鄺燦梅

摘要：我國科學(xué)事業(yè)單位的風(fēng)險管理非常薄弱，風(fēng)險應(yīng)對能力差，單位的風(fēng)險損失較為嚴重，這實際上與內(nèi)部控制密切相關(guān)。探討內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的關(guān)系，分析在我國科學(xué)事業(yè)單位中建立風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制機制的必要性和可行性，對當(dāng)前風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及原因進行了分析，提出了科學(xué)事業(yè)單位建設(shè)、完善風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)重點關(guān)注的問題。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位；內(nèi)部控制；風(fēng)險管理；風(fēng)險導(dǎo)向；風(fēng)險點；控制點設(shè)置

中圖分類號： C931.6 文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2015）03-0426-03

我國科學(xué)事業(yè)單位的風(fēng)險管理非常薄弱，絕大多數(shù)單位對風(fēng)險管理不夠重視，由于風(fēng)險管理意識差，單位內(nèi)部控制得不到重視，我國的科學(xué)事業(yè)單位幾乎都沒有開展全面的風(fēng)險管理，因此其風(fēng)險應(yīng)對能力差，單位的風(fēng)險損失較為嚴重。隨著歷史的發(fā)展，我們正處于內(nèi)部控制和風(fēng)險管理的理論與實務(wù)發(fā)生巨大變革的時代，當(dāng)前的內(nèi)部控制繼承和發(fā)展了過去的內(nèi)部控制，內(nèi)部控制與風(fēng)險管理融合在一起，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)該建設(shè)、完善自身的風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制系統(tǒng)，它是單位防范風(fēng)險、實現(xiàn)既定目標的免疫系統(tǒng)。

[BT（1+1]1 風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制機制在我國科學(xué)事業(yè)單位建立的理論依據(jù)[BT）]

1.1 內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的關(guān)系

關(guān)于內(nèi)部控制與風(fēng)險管理的關(guān)系，理論上有許多種，主要體現(xiàn)為3種：內(nèi)部控制包含風(fēng)險管理，風(fēng)險管理包含內(nèi)部控制，內(nèi)部控制和風(fēng)險管理相融合。本研究認同第3種觀點，認為內(nèi)部控制與風(fēng)險管理之間存在較大的交叉、重合的地方，隨著控制意識和風(fēng)險意識的增強、風(fēng)險管理水平的提高，內(nèi)部控制和風(fēng)險管理將會出現(xiàn)越來越多重合的地方，其互補的效應(yīng)也將會不斷增強。從某種意義上講，內(nèi)部控制就是控制風(fēng)險，控制風(fēng)險就是風(fēng)險管理[1]。

1.2 風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制機制在我國科學(xué)事業(yè)單位建立的必要性

從科學(xué)事業(yè)單位多年的發(fā)展狀況來看，對風(fēng)險的認知是后知后覺的，在漫長的計劃經(jīng)濟年代后，科學(xué)事業(yè)單位并沒有像眾多的企業(yè)直面市場經(jīng)濟，面對世界復(fù)雜的多變性，人們的認知能力沒有及時得到提高，對成本效益的考慮欠缺，盡管在管理過程中，控制的方式、方法不斷完善，但事業(yè)單位發(fā)展過程中各種隱患層出不窮。因此，必須將風(fēng)險識別、風(fēng)險評估和風(fēng)險應(yīng)對的方法應(yīng)用到內(nèi)部控制的控制活動中，使其成為以風(fēng)險為導(dǎo)向的動態(tài)的內(nèi)部控制機制[2]。

1.3 風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制機制在我國科學(xué)事業(yè)單位建立的可行性

內(nèi)部控制和風(fēng)險管理有很多相似之處：內(nèi)部控制和風(fēng)險管理都要求全員參與；兩者提供的均是合理保證；在實施過程中都需要綜合各種手段和技術(shù)；都強調(diào)動態(tài)的過程，并必須隨著實務(wù)的發(fā)展而發(fā)展。最重要的是，它們的終極目標是一致的，都具有防弊作用，都與風(fēng)險的評估和控制相關(guān)聯(lián)，“風(fēng)險評估”就是內(nèi)部控制的基本要素之一，風(fēng)險管理中的風(fēng)險偏好、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估等方法與風(fēng)險應(yīng)對的對策均可以放到內(nèi)部控制中，因此以風(fēng)險為導(dǎo)向的控制機制是可行的。

從現(xiàn)狀來看，內(nèi)部控制與風(fēng)險管理呈融合趨勢，風(fēng)險管理的意識與風(fēng)險管理的理念在理論和實務(wù)中廣泛存在。2008年我國財政部等五大部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，均在政策上提供了指導(dǎo)。在實務(wù)界，一些企業(yè)也已建立和建設(shè)風(fēng)險導(dǎo)向的內(nèi)部控制機制，這大大地增強了我們的信心。

2 科學(xué)事業(yè)單位當(dāng)前風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的現(xiàn)狀及原因分析

2.1 現(xiàn)狀

2.1.1 風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的缺失帶來的財務(wù)風(fēng)險 任何單位的財務(wù)均存在不確定性、危害性的風(fēng)險，由于財務(wù)管理人為的因素，會產(chǎn)生管理漏洞、制度缺陷等，容易出現(xiàn)舞弊、錯誤判斷、輕率決策等情況，不健全的內(nèi)控制度比有完善內(nèi)部控制制度的財務(wù)管理風(fēng)險要大得多。具體來說有以下幾點。

（1）日常財務(wù)工作管理風(fēng)險。科學(xué)事業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)不如企業(yè)體制下的公司治理結(jié)構(gòu)健全和完善，財務(wù)日常管理活動存在較多盲區(qū)，體現(xiàn)不出工作成效。比如，由于內(nèi)部牽制機制的不健全、內(nèi)部審計監(jiān)督的不到位、會計工作秩序比較混亂等原因，會導(dǎo)致對會計信息產(chǎn)生、傳遞、審核等環(huán)節(jié)管理的失效，從而造成會計信息真實性、完整性無法得到應(yīng)有的保障，信息傳遞的及時性也受到影響。這種失效會使以其輔助制定的決策在科學(xué)性、合理性等方面受到影響，有時甚至?xí)苯訉?dǎo)致決策失誤[3]。

（2）資金使用風(fēng)險。近年來，隨著改革的不斷深化，內(nèi)部控制體系不完善，科學(xué)事業(yè)單位在預(yù)算管理和資金支付中的矛盾也更為尖銳地顯露出來，由于年度預(yù)算尤其是一些科研項目預(yù)算，未能做到科學(xué)性、全面性、合理性，使這種矛盾的存在會大大增加其資金支付的風(fēng)險，形成了本單位內(nèi)部各部門各項目之間預(yù)算經(jīng)費相互擠占的情況，增加了預(yù)算管理的復(fù)雜性和實施難度。此外，有的單位預(yù)算外資金流動、賬外賬以及小金庫現(xiàn)象的長期存在，也給事業(yè)單位的資金支付帶來了較大風(fēng)險[3]。

（3）債務(wù)籌資風(fēng)險。隨著事業(yè)單位體制改革的加速，越來越多的科學(xué)事業(yè)單位為了拓展生存空間，增加收入來源，開始嘗試或擴大非事業(yè)性經(jīng)營業(yè)務(wù)，由于業(yè)務(wù)發(fā)展需要和資金管理經(jīng)驗的不足，加上風(fēng)險管理和內(nèi)控意識薄弱，造成資金不足、負債過重，容易形成違約責(zé)任、單位資不抵債、流動資金受到約束。在籌資過程中也會出現(xiàn)籌資成本過高、資金難以到位、資金鏈斷裂等風(fēng)險。

（4）投資風(fēng)險。隨著創(chuàng)收力度的加大、經(jīng)營業(yè)務(wù)的拓展，科學(xué)事業(yè)單位還面臨著較大的投資風(fēng)險。風(fēng)險意識的薄弱和內(nèi)控制度的缺失，使得較多單位形成投資決策的過程過于粗糙，通常情況下并不對投資項目進行前期調(diào)研以及縝密的可行性分析，對所投資項目可能給本單位帶來的影響并沒有進行全面、可靠、準確的估計測算，加上能力不足、責(zé)任方失位等原因，導(dǎo)致投資效益低下甚至投資項目失敗，大額的對外投資給單位自身增加了籌資壓力。此外，有些單位的對外投資并不遵循成本-效益原則，而是由上層意志所決定的[3]。

2.1.2 風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的缺失帶來的資產(chǎn)管理風(fēng)險 由于管理缺失，國有資產(chǎn)流失的現(xiàn)象時有發(fā)生。風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的缺失帶來的資產(chǎn)管理風(fēng)險主要包括：（1）固定資產(chǎn)的管理風(fēng)險，主要是保管或使用不當(dāng)、維護不及時、租入租出的合同糾紛會帶來一系列風(fēng)險；（2）流動資產(chǎn)的管理風(fēng)險，除了在存貨方面的驗收把關(guān)不嚴、存儲不當(dāng)、盤點不及時等帶來的風(fēng)險外，還有往來款管理方面的風(fēng)險，如因催收不及時導(dǎo)致呆賬，影響資金周轉(zhuǎn)流動等；（3）無形資產(chǎn)管理的風(fēng)險，這方面的風(fēng)險在科學(xué)事業(yè)單位的主要表現(xiàn)是科研成果、專利技術(shù)、研究資料等被竊取、外泄，由此帶來管理上的風(fēng)險。

2.1.3 風(fēng)險管理與內(nèi)部控制的缺失帶來的其他日常管理風(fēng)險 科學(xué)事業(yè)單位的主要工作任務(wù)就是搞科研，科研項目通常也包含基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)，所以要重視科研項目、基建項目的日常管理工作。但常有項目不按既定的約定實施，有的項目實施過程不合法，也不合常規(guī)，時有偏差或改變用途現(xiàn)象；此外，單位內(nèi)部、外部各種經(jīng)濟、人事等合同的管理也很重要，合同各方的責(zé)、權(quán)、利不夠清楚，違約責(zé)任不明晰，必然會引發(fā)紛爭。

2.2 原因分析

透過現(xiàn)象看本質(zhì)，以上種種風(fēng)險形成的主要原因如下：（1）內(nèi)部控制環(huán)境差。單位管理層和治理層對風(fēng)險管理和內(nèi)部控制缺乏正確的認識，他們認為內(nèi)部控制是對下不對上，只是對下級的限制；有的領(lǐng)導(dǎo)認為內(nèi)部控制沒有實質(zhì)意義，不如把精力主要放在多爭經(jīng)費、多立項方面，因此單位的內(nèi)部控制機制嚴重缺失，制度不完善。而廣大的科研人員對內(nèi)部控制也沒有正確的理解，狹隘地認為單位內(nèi)部控制只是財務(wù)內(nèi)部控制，是財務(wù)部門的事，同時在思想上對其有抵觸，把內(nèi)部控制單純看成一種約束。由于缺乏支持，單位內(nèi)部控制環(huán)境弱化，無法形成內(nèi)部控制合力，導(dǎo)致內(nèi)部控制風(fēng)險越來越突出。

（2）科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不完善。雖然在2008年，我國財政部等五大部委聯(lián)合制定了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》；2012年11月，財政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，但是由于觀念狹隘，科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍停留在會計控制的觀念上，幾乎未能依據(jù)試行的規(guī)范并結(jié)合各個部門的實際情況制定出自己的內(nèi)部控制制度體系。

（3）科學(xué)事業(yè)單位風(fēng)險管理意識薄弱，未能建立有效的風(fēng)險評估機制。由于科學(xué)事業(yè)單位未能開展全面風(fēng)險管理，普遍沒有正確認識內(nèi)部控制的實質(zhì)內(nèi)容，缺乏風(fēng)險識別技術(shù)，不了解風(fēng)險評估等相關(guān)理論，在進行風(fēng)險控制時，大多只注重事后補救，缺少事前、事中控制的有效措施，風(fēng)險管理意識非常薄弱。由于對風(fēng)險管理沒有足夠的認知能力，未能建立行之有效的風(fēng)險評估機制，導(dǎo)致管理風(fēng)險層出不窮，應(yīng)對能力比較差，風(fēng)險損失較為嚴重。

（4）監(jiān)察審計部門形同虛設(shè)，監(jiān)督力度薄弱。科學(xué)事業(yè)單位通常只設(shè)有監(jiān)察部門，監(jiān)察部門負責(zé)人甚至是其中的工作人員通常是由其他行政部門調(diào)任過來，過多依賴行政以及專業(yè)內(nèi)審人員的匱缺，使其很難發(fā)揮第三方監(jiān)督的作用。許多科學(xué)事業(yè)單位沒有設(shè)立專門的審計部門，審計人員主要從各單位財務(wù)人員中抽調(diào)，難于發(fā)現(xiàn)單位的內(nèi)部控制缺陷，而個別單位即使設(shè)了有限的內(nèi)審人員崗位，但畢竟力量單薄，也同樣無法真正發(fā)揮監(jiān)督的作用。

3 科學(xué)事業(yè)單位建設(shè)、完善風(fēng)險導(dǎo)向內(nèi)部控制系統(tǒng)應(yīng)關(guān)注的問題

3.1 要明確風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的牽頭部門

科學(xué)事業(yè)單位風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的最主要任務(wù)與企業(yè)不一樣，強調(diào)的是單位的資金安全、資產(chǎn)不流失等；而日常工作中資金使用的安全性，科研項目是否按規(guī)定完成，政府采購、基建項目完成的過程中是否合法合規(guī)等一系列任務(wù)與單位的內(nèi)部監(jiān)督密不可分，因此應(yīng)明確單位的監(jiān)察審計部門或成立獨立的內(nèi)控部門為風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的牽頭部門，因為無論是辦公室、財務(wù)部門或行政部門，任何單一部門均不是勝任這項工作的最佳角色。

3.2 要注重內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)

一個完善的內(nèi)部控制體系必然涵蓋單位中所有參與經(jīng)濟活動的部門和人員，需要全員配合，要依靠全體人員來共同實施。因此，領(lǐng)導(dǎo)要真正地在思想上給予足夠的重視，應(yīng)全力支持內(nèi)部控制工作的全面推行，平時要有計劃地搞好內(nèi)部控制的宣傳、培訓(xùn)工作[4]，讓大家學(xué)習(xí)內(nèi)部控制理論，了解內(nèi)部控制對現(xiàn)實工作的意義，從而提高大家的風(fēng)險管理和內(nèi)部控制意識。只有創(chuàng)造了良好的內(nèi)部控制環(huán)境，內(nèi)部控制才能夠得以順利實施，才可以有效地管理風(fēng)險。

3.3 建立健全的科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系

實施內(nèi)部控制，必須要有完善的內(nèi)部控制制度體系，為內(nèi)部控制的執(zhí)行提供依據(jù)和指導(dǎo)。財政部發(fā)布的內(nèi)部控制規(guī)范是指引，是大方向。科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)依據(jù)自身特性制定出健全的內(nèi)部控制體系，形成一個覆蓋單位活動各部門、各環(huán)節(jié)及各發(fā)展階段的控制體系?？刂泣c的設(shè)置應(yīng)以主要風(fēng)險點為導(dǎo)向來設(shè)置，如預(yù)算的編制執(zhí)行、科研經(jīng)費的管理、資產(chǎn)管理、對外投資等，要考慮操作的可行性，過于復(fù)雜會影響制度的有效執(zhí)行。如果單位規(guī)模比較大，二層科研單位比較多，可以考慮外包的形式，請會計師事務(wù)所或其他知名專家站在全院的高度，依據(jù)科研單位工作的目標和任務(wù)，統(tǒng)一制定統(tǒng)一實施，量身打造適合本單位的、完整的、合理的、高效的內(nèi)部控制制度體系。

3.4 要增強風(fēng)險意識，建立健全的科學(xué)事業(yè)單位風(fēng)險評估機制

首先，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，提高領(lǐng)導(dǎo)和職工們的風(fēng)險意識，這是進行有效風(fēng)險管理的前提；其次，要建立統(tǒng)一的控制程序、有效的風(fēng)險評估控制機制，設(shè)置風(fēng)險指標預(yù)警系統(tǒng)，以便及時發(fā)現(xiàn)單位在日常運營過程中的各種風(fēng)險，及時應(yīng)對，適時地運用有效控制措施，使風(fēng)險控制在可承受范圍內(nèi)[5]。風(fēng)險評估的范圍除了財務(wù)領(lǐng)域，還應(yīng)擴大到科研、后勤管理等多個領(lǐng)域，要對影響單位發(fā)展的財務(wù)及其他重大方面進行全面系統(tǒng)的風(fēng)險評估，按預(yù)計風(fēng)險發(fā)生影響程度的大小，設(shè)置風(fēng)險預(yù)警級別[6]。對已識別的風(fēng)險，應(yīng)認真分析，明確控制方向并制定科學(xué)有效的控制措施，從而排除或削弱風(fēng)險，將損失控制在最低限度。

3.5 強化監(jiān)督機制，完善內(nèi)部控制評價體系

一方面，政府部門應(yīng)加強監(jiān)管力度，很多科學(xué)事業(yè)單位目前還處于“要我控制”階段，沒有達到“我要控制”的境界，財政、審計、上級主管等部門要定期檢查科學(xué)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行情況，引入內(nèi)部控制績效考評機制，將考評結(jié)果納入單位領(lǐng)導(dǎo)年度考核和任期經(jīng)濟責(zé)任考核，作為考核評定的重要指標。另一方面，單位要加強內(nèi)部監(jiān)察的力度，除了以監(jiān)察審計部門或成立獨立的內(nèi)控部門為風(fēng)險管理和內(nèi)部控制的牽頭部門，更重要的是要增強內(nèi)部控制的獨立性，真正發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)察在內(nèi)部控制體系中的積極作用。同時，要建立具有科學(xué)性的內(nèi)部控制績效考核評價體系，進行客觀公正的評價，將評價考核結(jié)果與相關(guān)人員及部門相結(jié)合，追蹤問效，獎罰分明，確?？茖W(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度得到執(zhí)行并卓有成效。

總之，為了科研事業(yè)更有序健康地發(fā)展，在建設(shè)單位內(nèi)部控制機制的過程中，把內(nèi)部控制的5個要素與風(fēng)險管理有機結(jié)合起來，建立風(fēng)險導(dǎo)向科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制機制是十分必要且可行的。

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