吳漢邦

摘 要：21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)不斷出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策，并取得顯著的成效，極大緩解嚴(yán)峻的“三農(nóng)問(wèn)題”，但惠農(nóng)政策實(shí)施也存在種種問(wèn)題。新時(shí)期我國(guó)惠農(nóng)政策面臨挑戰(zhàn)主要有：地方政府惠農(nóng)政策落實(shí)不夠，惠農(nóng)政策效果發(fā)揮不佳；惠農(nóng)政策管理機(jī)制不夠完善，惠農(nóng)資金作用發(fā)揮不夠；惠農(nóng)政策扶持目標(biāo)不夠明確，惠農(nóng)資金效果不明顯。為完善惠農(nóng)政策、促進(jìn)惠農(nóng)政策的貫徹、保護(hù)農(nóng)民的切身利益，政府應(yīng)加強(qiáng)惠農(nóng)政策監(jiān)督檢查，規(guī)范地方政府的行為；加強(qiáng)惠農(nóng)政策執(zhí)行檢查，提高惠農(nóng)資金的效果；強(qiáng)化惠農(nóng)環(huán)境優(yōu)化打造，促進(jìn)惠農(nóng)政策的落實(shí)。

關(guān)鍵詞：惠農(nóng)政策；執(zhí)行；挑戰(zhàn)；解決對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào) F320 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）03-04-11-03

從2006年起，國(guó)家依法廢止農(nóng)業(yè)稅條例，免除農(nóng)業(yè)稅的惠農(nóng)政策以法律的形式固定下來(lái)，農(nóng)村進(jìn)入了一個(gè)嶄新的時(shí)期，我們稱(chēng)之為新時(shí)期[1]。政府不斷出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。隨著新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)，惠農(nóng)政策本身和實(shí)施表現(xiàn)出一些問(wèn)題，需要研究和完善。

1 國(guó)家實(shí)施惠農(nóng)政策的作用

1.1 惠農(nóng)政策促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng) “農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)”始終是全黨工作的重中之重。國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題給予高度重視并出臺(tái)一系列惠農(nóng)政策。黨的十八大明確提出“把我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，并制定了工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化‘四化同步發(fā)展的道路”，實(shí)現(xiàn)“四化”同步的發(fā)展目標(biāo)必須要大力培育、促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)[2]。促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)是縮小城鄉(xiāng)差距的重要手段和方法，而惠農(nóng)政策的頒布和實(shí)施恰能促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)，惠農(nóng)政策中減免農(nóng)業(yè)稅的措施推動(dòng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，極大解放我國(guó)廣大農(nóng)村生產(chǎn)力；近年惠農(nóng)政策逐漸加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，如道路、通訊、環(huán)境、電力等工程建設(shè)；惠農(nóng)政策中創(chuàng)業(yè)融資政策解決農(nóng)村個(gè)體工商戶(hù)、中小企業(yè)級(jí)農(nóng)村合作社資金需求，充分發(fā)揮金融扶持的有效作用；惠農(nóng)政策中改革創(chuàng)業(yè)扶持政策也在一定程度上促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)。

1.2 惠農(nóng)政策提高了農(nóng)民的市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權(quán) 2006年1月1日起國(guó)家廢除農(nóng)業(yè)稅，讓中國(guó)農(nóng)民徹底告別繳納農(nóng)業(yè)稅的歷史，步入農(nóng)業(yè)發(fā)展的新時(shí)期。雖然農(nóng)業(yè)稅的取消降低局部農(nóng)民種植成本，但許多基層政府部門(mén)因財(cái)政收入減少財(cái)政壓力增大，而變相亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款繼而加大農(nóng)民的實(shí)際負(fù)擔(dān)。惠農(nóng)政策中“三減免、三補(bǔ)貼”提高農(nóng)民種植糧食作物的積極性，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民利益和國(guó)家糧食共同保障。惠農(nóng)政策是黨“執(zhí)政為民”理念的體現(xiàn)，惠農(nóng)政策及資金拉近政府和農(nóng)民的距離，堅(jiān)實(shí)政府的群眾基礎(chǔ)[3]；惠農(nóng)政策的實(shí)施既提高農(nóng)村的生活水平，同時(shí)也使得農(nóng)民思維觀念、經(jīng)營(yíng)理念發(fā)生改變，讓農(nóng)民有更多市場(chǎng)話(huà)語(yǔ)權(quán)。農(nóng)民話(huà)語(yǔ)權(quán)的提高有利于市場(chǎng)基礎(chǔ)性和決定性作用的充分發(fā)揮，能一定程度上保障農(nóng)民的切身利益。

1.3 惠農(nóng)政策加速了農(nóng)民的聯(lián)合 2010年中央一號(hào)文件提出“著力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)組織化程度，推動(dòng)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)向發(fā)展農(nóng)戶(hù)聯(lián)合與合作”；十八大報(bào)告也明確提出“培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營(yíng)”，這些都強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)農(nóng)民聯(lián)合的重要性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鄉(xiāng)差距由1980年2.620∶1增長(zhǎng)到2010年的3.293∶1，巨大的城鄉(xiāng)差距是政府出臺(tái)惠農(nóng)政策的主要原因，保護(hù)農(nóng)民利益自然成為惠農(nóng)政策的重點(diǎn)任務(wù)[4]。廣大農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民土地資源少、資金少、文化程度低、抵御市場(chǎng)和自然風(fēng)險(xiǎn)的能力弱，僅依靠自身無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)生活水平的提升，不利于城鄉(xiāng)差距的縮小。全面的惠農(nóng)政策的實(shí)施讓廣大農(nóng)民群眾看到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)的好處和極強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，意識(shí)到聯(lián)合經(jīng)營(yíng)是新時(shí)期農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的“趨勢(shì)”，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的重要手段。

2 新時(shí)期我國(guó)惠農(nóng)政策面臨挑戰(zhàn)及原因分析

惠農(nóng)政策在實(shí)際執(zhí)行貫徹過(guò)程中，也面臨諸多方面的挑戰(zhàn)，詳細(xì)梳理可分為以下幾個(gè)方面：

2.1 地方政府惠農(nóng)政策落實(shí)不夠，惠農(nóng)政策效果發(fā)揮不佳 地方政府惠農(nóng)政策落實(shí)不夠是惠農(nóng)政策效果發(fā)揮不佳的主要原因，而導(dǎo)致地方政府惠農(nóng)政策落實(shí)的根本在于地方政府的“公共管理”?；蒉r(nóng)政策屬于“公共政策”的范疇，國(guó)內(nèi)公共政策的出臺(tái)和貫徹實(shí)施政府是政策的“主導(dǎo)”。我國(guó)惠農(nóng)政策制定多由中央負(fù)責(zé)，地方政府缺乏政策制定的主動(dòng)權(quán)，政府權(quán)力的過(guò)度集中、地方政府自主性小、農(nóng)民參與度低等導(dǎo)致惠民政策缺乏針對(duì)性，使得預(yù)計(jì)的效果打了折扣；同時(shí)實(shí)施過(guò)程中政府排斥與非盈利組織的合作，使得政策實(shí)施成為政府主導(dǎo)的“舞臺(tái)”，成為真正意義上的政府行為，再加上農(nóng)民未能有效參與，導(dǎo)致惠民政策制定和執(zhí)行順應(yīng)政府“意愿”而忽略農(nóng)民的“意愿”。另一方面，惠農(nóng)政策貫徹執(zhí)行的主體是政府“公務(wù)人員”，公務(wù)員會(huì)因?yàn)閭€(gè)人功利原因影響政策執(zhí)行，當(dāng)個(gè)人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，若惠農(nóng)政策負(fù)責(zé)執(zhí)行人過(guò)度追求自我利益，就會(huì)影響政策落實(shí)。

2.2 惠農(nóng)政策管理機(jī)制不夠完善，惠農(nóng)資金作用發(fā)揮不夠 我國(guó)不斷出臺(tái)惠農(nóng)政策，但惠農(nóng)政策管理機(jī)制建設(shè)不健全?；蒉r(nóng)政策管理機(jī)制建設(shè)的不健全，導(dǎo)致惠農(nóng)政策的貫徹實(shí)施效果不佳，政策宣傳不到位、執(zhí)行不到位、相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)不到位都直接會(huì)對(duì)惠農(nóng)資金作用發(fā)揮產(chǎn)生影響。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策施行時(shí)間不長(zhǎng)、政府對(duì)惠農(nóng)政策宣傳手段的單一、目標(biāo)群體文化水平等影響農(nóng)民對(duì)惠農(nóng)政策認(rèn)識(shí)的全面深入，而政策層層傳達(dá)、信息失真、缺失等現(xiàn)象均會(huì)直接反映在惠農(nóng)資金的用途?！吧嫌姓?，下有對(duì)策?！敝率拐邎?zhí)行打了折扣，導(dǎo)致惠農(nóng)資金沒(méi)有落到實(shí)處，限制了惠農(nóng)資金作用的發(fā)揮，不利于國(guó)家和地方支農(nóng)惠農(nóng)政策的全面落實(shí)。惠農(nóng)資金作用發(fā)揮不夠歸根到底在于政策執(zhí)行、惠農(nóng)資金的撥付缺乏法律法規(guī)的規(guī)范、社會(huì)的監(jiān)督。

2.3 惠農(nóng)政策扶持目標(biāo)不夠明確，惠農(nóng)資金效果不明顯 “三減免、三補(bǔ)貼”的政策減免農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅，廣大農(nóng)民是惠農(nóng)政策的直接受益群體，使得農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)成本大大降低、農(nóng)民收入水平得到提高。“三減免、三補(bǔ)貼”的惠農(nóng)政策抓住“三農(nóng)問(wèn)題”的關(guān)鍵，對(duì)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)發(fā)展起到積極推動(dòng)作用。但政府出臺(tái)惠農(nóng)政策嚴(yán)重忽略農(nóng)民變化的問(wèn)題，政策精心設(shè)定目標(biāo)不明確，未能把握住重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。糧食補(bǔ)貼是一項(xiàng)鼓勵(lì)農(nóng)民大力開(kāi)展糧食生產(chǎn)的惠農(nóng)政策，但在實(shí)際過(guò)程中由于農(nóng)村土地分配原始問(wèn)題導(dǎo)致有些地方“按承包面積進(jìn)行補(bǔ)貼”變?yōu)椤鞍慈丝谄骄a(bǔ)貼分配”，即使按“按承包面積進(jìn)行補(bǔ)貼”因?yàn)樾滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體快速成長(zhǎng)，出現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)，承包人拿了補(bǔ)貼款，而實(shí)際種植人拿不到補(bǔ)貼款，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展中，資金貸款無(wú)論在哪里都是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體成長(zhǎng)的最大困難[5]?；蒉r(nóng)政策扶持目標(biāo)的不明確，資金傾向“三農(nóng)”短期仍是難題，影響惠農(nóng)資金的利用效率，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村和諧、可持續(xù)發(fā)展。

3 提高惠農(nóng)政策成效的對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)惠農(nóng)政策監(jiān)督檢查，規(guī)范地方政府的行為 為充分發(fā)揮惠農(nóng)政策的作用，應(yīng)建立完善監(jiān)督、獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策的監(jiān)督檢查，規(guī)范地方政府的行為。一方面，加大監(jiān)督力度和打擊力度，確?；蒉r(nóng)資金發(fā)揮最大效用。另一方面，強(qiáng)化管理機(jī)制的銜接，建立民主監(jiān)督、強(qiáng)力懲罰、責(zé)任問(wèn)究等制度，確定監(jiān)督過(guò)程有章可依、有法可循，同時(shí)加強(qiáng)政務(wù)公開(kāi)制度實(shí)行，擴(kuò)大監(jiān)督渠道。嚴(yán)格的監(jiān)督檢查是提升制度執(zhí)行力的重要保證，是促進(jìn)和保障惠農(nóng)政策實(shí)施的關(guān)鍵所在。要嚴(yán)把惠農(nóng)政策公示關(guān)，通過(guò)有效的媒介將惠農(nóng)政策的內(nèi)容和資金實(shí)施點(diǎn)公示出去[6]；要嚴(yán)把資金審計(jì)關(guān)，從不同角度形成監(jiān)督合力，從源頭上杜絕資金克扣、截留、挪用、移用等行為；要嚴(yán)把責(zé)任關(guān)，對(duì)因自身不負(fù)責(zé)任行為致使惠農(nóng)政策執(zhí)行在群眾中造成不良影響的，要視其情節(jié)輕重予以相應(yīng)的處理。

3.2 加強(qiáng)惠農(nóng)政策執(zhí)行改革，提高惠農(nóng)資金的效果 加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策實(shí)施效果的改革是提高惠農(nóng)資金效果的重要手段。做好惠農(nóng)政策改革可以從2方面入手，一是改革惠農(nóng)政策補(bǔ)貼方式。各級(jí)農(nóng)業(yè)行政管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)探索地方財(cái)政扶持款撥付百分比在撥付地方財(cái)政扶持款時(shí)設(shè)立一定的條件，如土地面積經(jīng)營(yíng)規(guī)模等，通過(guò)這種扶持促進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的成長(zhǎng)[7]；二是加強(qiáng)惠農(nóng)政策落實(shí)情況檢查。對(duì)于各種惠農(nóng)項(xiàng)目資金落實(shí)情況嚴(yán)格檢查驗(yàn)收，對(duì)惠農(nóng)檢查中財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，存在挪用、克扣、截留行為堅(jiān)決抵制、打擊，推行惠農(nóng)項(xiàng)目資金直接對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體撥款制度，以加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)資金利用的監(jiān)管。雙管齊下，提高惠農(nóng)資金的利用效率。

3.3 強(qiáng)化惠農(nóng)環(huán)境優(yōu)化打造，促進(jìn)惠農(nóng)政策的落實(shí) 要避開(kāi)短期無(wú)法改變和有效優(yōu)化的自然、社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)惠農(nóng)政策的落實(shí)，需強(qiáng)化對(duì)惠農(nóng)環(huán)境的優(yōu)化打造。首先，政府要加大對(duì)政策的宣傳力度，拓寬宣傳途徑。政府可廣泛利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、宣傳冊(cè)等媒介對(duì)國(guó)家惠農(nóng)政策進(jìn)行宣傳，確保廣大農(nóng)民能夠全方位客觀了解惠農(nóng)政策，引導(dǎo)農(nóng)民正確貫徹、配合惠農(nóng)政策的實(shí)施；其次，基于農(nóng)民文化水平偏低，無(wú)法掌握和利用先進(jìn)信息渠道，農(nóng)民意愿表達(dá)和傳遞要依靠層層上傳實(shí)際情況，政府應(yīng)加強(qiáng)信息傳遞渠道建設(shè)，保障民意上傳、政策的傳達(dá)有效、迅速、真實(shí)；第三，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)惠農(nóng)政策執(zhí)行效果的跟蹤調(diào)查和信息反饋工作。政策施行情況的反饋是惠農(nóng)政策貫徹實(shí)施的最重要的一環(huán)，是反映惠農(nóng)政策實(shí)際施行效果的工作。政策施行情況的反饋是政府了解基層政策貫徹的亮點(diǎn)、不足和困難的窗口，是能及時(shí)給與協(xié)調(diào)處理的關(guān)鍵。

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