季俊強

公益檢察調(diào)查基本問題探析

季俊強*

近年來,危害公共利益的事件頻發(fā),且愈發(fā)呈現(xiàn)出涉眾范圍廣、危害程度大、社會關注度高的特點。2014年10月,黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出:“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”,這對當前和今后的檢察工作提出了新的要求。①賀恒揚:《提起公益訴訟是法律監(jiān)督應有之義》,載《檢察日報》2014年12月5日第3版。檢察機關擎起維護公共利益的大旗正當其時。在實踐中,公益訴訟職能的履行離不開“檢察調(diào)查”這雙“慧眼”,但檢察機關能否開展以及如何開展公益檢察調(diào)查的問題尚有待立法的確認。本文結合蘇州市吳中區(qū)人民檢察院(以下簡稱吳中檢察院)開展的“太湖暨水環(huán)境公益司法與行政聯(lián)動保護”實踐,探析公益檢察調(diào)查的基本問題,為實現(xiàn)檢察機關在保護公益過程中有法可依且有所擔當提供智力支持。

江蘇省蘇州市吳中區(qū)位于蘇州南城,于2001年由原吳縣市撤市分設成區(qū),是吳文化的發(fā)祥地,也是《孫子兵法》的誕生地。太湖是蘇州的“母親湖”,吳中區(qū)坐擁3/5太湖水域、180余公里親水岸線。為進一步加強太湖暨水環(huán)境保護工作,從2013年開始,蘇州市吳中區(qū)人民檢察院牽頭建立了“太湖暨水環(huán)境公益司法與行政聯(lián)動保護機制”。吳中區(qū)法院、檢察院、環(huán)保局、信訪局和監(jiān)察局五部門通過會簽《關于加強太湖暨水環(huán)境司法與行政聯(lián)動保護的實施意見》,成立“太湖暨水環(huán)境聯(lián)動保護辦公室”,共同保護太湖暨水環(huán)境。其中,吳中檢察院的職責在于對污染線索開展檢察調(diào)查、督促相關主體履行職責、支持提起公益訴訟或直接提起公益訴訟,運用司法手段保護太湖暨水環(huán)境。

一、公益檢察調(diào)查的意涵

(一)公益檢察調(diào)查概念厘清

作為行使檢察權的先決條件,檢察調(diào)查是檢察機關法律監(jiān)督工作的組成部分。①張建康:《檢察調(diào)查制度初探》,載《法商論壇》2011年第1期。本文探討的公益檢察調(diào)查是指檢察機關為維護公共利益、國家利益和集體利益,實現(xiàn)公平正義,完善社會管理,對涉及公共利益、國家利益、集體利益受損的事件或現(xiàn)象,采取非強制性手段進行調(diào)查,撰寫調(diào)查報告,并將調(diào)查報告向公權力行使單位或國家財產(chǎn)、集體財產(chǎn)和其他公共財產(chǎn)經(jīng)營管理單位遞送,或督促、支持這些單位向法院提起民事、行政訴訟,或視情況作其他處理的活動。②崔進文:《檢察公益調(diào)查的特點與依據(jù)》,載《人民檢察》2012年第1期。

以吳中區(qū)檢察院開展的“太湖暨水環(huán)境公益司法與行政聯(lián)動保護”工作實踐為視角,可借助《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的有關規(guī)定,對公益檢察調(diào)查的概念從目的、手段和結果三個層面作如下細化界定:(1)調(diào)查的目的為保護公益。太湖暨水環(huán)境保護實踐中開展檢察調(diào)查是為了調(diào)查了解危害太湖暨水環(huán)境的行為和事件,繼而保護環(huán)太湖地區(qū)生態(tài)環(huán)境這一公共利益,助推太湖生態(tài)文明建設。這是對傳統(tǒng)檢察工作維護社會公平正義之目的的創(chuàng)新和發(fā)展,其視域更為寬廣,著眼點更為宏觀。(2)調(diào)查手段非強制。在保護太湖暨水環(huán)境的公益調(diào)查過程中,檢察機關采取的是實地調(diào)查方法,其所運用的走訪環(huán)保、漁政、水利等行政部門,查閱環(huán)保檔案,向漁民和太湖周邊群眾發(fā)放調(diào)查問卷等調(diào)查方式,均不具有強制性。在此過程中,民行檢察部門還會同行政部門就相關問題的原因、責任、解決辦法等問題共同進行調(diào)查探討,幫助行政機關發(fā)現(xiàn)自身工作的缺陷和不足。(3)調(diào)查的結果主要發(fā)揮督促的作用。檢察調(diào)查的結果多以調(diào)查報告或檢察建議的形式送達涉事企事業(yè)單位和更高層的決策部門,有助于督促對方進行整改,加強環(huán)保舉措,對類似問題從根本上找到癥結并提出解決的思路。

(二)公益檢察調(diào)查的個性與共性

公益檢察調(diào)查作為一項專門性的檢察調(diào)查,與自偵案件的初查、瀆職侵權案件的檢察調(diào)查、職務犯罪的預防調(diào)查、民事訴訟監(jiān)督的檢察調(diào)查存在區(qū)別,也存在一定的聯(lián)系和共通之處。

1.與自偵初查的關系。自偵初查是職務犯罪辦案機關為了確定是否有需要立案偵查的犯罪行為而在立案前根據(jù)掌握的線索進行初步審查和調(diào)查的活動。③王延文、高森:《簡論職務犯罪初查所獲證據(jù)材料的證據(jù)效力》,載《黑龍江省政法管理干部學院學報》2010年第1期。與公益檢察調(diào)查相比,兩者存在著明顯的區(qū)別。公益檢察調(diào)查多由民行檢察部門開展,可公開進行,而自偵初查主要由反貪、反瀆等自偵部門開展,一般秘密進行。公益檢察調(diào)查的范圍較廣,其針對的是危害公益的所有事件和行為,而自偵初查的對象則是職務犯罪線索涉及的人,其調(diào)查的范圍相對狹窄。當然,兩者也存在類似和相通的地方。在調(diào)查手段方面,兩者均不能采取強制措施。民行檢察部門在公益檢察調(diào)查中如果發(fā)現(xiàn)職務犯罪行為,亦可將線索證據(jù)轉交給自偵部門,由其作為自行發(fā)現(xiàn)線索開展初查。

2.與反瀆職侵權檢察調(diào)查的關系。在檢察機關反瀆部門辦理瀆職侵權案件的過程中,同樣存在檢察調(diào)查行動。2010年9月10日,最高人民檢察院下發(fā)的《關于加強和改進新形勢下懲治和預防瀆職侵權犯罪工作若干問題的決定》提出,要“強化瀆職侵權犯罪案件線索的初查工作,探索完善檢察調(diào)查的程序和方法”,為反瀆職侵權部門開展檢察調(diào)查提供了依據(jù)。據(jù)此,檢察機關可介入行政執(zhí)法調(diào)查,定期或不定期走訪行政機關,通過調(diào)閱相關卷宗、走訪人員等多種形式,針對特定行政執(zhí)法領域開展檢察調(diào)查。反瀆職侵權檢察調(diào)查與公益檢察調(diào)查在執(zhí)行部門、調(diào)查目的等方面存在差異,但卻有相銜接的可能性。目前,反瀆職工作面臨著線索短缺的問題,而公害案件背后常存在瀆職行為,因此,民行部門在公益檢察調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)瀆職侵權犯罪線索后,即可轉交給反瀆部門調(diào)查,或者在公益調(diào)查的一定階段與反瀆部門開展聯(lián)合調(diào)查,著力破解瀆職案線索難尋的問題。

3.與民事法律監(jiān)督檢察調(diào)查的關系。民事法律監(jiān)督檢察調(diào)查是指人民檢察院在民事訴訟法律監(jiān)督活動中,就人民法院生效的民事判決、裁定是否具備法定抗訴事由,人民法院及其工作人員在訴訟活動中是否存在其他違法行為,采取詢問、查詢、調(diào)取相關證據(jù)材料、查閱案卷材料、勘驗、鑒定等非強制性措施予以調(diào)查核實的工作。①鄭青:《試論民事法律監(jiān)督調(diào)查權的立法完善》,載《河南社會科學》2011年第1期。最高人民檢察院與最高人民法院于2011年發(fā)布的《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監(jiān)督的若干意見(試行)》第3條規(guī)定:“對于已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定、調(diào)解可能損害國家利益和社會公共利益的,檢察機關可向當事人或者案外人調(diào)查核實?！边@一規(guī)定為新《民事訴訟法》第210條吸收:“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責提出檢察建議或者抗訴的需要,可以向當事人或者案外人調(diào)查核實有關情況?！迸c公益檢察調(diào)查相比,兩者的執(zhí)行部門均為檢察機關民行部門,但在監(jiān)督時間和目的方面存在差異,公益檢察調(diào)查在公害案件發(fā)生前后均可開展,目的是維護公共利益,而民事訴訟檢察調(diào)查只能在判決、裁定和調(diào)解發(fā)生效力后,帶有明顯的事后補救性,目的是維護訴訟程序和實體結果的公正性。

4.與職務犯罪預防調(diào)查的關系。預防調(diào)查是檢察機關職務犯罪預防部門為了準確把握職務犯罪的成因、特點和規(guī)律,尋求有效的治理對策,針對一定領域、系統(tǒng)、單位權力運行過程中容易發(fā)生職務犯罪的危險環(huán)節(jié),實施的實證研究、綜合分析等有關活動。預防調(diào)查一般在職務犯罪立案后進行,其與公益檢察調(diào)查在設置目的、執(zhí)行主體、調(diào)查對象等方面存在著明顯的區(qū)別。當然,兩者在調(diào)查形式和結果上也有一定的共同點。公益檢察調(diào)查和預防調(diào)查均采用非強制性調(diào)查手段,最終形成調(diào)查報告,歸納分析存在的問題,提出可行的對策,繼而轉化為向有關領導機關和管理部門、單位提出的建議。

二、公益檢察調(diào)查的必要性與可行性

(一)符合保護公益的迫切需要

檢察機關提起公益訴訟和監(jiān)督起訴、支持起訴的前提是通過調(diào)查獲得資料。在立法明確賦予檢察機關公益訴訟原告主體資格前,檢察機關可先通過公益調(diào)查的方式,支持、協(xié)助相關主體提起公益訴訟,最大限度地維護國家和社會公共利益。具體而言,公益檢察調(diào)查可起到如下作用:

1.彌補公民較弱的個人證據(jù)收集能力。公害案件的調(diào)查取證過程復雜,專業(yè)技術性很強,包含細致且漫長的鑒定、分析過程,部分鑒定評估項目耗費巨大。①如在康菲石油漏油污染案中,按150元/每畝的評估費現(xiàn)行收費標準,僅樂亭縣扇貝養(yǎng)殖水域的損失評估費就將高達3000萬元。對于公民個體而言,即便其具備法律意識,積極提起訴訟,由于不具備專業(yè)技術和裝備,經(jīng)濟實力相對薄弱,其證據(jù)收集能力很難滿足勝訴的要求,繼而很難通過自己的維權行動來阻止公害行為。此外,公害案件大多集中在國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染、壟斷經(jīng)營等領域,往往牽涉一些實力雄厚的企業(yè)、集團的利益。有些造成公害的企業(yè)利用其經(jīng)濟、技術上的優(yōu)勢,利用相關標準的漏洞,通過篡改、隱瞞數(shù)據(jù),封鎖、隱匿證據(jù)等方式,獲得訴訟優(yōu)勢,公民個體很難與之抗衡。檢察機關作為司法機關和法律監(jiān)督機關,具有司法威懾力,設置了專門的民事行政檢察部門,有一支長期從事法律工作的專業(yè)隊伍,開展公益調(diào)查能力強于公民主體,能有效地緩解公民個人證據(jù)收集能力較弱的問題,查明公害案件真相。

2.彌補行政部門執(zhí)法調(diào)查的不足。在我國,公害案件一般由相關行政執(zhí)法部門負責處理。然而,地方行政執(zhí)法部門基于各方面的原因,常常怠于行使權力,執(zhí)法薄弱和不到位的問題嚴重。以我國太湖漁業(yè)生態(tài)環(huán)境保護為例:太湖水域面積達2200多平方公里,漁政執(zhí)法巡查乏力,加上缺乏橫向監(jiān)督,太湖禁漁期的偷捕行為長期存在。行政部門間還存在因職能重疊、多頭監(jiān)管而相互推諉的情況。如在管理漁業(yè)污染糾紛時,漁政監(jiān)督管理機構和環(huán)保部門就可能互相推諉,行政調(diào)查和處罰措施極易落空。檢察公益調(diào)查的介入可以起到制約公權力的“橫向問責”的效果。

3.解決公害結果不特定以致救濟真空的問題。公害案件的損害范圍和對象存在不確定性,案件發(fā)生后往往難以確定具體的受害人,極易導致司法救濟陷入困境。在實踐中,行政機關出于種種原因可能不愿或不能及時阻止公害行為,從而形成救濟真空。在已有的環(huán)境公益訴訟案例中,行政機關經(jīng)常是在檢察機關的督促下才提起公益訴訟的。例如見諸報端的昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司案、佛山市丹灶鎮(zhèn)政府訴廣東天乙集團有限公司案。①龔學德:《環(huán)境公益訴訟的角色解讀與反思》,載《河南師范大學學報》2013年第2期。因此,檢察機關介入調(diào)查,一方面,有助于及時阻止公害行為,督促行政機關履職;另一方面,也有助于及時補救公害行為對不特定人群造成的損害。

4.解決遺漏刑事犯罪線索而使案件處理畸輕的問題。公害案件的處理與民事賠償責任的追究相關,同時還可能涉及打擊刑事犯罪問題。如污染環(huán)境等行為的危害達到一定程度將構成“重大環(huán)境污染事故罪”等刑事犯罪,而在此背后往往還存在環(huán)境執(zhí)法領域的行政違法乃至職務犯罪行為。因此,通過開展公益檢察調(diào)查,有助于及時發(fā)現(xiàn)刑事犯罪線索,防止遺漏追究犯罪行為,維護法律尊嚴。同時,也可督促監(jiān)管部門加強管理,從源頭上避免公害案件再次發(fā)生。

(二)符合公益檢察實踐

從各國的立法規(guī)定及實踐來看,無論是大陸法系還是英美法系國家,大都賦予了檢察機關提起公益訴訟的權利。②廖中洪主編:《民事訴訟改革熱點問題研究綜述》,中國檢察出版社2006年版,第295頁。以檢察機關為主導的國家訴訟模式被譽為“堪稱公益訴訟的世界經(jīng)驗”③顏運秋、李明耀:《論民行檢察與公益訴訟的耦合性》,載《河北法學》2011年第10期。,在該訴訟模式下,調(diào)查取證活動自然應由檢察機關主導進行。例如,1807年《法國民事訴訟法典》即已確立檢察機關提起公益民事訴訟的制度。法國檢察機關是國家和社會公共利益的代表,有權依照法國民事訴訟法典的規(guī)定,以“主當事人”(即原告)的身份提起民事公益訴訟,④鄧思清:《論檢察機關的民事公訴權》,載《法商研究》2004年第5期。開展相應的公益檢察調(diào)查。1988年的巴西《憲法》第129條第3款也賦予了檢察機關專屬的民事調(diào)查權。檢察機關據(jù)此可開展民事調(diào)查,以確定侵犯公共權益的事實,認定損害的范圍和嚴重程度,明確應當承擔責任的主體,收集提起公益民事訴訟所必需的證據(jù)材料。⑤肖建華、楊恩乾:《巴西檢察機關在公益訴訟中的角色簡評》,載《人民檢察》2010年第11期。

事實上,自1997年河南省方城縣人民檢察院提起改革開放后第一起公益訴訟以來,我國檢察機關就一直活躍在公益訴訟領域,并形成了卓有成效的訴訟路徑。以環(huán)境公益訴訟為例,近年來的實踐表明,檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟取得了豐碩成果。從2007年以來的司法實踐來看,檢察機關參與的全國24起環(huán)境民事公益訴訟案件均圓滿勝訴,有力地打擊了環(huán)境違法企業(yè),維護了環(huán)境公益。①楊朝霞:《提起公益訴訟,檢察機關應有資格》,載《檢察日報》2012年6月18日第6版。而無論是作為原告、支持起訴者、督促起訴者還是提出檢察建議者,檢察機關都必須開展檢察調(diào)查活動。如蘇州地區(qū)檢察機關自2009年起已著手探索“檢察公益調(diào)查”,通過對違章建筑、環(huán)境污染等侵犯公益的行為開展公益調(diào)查,通過調(diào)查報告的形式較好地助推了公益保護。其他地區(qū)檢察機關開展公益調(diào)查亦取得了一定成效。如在2010年嘉興市首例環(huán)境公益訴訟支持起訴案件中,南湖區(qū)人民檢察院在受理案件后立即進行調(diào)查。在調(diào)查過程中,檢察官對廠方負責人朱某進行法制教育,使其認識到生產(chǎn)經(jīng)營的違法性,該案最終以被告人主動賠償、治理污染、和解息訴的方式結案。②沈志偉、倪燁:《嘉興首例環(huán)境公益訴訟支持起訴案件和解息訴》,載《檢察日報》2010 年2月11日第2版。

(三)公益檢察調(diào)查法律依據(jù)探析

我國檢察機關公益調(diào)查權源于憲法和法律賦予檢察機關的法律監(jiān)督權。我國《憲法》第129條規(guī)定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關”,這是憲法對檢察機關的法律定位。憲法規(guī)定的法律監(jiān)督權范圍很廣,檢察機關據(jù)此對任何違法行為都可以監(jiān)督。公益檢察調(diào)查權即蘊含在法律監(jiān)督權之中,只有在行使調(diào)查權的基礎上,法律監(jiān)督權中的追訴權、建議權方能行使。③張智輝:《檢察權研究》,中國檢察出版社2007年版,第111～123頁。對于公益檢察調(diào)查權的法律依據(jù)問題,湯維建教授也認為:“我國檢察機關開展公益調(diào)查符合憲法規(guī)定,沒有法律障礙?！雹苤旒掖旱?《江蘇蘇州:社會調(diào)查拓展法律監(jiān)督新天地》,載《檢察日報》2011年12月26日第1版。檢察機關對侵害社會公共利益的違法行為提起訴訟,提請法院進行審判并依法作出應有的制裁,確保社會公共利益得到維護,是其義不容辭的職責,⑤傅寬芝:《維護公共利益檢察機關堪當重任》,載《檢察日報》2014年12月5日第3版。檢察機關開展公益調(diào)查具備憲法依據(jù)。

根據(jù)我國《人民檢察院組織法》第4條的規(guī)定,“保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn),保護公民私人所有的合法財產(chǎn),保護公民的人身權利、民主權利和其他權利,保衛(wèi)社會主義現(xiàn)代化建設的順利進行”是檢察機關的職責。根據(jù)《物權法》的規(guī)定,“礦藏、水流、海域”屬于國家所有,“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源”屬于國家或集體所有。保護上述財產(chǎn)是檢察機關必須履行的職能,而公益檢察調(diào)查是履行上述職能的基礎。從實踐層面來看,在眾多成功的公益訴訟案件中,檢察機關通過主動調(diào)查獲取的證據(jù)材料均成為法院的裁判依據(jù),這也從另一方面證明了公益檢察調(diào)查的合法性。

當然,不可否認的是,關于公益檢察調(diào)查,尚缺乏直接的法律依據(jù)。新《民事訴訟法》第55條將公益訴訟的起訴主體定義為“法律規(guī)定的機關和有關組織”,從現(xiàn)行的法律來看,目前可以提起民事公益訴訟的機關,僅有《海洋環(huán)境保護法》第90條第2款規(guī)定的“依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權的部門”。除此之外,哪些國家機關屬于適格主體,尚未確定。為此,我們期待盡快地從立法上進一步明確檢察機關的公益訴訟權。在上位立法作出明確規(guī)定的基礎下,《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》即可進行細化規(guī)定,明確檢察機關進行公益調(diào)查的啟動程序、調(diào)查程序和調(diào)查結果的效力,并對檢察調(diào)查權予以規(guī)范限制,確保該權力的行使能遵守法定程序,在維護公共利益和保障個人利益間實現(xiàn)平衡。

三、公益檢察調(diào)查的程序設計構想

鑒于立法和司法解釋對公益檢察調(diào)查問題缺乏直接規(guī)定,現(xiàn)實中的公益檢察調(diào)查實踐又亟待規(guī)范,有必要對公益檢察調(diào)查的具體程序加以梳理。

(一)調(diào)查階段設計

為避免檢察機關的起訴與監(jiān)督職能部門角色交叉,妨礙公益訴訟工作的開展,公益檢察調(diào)查的具體承辦部門可以以民行檢察部門為主。鑒于民行檢察部門人力、物力的有限性,為最大限度地提高調(diào)查的經(jīng)濟性和實效性,可將公益檢察調(diào)查分為預備調(diào)查和正式調(diào)查兩個階段,按不同程序進行。

預備調(diào)查的程序設計主要是為了確定是否需要展開正式的檢察調(diào)查,以避免調(diào)查的盲目開展,提高公益調(diào)查的整體效率。預備調(diào)查所采用的調(diào)查手段可以是會見投訴者、走訪詢問相關人員等能夠初步判定是否存在公害行為的方式。在此基礎上,經(jīng)部門審查判斷后,認為有正式調(diào)查必要的,方可展開正式調(diào)查。正式調(diào)查需要經(jīng)過相對嚴格的審批程序,采取的調(diào)查方式亦相對多樣,通知知情人、當事人協(xié)助調(diào)查、損害鑒定、資料封存等方式只能在正式調(diào)查時使用,調(diào)查結論亦應形成正式的書面報告上報檢察長,并歸檔留存。

(二)調(diào)查啟動與審批

公益檢察調(diào)查的啟動可分為依公眾申訴線索啟動、自行發(fā)現(xiàn)線索啟動以及同其他機關聯(lián)合啟動。其中,自行啟動的設計是考慮到公害案件危害巨大但受害者不特定,為保護社會公益,檢察機關有主動介入的必要,體現(xiàn)了監(jiān)督權的主動性與及時性。這要求檢察機關在平時應留意相關公害事件信息,在可能的情況下提前介入,做好預防工作。而聯(lián)合啟動的方式是針對上級檢察部門或同級人大交辦,或是與同級其他部門進行聯(lián)合調(diào)查的公害案件,其有利于形成多方合力,避免推諉塞責。如在太湖暨水環(huán)境保護過程中,吳中區(qū)人民檢察院與區(qū)環(huán)保部門、漁政部門等行政執(zhí)法機關建立了聯(lián)動調(diào)查機制,在整合調(diào)查力量、發(fā)揮各自優(yōu)勢的同時,也督促了行政執(zhí)法部門更積極地依法行使執(zhí)法權,使得太湖生態(tài)環(huán)境的保護更為有效。

民行檢察部門在開展公益檢察調(diào)查前,應首先擬定調(diào)查申請計劃。該計劃應包括調(diào)查原因、對象、目的、方式方法、執(zhí)行調(diào)查人和調(diào)查時限等基本內(nèi)容。鑒于調(diào)查前掌握情況的有限性,對于調(diào)查計劃的細致程度不應要求過高,其目的主要是為了防止調(diào)查權的濫用。基于此目的,具體開展調(diào)查的檢察人員應至少為兩人,且至少有一人具備檢察官資格。

在計劃獲得部門負責人審批通過后,由部門負責人簽發(fā)調(diào)查申請,附上調(diào)查計劃和調(diào)查說明,交由分管副檢察長批準。其中,正式調(diào)查還需檢察長批準。為提高調(diào)查效率,在短期內(nèi)固定證據(jù),防止久查不決,檢察調(diào)查必須設有一定的期限限制。具體而言,可將預備調(diào)查的期限設定為不超過15日,正式調(diào)查不得超過60日。在正式調(diào)查過程中,對情況復雜或者有新情況、新證據(jù)出現(xiàn)的案件,經(jīng)檢察長批準,可以延長30日。

(三)調(diào)查方法

檢察調(diào)查的方法應包括書面審查、詢問、調(diào)取檔案、勘驗檢查、封存臺賬、司法鑒定等。其中,預備調(diào)查應以相對秘密的方式為主,避免“打草驚蛇”,以獲得最真實的證據(jù)材料。例如,在水環(huán)境污染案件中,檢察機關開展預備調(diào)查的主要方式是對污染地區(qū)進行走訪,獲取受害人的證言,提取受污染水體標本,盡可能獲取污染現(xiàn)場證據(jù)。

啟動正式調(diào)查后,調(diào)查方法應規(guī)范、高效且富有針對性,使檢察機關能夠在第一時間順暢地獲得公害事件的第一手證據(jù)。①高桂林:《環(huán)境公益訴訟,檢察應當強起來》,載《人民日報》2014年11月26日第4版。如在環(huán)境污染案件中,檢察機關在啟動正式調(diào)查后首先應提取企業(yè)內(nèi)的污染物,獲取企業(yè)排放污染物登記表、污染物處理臺賬等文件,并對案件相關臺賬進行封存。其次,調(diào)查其是否具有環(huán)境影響評價文件、排放污染物申報登記表。在經(jīng)企業(yè)負責人簽字確認后,委托中立第三方對該企業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場污染物樣本與外部污染物樣本進行鑒定比對。最后,為進一步了解情況,還可詢問當事人,制作調(diào)查筆錄和現(xiàn)場檢查筆錄,對證人證言進行錄音、錄像,必要時可以請有關機關、舉報人、知情人協(xié)助調(diào)查。

對檢察機關進行的公益調(diào)查,在調(diào)查人員出示相關證件后,有關國家機關、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位和個人應予以積極配合,對不配合調(diào)查的應有必要的懲罰措施。當然,在法律未授權的情況下,嚴禁采取限制人身自由的方式進行調(diào)查,不得查封、扣押、凍結被調(diào)查人的財產(chǎn)。為防止缺乏監(jiān)督而造成權力的濫用,無論采取何種調(diào)查措施,最終都應形成書面調(diào)查材料,由調(diào)查責任人署名。

(四)調(diào)查結果及其效力

如果檢察機關通過預備調(diào)查未發(fā)現(xiàn)公害行為和后果,應制作《預備調(diào)查終結報告》,記載調(diào)查原因、過程、結果和終止調(diào)查的處理意見,由調(diào)查人簽字,經(jīng)民行檢察部門負責人簽字同意,交由分管副檢察長審批。相關調(diào)查資料需作為檔案留存。如果發(fā)現(xiàn)公害行為而有開展正式調(diào)查必要的,則須在《預備檢察調(diào)查終結報告》的基礎上制作《正式檢察調(diào)查申請》,在分管副檢察長批準的情況下交由檢察長決定。檢察長批準的,從批準之日起進入正式調(diào)查階段。

在開展正式檢察調(diào)查后,民行檢察部門應根據(jù)前期掌握的翔實資料及走訪取證的情況,將發(fā)現(xiàn)的問題和獲取的證據(jù)材料分析匯總,形成《公益檢察調(diào)查報告》。報告形成后,要將調(diào)查成果積極轉化為參與社會管理創(chuàng)新的有效舉措,即根據(jù)實際情況進一步形成風險研判報告、檢察建議及督促、支持起訴意見書,構建公益保護屏障和預防機制。

公益檢察調(diào)查結果具有一定的法律效力,對調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的具有共性的一般性違規(guī)問題,檢察機關應向有關單位發(fā)出檢察建議或風險評判報告,提出整改意見;對發(fā)現(xiàn)的輕微違法行為,尚未造成嚴重后果或惡劣影響的,應通過檢察建議向有關部門提出書面糾正意見;對嚴重或者比較嚴重的違法但尚未觸犯刑法的行為,可建議紀檢、監(jiān)察等有關部門對直接責任人給予紀律處分或行政處分;對發(fā)現(xiàn)的可能涉嫌犯罪且有初查價值的線索,交由自偵部門審查處理,由其報經(jīng)檢察長批準,及時轉入初查程序,構成犯罪的,依法立案,追究刑事責任。

檢察機關利用公益調(diào)查獲取的證據(jù)材料還可督促、支持有關機關和組織提起公益訴訟。對于進入訴訟階段的公益調(diào)查材料,檢察機關有義務加以說明。雙方當事人存有任何質(zhì)疑,檢察機關均應釋明。需要注意的是,檢察機關僅需對調(diào)查情況及獲取的證據(jù)材料承擔上述說明義務,而不直接參加庭審的舉證、質(zhì)證及辯論活動,不需要負擔證明責任。

結 語

公共利益頻遭侵害的現(xiàn)實情境促使了公益檢察調(diào)查的開展。結合蘇州市吳中區(qū)檢察院在太湖暨水環(huán)境保護中的檢察調(diào)查實踐,可以發(fā)現(xiàn)我國檢察機關有能力通過公益調(diào)查助推公益保護。為更好地開展公益檢察調(diào)查實踐,立法應直面公益訴訟的操作性問題,將公益檢察調(diào)查作為重要程序予以規(guī)范。隨著法治中國進程的全面推進,公益檢察調(diào)查伴隨著公益訴訟制度的建設必將逐步完善,公共利益的保護必將獲得更為充分的法制保障。

*作者系蘇州市吳中區(qū)人民檢察院檢察官,法學碩士。