李秉坤　黃海

[摘 要] 天然林資源保護(hù)工程是一項(xiàng)龐大的、復(fù)雜的社會(huì)性系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，實(shí)施難度大。根據(jù)天保工程實(shí)施的受益原則及資金的籌集渠道來劃分，天保工程投入方式包括財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、中央財(cái)政專項(xiàng)投入、信貸投入、其他社會(huì)主體的資金投資。目前，我國天然林資源保護(hù)工程財(cái)政投入政策存在資金投入有局限、后續(xù)產(chǎn)業(yè)財(cái)政資金扶持力度小、森林管護(hù)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。其對策建議是：改善投資結(jié)構(gòu)；加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金針對性；改革并提高森林管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)。

[關(guān)鍵詞] 天保工程；財(cái)政投入；效益評價(jià)

[中圖分類號(hào)] F326.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

天然林資源保護(hù)工程于1998年和1999年試點(diǎn)，2000年經(jīng)國務(wù)批準(zhǔn)后正式啟動(dòng)，工程分三個(gè)階段。目前，工程第一階段已經(jīng)結(jié)束，二階段已進(jìn)入中期關(guān)鍵時(shí)刻。天然林資源保護(hù)工程是一項(xiàng)龐大的、復(fù)雜的社會(huì)性系統(tǒng)工程，涉及面廣，政策性強(qiáng)，實(shí)施難度大。財(cái)政資金投入相關(guān)政策和措施暴露出一些問題和矛盾。隨著我國公共財(cái)政體改革的步伐明顯加快，完善天然林資源保護(hù)工程相關(guān)的財(cái)政投入政策，成為當(dāng)前亟待深入研究問題。

一、天然林資源保護(hù)工程財(cái)政投入概況

（一）天然林資源保護(hù)工程納入財(cái)政的理論依據(jù)

天然林不僅為社會(huì)提供木材產(chǎn)品，同時(shí)在涵養(yǎng)水源，防風(fēng)固沙，調(diào)節(jié)氣候，維護(hù)生態(tài)多樣性上起著不可替代的作用，其作為一種典型的公共物品，具有公共物品所擁有的相應(yīng)特性，即：效用的不可分割性、受益的非排他性、消費(fèi)的非競爭性。在市場中砍伐天然林的私人邊際成本小于社會(huì)邊際成本，私人邊際收益大于社會(huì)邊際效益，體現(xiàn)出的負(fù)外部性導(dǎo)致市場失靈，即在競爭市場上對于天然林的供給達(dá)不到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。把天然林的保護(hù)納入政府的公共財(cái)政體系，由政府財(cái)政資金支持，保證政府對公共資源的有效配置，才不至于天然林出現(xiàn)“牧地悲劇”。

（二）天然林資源保護(hù)工程財(cái)政投入情況

根據(jù)天保工程實(shí)施的受益原則及資金的籌集渠道來劃分，天保工程投入方式包括：財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、中央財(cái)政專項(xiàng)投入、信貸投入、其他社會(huì)主體的資金投資，具體為：

天保工程一期（2000-2010）包括17個(gè)?。▍^(qū)、市）的734個(gè)縣和163個(gè)森工局，工程規(guī)劃總投入962億元，其中：中央補(bǔ)助784億元，地方配套178億元。截止到2010年，工程實(shí)際累計(jì)投入1186億元，其中：中央投入1119億元，地方配套67億元，此外化減債務(wù)118億元。

在財(cái)政專項(xiàng)資金方面從天保工程試點(diǎn)開始的1998年至2008年，各級財(cái)政共投入財(cái)政專項(xiàng)資金34.97億元，其中中央財(cái)政累計(jì)投入32.17億元，地方財(cái)政累計(jì)投入2.80億元。

天保工程二期（2011-2020），目前已到中期階段。2011-2014年，中央財(cái)政累計(jì)撥付天保工程二期資金637.4億元，平均每年撥付159.35億元。補(bǔ)助方面2012年中央財(cái)政預(yù)計(jì)安排補(bǔ)償基金109.3億元，其中：集體和林農(nóng)個(gè)人80億元，補(bǔ)償面積9233.33萬hm2。從2011年起，中央財(cái)政大幅度提高了森林管護(hù)費(fèi)、社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)、政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助費(fèi)等補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，有力地保障了二期工程的順利實(shí)施。2012年增加一次性補(bǔ)助資金50.57億元，支持解決林區(qū)安置職工社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)困難問題

二、天然林資源保護(hù)工程的效益評價(jià)

（一）天然林資源保護(hù)工程生態(tài)評價(jià)

天然林資源保護(hù)工程要求全面禁止采伐天然林，隨著工程的實(shí)施，森林資源得以恢復(fù)，在此期間，公益林增加1633.3萬m3，森林面積凈增1000萬m3，森林蓄積凈增7.25億m3，工程實(shí)施后累計(jì)減少砍伐22億m3木材資源，減少森林資源33.79億m3消耗，森林蓄積凈增7.25億m3，天然林資源中的珍貴樹木有423.33萬m3得到保護(hù)。保護(hù)區(qū)的局部生態(tài)環(huán)境有較明顯的改善，部分保護(hù)區(qū)水土流失狀況得到緩解，植被的豐富使地區(qū)水源得到較好保持，局部地區(qū)的小氣候的改善增加了動(dòng)植物生態(tài)多樣性，一些極其珍貴的保護(hù)動(dòng)物重新在保護(hù)區(qū)中出現(xiàn)，長白山地區(qū)野生東北虎，野生雪豹出入頻繁，四川地區(qū)珍貴的金絲猴等珍貴的野生動(dòng)物總?cè)翰粩嗟臄U(kuò)大。

（二）天然林資源保護(hù)工程社會(huì)評價(jià)

在天然林資源保護(hù)工程實(shí)施的過程中，國內(nèi)外社會(huì)各界人士對其高度關(guān)注，潛移默化的增強(qiáng)了人們對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識(shí)，尤其在黨的十八大提出生態(tài)文明建設(shè)作為中國特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的五大戰(zhàn)略之一，天然林資源保護(hù)工程作為關(guān)系到中華民族長遠(yuǎn)發(fā)展的重要工程，在提高人們的生態(tài)意識(shí)，保護(hù)資源，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展上起到重要作用。

在林區(qū)人員就業(yè)與群眾生活方面，天保工程禁止木材采伐，造成大量原材和木材加工企業(yè)倒閉關(guān)停，一些依附于木材產(chǎn)業(yè)市場競爭力較弱的企業(yè)相繼被淘汰掉，相應(yīng)的企業(yè)倒閉導(dǎo)致員工下崗，保護(hù)區(qū)群眾生活困難，據(jù)統(tǒng)計(jì)從1998年到2012年，天保工程區(qū)在冊職工人數(shù)呈較快的下降趨勢，人數(shù)由176.5萬人（混崗人數(shù)按2003年初次統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)計(jì)算，其中內(nèi)蒙古森工按2004年初次統(tǒng)計(jì)計(jì)算）減少到2012年的82.7萬人，減少了53.1%，其中，全民職工由146.5萬人減少到74.7萬人，減少了49%；混崗職工由30萬人減少到8萬人，減少了73.4%。

（三）天然林資源保護(hù)工程經(jīng)濟(jì)評價(jià)

天然林資源保護(hù)工程初期，對于以林木經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)為主要財(cái)政收入的地區(qū)有著直接影響，最明顯的表現(xiàn)是財(cái)政收入的大幅下降，地方財(cái)政收支難以平衡，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共產(chǎn)品的投入不足，反相影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)改革。隨著天保工程的不斷深入，大量的財(cái)政資金通過轉(zhuǎn)移支付等方式的投入，基本保證了當(dāng)?shù)刎?cái)政收支平衡，近年直接收益開始顯現(xiàn)，林木產(chǎn)業(yè)發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，發(fā)展森林旅游，綠色經(jīng)濟(jì)開始形成，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速。以林木環(huán)境為基礎(chǔ)的高附加值種植項(xiàng)目，表現(xiàn)出旺盛的生命力，以非木質(zhì)林產(chǎn)品加工，木材及竹藤等制品，木竹藤家具制造，木竹漿造紙等制品為主的第二產(chǎn)業(yè)重現(xiàn)生機(jī)，林區(qū)經(jīng)濟(jì)總量持續(xù)增長。天然林生態(tài)的改善，森林資源得到了修養(yǎng)生息，豐富的森林財(cái)富得以顯現(xiàn)，綠色GDP在經(jīng)濟(jì)中間接顯現(xiàn)出來。endprint

三、天然林資源保護(hù)工程財(cái)政投入政策存在的問題

（一）資金投入存有局限

在一期天然林資源保護(hù)工程中，投資主要包括森林管護(hù)事業(yè)費(fèi)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)；政策性社會(huì)性支出補(bǔ)助費(fèi)、下崗職工分流安置費(fèi)和其他補(bǔ)助。這些投資呈現(xiàn)出粗線條，整體的形式，主要解決保護(hù)區(qū)生態(tài)建設(shè)和部分民生問題，對于在資金的利用上只注重大方向，不夠細(xì)化，如保護(hù)區(qū)出現(xiàn)的其他突出新問題，不能用有效的投資加以解決，資金投入存在局限性。

（二）后續(xù)產(chǎn)業(yè)財(cái)政資金扶持力度小

國家對天保工程的資金投入，除了在長江上游、黃河上中游安排部分基本建設(shè)（國債）資金用于造林外，東北、內(nèi)蒙古等重點(diǎn)國有林區(qū)基本上是解決“養(yǎng)人”的補(bǔ)助性經(jīng)費(fèi)。盡管各地區(qū)在通過財(cái)政投扶持其他產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目承擔(dān)了部分林企下崗人員，但是以經(jīng)營可持續(xù)發(fā)展的角度看，沒有改變林區(qū)以森林采伐為主要產(chǎn)業(yè)的局面。大型森工企業(yè)，雖然利用財(cái)政資金對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上有所變革，同時(shí)取得了一些進(jìn)展，但能替代木材為主的產(chǎn)業(yè)難以形成，缺乏規(guī)模效益。在這方面，國家對天保工程的后續(xù)產(chǎn)業(yè)財(cái)政資金扶持力度小，依靠企業(yè)自身的力量難以得到較快發(fā)展。

（三）森林管護(hù)費(fèi)投入標(biāo)準(zhǔn)過低

天保工程的森林管護(hù)費(fèi)撥付一直以早期的低標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，標(biāo)準(zhǔn)為：長江上游、黃河中上游流域，管護(hù)對象為有林地、灌木林地和未成林造林地，按照每人管護(hù)5700畝，管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)1萬元/人/畝；東北、內(nèi)蒙古國有林區(qū)，森林專業(yè)管護(hù)隊(duì)，補(bǔ)助1萬元/人/年，個(gè)體承包管護(hù)，補(bǔ)助2000元/人/年，過低的費(fèi)用使保護(hù)區(qū)林木培養(yǎng)相關(guān)經(jīng)費(fèi)資金緊張，在撫育補(bǔ)植改造中，資金不足尤為突出，這不僅對林木種植質(zhì)量的提高，同時(shí)對林地綜合產(chǎn)出功能造成嚴(yán)重?fù)p害。管護(hù)設(shè)備陳舊、老化，跟不上森林管護(hù)的要求。

四、天然林資源保護(hù)工程財(cái)政投入的政策建議

（一）改善投資結(jié)構(gòu)

天然林資源保護(hù)工程資金的投入不能只局限于幾個(gè)大方面。一方面，應(yīng)新增小專項(xiàng)資金，這種資金形式應(yīng)以保護(hù)區(qū)新出現(xiàn)的具體問題為出發(fā)點(diǎn)，具體問題具體分析，解決天保資金大方向沒有涉及的事項(xiàng)，能體現(xiàn)出資金使用靈活、準(zhǔn)確、快速的特點(diǎn)。另一方面，應(yīng)根據(jù)工程實(shí)施的不同階段，體現(xiàn)出的不同狀態(tài)，有傾向地改變工程基金的投入結(jié)構(gòu)比例，要有所倚重地解決工程大方向上的產(chǎn)生的重要問題。

（二）加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型資金針對性

目前林區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展仍然較慢，整個(gè)林區(qū)的運(yùn)轉(zhuǎn)主要靠天保工程資金補(bǔ)助維持，要想真正“求轉(zhuǎn)型、促發(fā)展”，在針對轉(zhuǎn)型資金方面，對國有森工企業(yè)資金使用應(yīng)著重于：促進(jìn)企業(yè)創(chuàng)新，重構(gòu)符合微觀主體轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)，形成非林木采伐為主的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，企業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)整個(gè)林區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；對非國有林區(qū)資金使用應(yīng)著重于：鼓勵(lì)促進(jìn)個(gè)體經(jīng)濟(jì)與中小規(guī)模企業(yè)的靈活發(fā)展，自主選擇經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。

（三）改革并提高森林管護(hù)費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)

一方面，對統(tǒng)一的森林管護(hù)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)差別化政策。區(qū)分國有林與集體林、集體林中的國家級公益林與地方公益林按各自特點(diǎn)實(shí)施不同標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，森林管護(hù)費(fèi)補(bǔ)助、森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金、集體林權(quán)制度三者的改造政策應(yīng)相統(tǒng)一。另一方面，要提高森林管護(hù)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于管護(hù)區(qū)防火和病蟲害監(jiān)測、防治的管護(hù)設(shè)備更新，達(dá)到森林管護(hù)區(qū)的管護(hù)要求，也有利于林木撫育，提高林木植苗的培養(yǎng)質(zhì)量，提高林苗種植質(zhì)量，提高保護(hù)區(qū)森林植被質(zhì)量。

[參 考 文 獻(xiàn)]

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[2]葉榮華，劉永紅，劉志東，郝晉文，倪嶷.天然林保護(hù)工程區(qū)職工人數(shù)變化與改革取向[J].林業(yè)資源管理，2014（1）：8-15+21

[3]趙樹叢.全面把握天保工程的新形勢深入推進(jìn)天保工程二期建設(shè)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（9）：3-5+29

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[責(zé)任編輯：王鳳娟]endprint