、2004年中國發(fā)放失業(yè)保險金人數(shù)與年末參加失業(yè)保險人數(shù)之比很大，也處于1994年-2012年的歷史高位；2001年、2002年、2003年中國失業(yè)保險基金當年收支比值很小，處于1994年-2012年的歷史低位。即使2008年第四季度中國開始受到國際金融危機的沖擊，中國領取失業(yè)保險金人數(shù)與年末失業(yè)保險參保人數(shù)之比仍然在減少，為何出現(xiàn)這樣的局面？筆者利用《中國統(tǒng)計年鑒2013》數(shù)據(jù)計算得到：2012年西藏的失業(yè)保險基金當年收支比為5.67，上海是1.32；2012年西藏的失業(yè)保險累計結(jié)余與當年支出的比值為24，而上海為1.86。為何繳費比例相同，兩地累計結(jié)余與當年支出的比值卻相差如此懸殊？結(jié)余規(guī)模是影響資金使用效率的重要因素，失業(yè)保險基金結(jié)余規(guī)模變化的社會原因也較多。

1.繳費比例的調(diào)整是首要因素。1986年7月-1993年4月失業(yè)保險繳費比例較低；1993年4月-1999年1月各地繳費有所差異；1999年1月22日后失業(yè)保險繳費比例全國實現(xiàn)了統(tǒng)一。從1986年到1999年1月21日，這是失業(yè)保險的探索發(fā)展時期，1986年7月12日國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》要求，“企業(yè)按照其全部職工標準工資總額的1%繳納待業(yè)保險基金?！?993年4月國務院頒布《國有企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》要求，“企業(yè)按照全部職工工資總額的0.6%繳納待業(yè)保險費。待業(yè)保險基金不足或者結(jié)余較多的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市政府決定，可以適當增加或者減少企業(yè)繳納的待業(yè)保險費，但是企業(yè)繳納的待業(yè)保險費總額最多不得超過企業(yè)職工工資總額的1%?！?999年1月22日，國務院頒布實施《失業(yè)保險條例》，調(diào)高了并統(tǒng)一了繳費比例，“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位按照本單位工資總額的百分之二繳納失業(yè)保險費。城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工按照本人工資的百分之一繳納失業(yè)保險費?！?999年之前的各地失業(yè)保險繳費比例存在差異，各地國有企業(yè)改革進展也相差懸殊，可比性較差。因此，如果考察各地區(qū)促進就業(yè)的工作成效，最好重點關注1999年1月以后的失業(yè)保險統(tǒng)計數(shù)據(jù)。

2.下崗人員生活保障向失業(yè)保險轉(zhuǎn)軌，陡然增加了領取失業(yè)保險金的人數(shù)?！?998年-2003年，全國國有企業(yè)共有2900多萬職工下崗，其中絕大部分實現(xiàn)了再就業(yè)，沒有實現(xiàn)再就業(yè)的進入失業(yè)保險?！钡?003年底多數(shù)地區(qū)已經(jīng)完成或基本完成下崗人員的基本生活保障與失業(yè)保險的并軌，使失業(yè)保險成為基本生活保障的主要形式。這種并軌，使1999年-2002年領取失業(yè)保險金的人數(shù)急劇增加。

3.中國宏觀經(jīng)濟是波動的，經(jīng)濟增長率也是變化的。2003年和2004年領取失業(yè)保險金的人數(shù)多于2002年，2004年753.5萬人，處于1994年-2012年期間的最高位。除了下崗人員進入失業(yè)保險體系之外，2003年和2004年中國還受非典疫情影響，經(jīng)濟增長率出現(xiàn)了下滑。而2008年第四季度和2009年盡管中國受國際金融危機影響，由于及時采取了積極的財政政策和擴張的貨幣政策，中國失業(yè)保險參保者的失業(yè)率不但沒有上升，反而有所下降。受到較大沖擊的可能是中小企業(yè)和農(nóng)民工，而那時絕大部分農(nóng)民工沒有納入失業(yè)保險體系。

4.各地區(qū)失業(yè)保險覆蓋的行業(yè)結(jié)構未必相同。不同行業(yè)的失業(yè)率存在較大差異：在機關事業(yè)單位工作的人失業(yè)的概率很小，而私人企業(yè)的雇員失業(yè)概率大很多，國有企業(yè)雇員在不同時期的失業(yè)率也相差很大。各地區(qū)參保的行業(yè)結(jié)構存在差異，同一個地區(qū)參保行業(yè)結(jié)構也會隨時間發(fā)生變化。經(jīng)濟落后地區(qū)，私營經(jīng)濟不發(fā)達，企業(yè)數(shù)量少，在企業(yè)就業(yè)的人數(shù)也少，本地區(qū)的勞動年齡人口即使沒有在本地區(qū)就業(yè)，也往往外出務工了，故這個地區(qū)失業(yè)保險參保者的失業(yè)率也比較低；而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的勞動年齡人口不僅面臨本地區(qū)勞動力的就業(yè)競爭，還要面對流入勞動力的就業(yè)競爭，發(fā)達地區(qū)促進就業(yè)工作壓力也比較大。如果一個地區(qū)機關事業(yè)單位職工參加失業(yè)保險，而且事業(yè)單位職工人數(shù)與失業(yè)保險參保人數(shù)之比較大，則這個地區(qū)的失業(yè)率較低，當年失業(yè)保險收支比值也比較大，長期如此，歷年結(jié)余與當年支出（或收入）的比值也比較大。

5.各地區(qū)失業(yè)保險支出項目、標準存在差異。盡管中國失業(yè)保險制度的框架是國務院確定的，但失業(yè)保險金的支出項目及其標準是由統(tǒng)籌地區(qū)規(guī)定的。中國失業(yè)保險支付標準當前在各地的依據(jù)大概有以下幾種情況：第一種，以失業(yè)人員累計繳費年限和個人年齡固定標準支付，這樣做的只有上海市。第二種，以最低生活保障作為支付標準，失業(yè)金為最低生活保障的120%-165%，這樣做的有黑龍江和西藏。第三種，以當?shù)刈畹凸べY標準的一定比例為支付標準，在最低工資標準的60%-85%之間，中國的大部分省市采用了此種做法。第四種，以固定金額標準支付，只要不低于最低生活保障標準，不高于最低工資標準，金額多少由地方政府自行確定，如北京、天津、山西等省市。第五種，以失業(yè)人員失業(yè)前12個月月平均繳費基數(shù)確定，采用這樣標準的是江蘇和海南兩省。

各地區(qū)除了失業(yè)保險金的標準存在差異，促進就業(yè)的項目與支付標準也存在差異，這些差異直接影響失業(yè)保險當年收支的比值、累計結(jié)余與當年收入的比值、累計結(jié)余與當年支出的比值。

6.有些地區(qū)已經(jīng)降低了失業(yè)保險的繳費比例。2013年1月，青島市調(diào)整降低了失業(yè)保險繳費比例，參保單位和職工個人的失業(yè)保險繳費費率分別由原來的 2%和 1%下調(diào)到 1%和0.5%。從2013年8月1日起至2015年12月31日止，南京市失業(yè)保險繳費比例統(tǒng)一從3%下降為2%，其中用人單位應繳納的失業(yè)保險繳費比例從2%下降為1.5%，個人應繳納的失業(yè)保險繳費比例從1%下降為0.5%。蘇州、常州、徐州等地區(qū)也降低失業(yè)保險的繳費比例。合肥市從2013年6月1日開始，繳費企業(yè)失業(yè)保險單位繳費費率降至1%，個人繳費費率不變。

各地促就業(yè)難度系數(shù)與績效綜合評估

僅僅從促進就業(yè)的資金使用效率指數(shù)分析，還不能得出各地區(qū)促進就業(yè)工作成效大小的全面正確結(jié)論。因為，各地區(qū)就業(yè)的大環(huán)境不相同，尤其是各地區(qū)就業(yè)人數(shù)的所有制結(jié)構與就業(yè)的難度系數(shù)關系密切。

中國各地區(qū)所有制結(jié)構差異很大，勞動力就業(yè)的行業(yè)結(jié)構差異也很大，在國有單位工作的人員工作比較穩(wěn)定，失業(yè)概率很小，尤其是機關事業(yè)單位職工，失業(yè)概率非常??；而在城鎮(zhèn)集體單位、股份合作機構、聯(lián)營機構、有限責任公司、股份責任公司、私營企業(yè)、港澳臺投資機構、外商投資機構就業(yè)的人員及個體勞動者流動性比較大，失業(yè)概率比較大。鄉(xiāng)村就業(yè)一般與土地有關，與人力資源和社會保障系統(tǒng)的促進就業(yè)沒有多大關系。因此，評估促進就業(yè)工作的難度，主要看城鎮(zhèn)就業(yè)人員的所有制結(jié)構。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)總和與國有單位就業(yè)人數(shù)之比越大，說明國有單位就業(yè)人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)總和的比重越小，難度系數(shù)越大。因此，筆者把城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)總和與國有單位就業(yè)人數(shù)之比當作難度系數(shù)。

促進就業(yè)資金的使用效率指數(shù)主要體現(xiàn)失業(yè)保險在降低失業(yè)率方面的資金使用效率的高低，沒有考慮各地區(qū)就業(yè)的難度系數(shù)。筆者提出促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)的概念，在難度系數(shù)相同的情況下，促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)與促進就業(yè)資金使用的效率指數(shù)正相關；在資金使用效率相同的情況下，促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)與促進就業(yè)的難度系數(shù)正相關。換言之，促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)=促進就業(yè)難度系數(shù)×促進就業(yè)的資金使用效率指數(shù)。促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)，充分考慮了各地區(qū)就業(yè)的行業(yè)結(jié)構與促進就業(yè)工作難度的關系，盡量在排除難度系數(shù)差異的影響下評價各地區(qū)促進就業(yè)的資金使用效率。促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)的意義不在于其絕對值，而是相對值；該指數(shù)可用于各地區(qū)比較促進就業(yè)資金使用效率的高低。各地區(qū)促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)的平均值，就是全國促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)。

可以看出，在促進就業(yè)的資金使用效率指數(shù)排名中，北京排在廣東的前面；但在促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)的排名中，廣東排在了北京的前面，而且廣東的促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)（9456.43）遠高于北京的（5473.01）。廣東與北京的促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)遠遠高于全國水平（1041.11），廣東與北京的促進就業(yè)工作經(jīng)驗值得總結(jié)和推廣。貴州的促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)為2102.87，雖然高于全國水平，但不是很突出。上海促進就業(yè)資金使用效率指數(shù)為80.15，不到全國促進就業(yè)資金使用效率指數(shù)的1/2；上海的促進就業(yè)工作績效綜合評價指數(shù)為534.60，大約為全國水平的1/2。由此可見，上海的促就業(yè)工作尚有較大的改進空間。

（作者為上海政法學院副教授）