向佐群

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ）

日本公害事件受害者的救濟(jì)體系及對(duì)我國(guó)的借鑒

向佐群

（中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410004 ）

日本上個(gè)世紀(jì)四五十年代是一個(gè)公害頻發(fā)國(guó)家，通過(guò)一系列的治理，環(huán)境不斷得到修復(fù)，現(xiàn)已成為環(huán)境優(yōu)良國(guó)家。其在公害治理的過(guò)程中為保障公害受害人的權(quán)益方面建立了較完善的公害行政救濟(jì)體系和司法救濟(jì)體系，并通過(guò)加強(qiáng)環(huán)境修復(fù)制度的建設(shè)從根本上保障公害受害人及整個(gè)社會(huì)的環(huán)境安全。日本的經(jīng)驗(yàn)和做法對(duì)我國(guó)公害事件公民權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)具有重要的借鑒意義：第一，環(huán)境優(yōu)先的環(huán)境政策理念是公害受害人權(quán)益得以保障的思想基石；第二，完善的公害補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制和專門的公害糾紛處理機(jī)制是公害受害人權(quán)益保障的行政基礎(chǔ)；第三，獨(dú)立、公正的司法體系是公害受害人權(quán)益保障的司法基礎(chǔ)；第四，環(huán)境專家、律師團(tuán)隊(duì)、科學(xué)家等為公害受害人提供專業(yè)指導(dǎo)是公害受害人權(quán)益保障的社會(huì)基礎(chǔ)；第五，公害后的環(huán)境修復(fù)是公害受害人權(quán)益保障的環(huán)境基礎(chǔ)。

日本公害；受害者；行政救濟(jì)；司法救濟(jì)；環(huán)境修復(fù)

由于公害的復(fù)雜性，日本的公害救濟(jì)體系呈現(xiàn)多樣性，分為行政救濟(jì)體系與司法救濟(jì)體系。王明遠(yuǎn)教授經(jīng)過(guò)對(duì)于日本公害的研究，認(rèn)為日本公害的受害人有以下方式尋求救濟(jì)：民事救濟(jì)途徑、行政訴訟救濟(jì)途徑、行政救濟(jì)途徑以及公害防治協(xié)定獨(dú)特的救濟(jì)途徑。[1]本文認(rèn)為公害防止協(xié)定不是一種直接救濟(jì)公害的受害人的方式，而只是一種間接救濟(jì)的方式，所以不納入本體系。

一、公害行政救濟(jì)體系

（一）創(chuàng)建公害行政糾紛處理機(jī)制

上個(gè)世紀(jì)五六十年代日本公害的噴井式的發(fā)生，因公害遭受健康或財(cái)產(chǎn)損害的人可以通過(guò)司法程序要求設(shè)置除害設(shè)施或停止加害活動(dòng)，但是由于公害訴訟具有一定的特殊性，使公害的受害者無(wú)法及時(shí)獲得救濟(jì)，而大部分公害受害者都是以向市町村的市民相談室、都道府縣的公害課、警察署、法務(wù)局的人權(quán)維護(hù)機(jī)關(guān)等行政機(jī)關(guān)的窗口投訴、反映情況等形式，經(jīng)過(guò)斡旋、勸告等方式得到解決，于是要求行政機(jī)關(guān)尋求一種通過(guò)簡(jiǎn)易程序能夠公正、客觀、中立并且妥善及時(shí)解決公害糾紛的途徑，1970年國(guó)會(huì)出臺(tái)了《公害糾紛處理法》及《公害等調(diào)整委員會(huì)設(shè)置法》，建立了公害行政處理機(jī)制，希望不僅能夠公正、快速、妥善解決公害糾紛，而且能夠充分利用行政機(jī)關(guān)所掌握的調(diào)查資料、科學(xué)知識(shí)及其他情報(bào)，并且把這些資料和情報(bào)能夠反映到將來(lái)的行政政策和管理中，健全對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染發(fā)揮作用，解決公害的全體性受害問(wèn)題，而不是只解決公害中的個(gè)體受害問(wèn)題。[2]

公害行政糾紛處理設(shè)置專門的機(jī)關(guān)在中央成立了中央公害審查委員會(huì)，在都、道、府、縣成立了公害審查會(huì)，具有獨(dú)立性和中立性。

公害糾紛處理的形式有四種斡旋、調(diào)解、仲裁、裁定。斡旋是指與公害管理有關(guān)的行政機(jī)關(guān)擔(dān)當(dāng)?shù)谌哒驹诠m紛雙方之間使交涉順利進(jìn)行的中介行為。調(diào)解具體指與公害管理有關(guān)的行政機(jī)關(guān)聽(tīng)取公害糾紛的雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)，獨(dú)自進(jìn)行事實(shí)調(diào)查，并起草調(diào)解方案，以求糾紛雙方確認(rèn)該方案的活動(dòng)。仲裁具體是指公害糾紛雙方先約定服從與公害管理有關(guān)的行政機(jī)關(guān)的仲裁，委托其仲裁糾紛的情況。裁定是1972年修改《公害糾紛處理法》后增加的一種處理方式，分為兩種，一是責(zé)任裁定，二是原因裁定。責(zé)任裁定具體是指公害糾紛雙方因公害引起的損害賠償問(wèn)題發(fā)生的爭(zhēng)議，因糾紛一方向公害等調(diào)整委員會(huì)申請(qǐng)，其對(duì)損害賠償責(zé)任作出的裁定。原因裁定具體是指公害糾紛的一方向公害等調(diào)整委員會(huì)因公害損害糾紛中造成損害的原因有爭(zhēng)議提出申請(qǐng)，調(diào)整委員會(huì)對(duì)其裁定。

為了防止公害于未然，各地方公共團(tuán)體也有重要的職責(zé)，建立了公害投訴處理制度。《公害糾紛處理法》要求25萬(wàn)人以上的市設(shè)立專門的公害投訴相談員，其職責(zé)是：第一，設(shè)立公害投訴相談的窗口，接待居民的相談，并提供公害的基本信息與知識(shí)；第二，調(diào)查公害的基本情況，幫助公害的當(dāng)事人、利益相關(guān)者進(jìn)行斡旋、調(diào)解、指導(dǎo)，適當(dāng)解決公害涉及的問(wèn)題；第三，與相關(guān)部門聯(lián)系，及時(shí)報(bào)告與回饋公害的信息，消解部門之間與公害糾紛雙方的矛盾。

由于以上行政處理方式各有其優(yōu)勢(shì)，因此日本在公害糾紛處理機(jī)制中形成了三足鼎立：斡旋、調(diào)解、仲裁等方式體現(xiàn)了公害糾紛雙方的互讓性與自主性以及行政機(jī)關(guān)的專業(yè)指導(dǎo)，且程序簡(jiǎn)單費(fèi)用低廉，彌補(bǔ)裁判的不足；裁定方式具有一定的權(quán)威性，原因裁定能夠解決公害糾紛中的最基本與最困難的問(wèn)題，但是也因?yàn)榕c訴訟程序沒(méi)有銜接，增加了糾紛當(dāng)事人的成本；公害投訴處理制度優(yōu)勢(shì)在于防患于未然，簡(jiǎn)便易行，具有非正式性，其缺點(diǎn)則是隨意性。

公害行政處理的后果具有與訴訟裁判一樣的效果，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：金錢賠償、停止公害行為、預(yù)防將來(lái)的損害適宜地設(shè)置防除設(shè)備、改善原料燃料、改變作業(yè)時(shí)間和停止作業(yè)、責(zé)令工廠的遷移。

（二）建立公害提存金、公積金制度

隨著公害的出現(xiàn)，日本不斷發(fā)展和完善公害受害人的訴訟程序與糾紛處理程序，以期維護(hù)受害人的合法權(quán)益，但是由于公害的特殊性，受害人的權(quán)益的保障存有很多障礙，很多情形下難以實(shí)現(xiàn)，主要障礙體現(xiàn)如下：第一，受害者要求加害者承擔(dān)責(zé)任，但是加害者拒絕承擔(dān)，受害者需要花費(fèi)大量的時(shí)間、精力救濟(jì)自己的權(quán)利，且還不能救濟(jì)其緊急狀況；第二，公害事件受害者眾多，加害者無(wú)力承擔(dān)高昂的費(fèi)用；第三，加害者的不確定性和合法性無(wú)法使公害的受害者權(quán)益得到救濟(jì)。由于公害受害者基于以上的障礙無(wú)力得到及時(shí)救濟(jì)，日本則通過(guò)行政措施使公害受害人的權(quán)益得到補(bǔ)救。

提存金制度是指為保證對(duì)公害受害者支付賠償金等金錢給付能力，要求可能引起公害受害人損失賠償?shù)钠髽I(yè)科以向提存機(jī)構(gòu)提供一定金額的提存金的義務(wù)，當(dāng)公害發(fā)生后受害人從提存金中優(yōu)先受償?shù)姆绞?。不履行提存金義務(wù)的企業(yè)可采取吊銷執(zhí)照、停止、取消補(bǔ)助金等強(qiáng)制措施。提存金制度主要實(shí)施于礦業(yè)法中的礦業(yè)公害形成的賠償中，由于此提存金以企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任為前提，受害者也無(wú)法及時(shí)獲得賠償。公積金制度是對(duì)提存金制度的進(jìn)一步發(fā)展，分散企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，具體是指具有同樣風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)的企業(yè)籌集公積金，當(dāng)成員中的企業(yè)者實(shí)際發(fā)生公害損害賠償義務(wù)時(shí)，從中支付賠償金。這一制度也存在于提存金制度同樣的缺陷，需以企業(yè)承擔(dān)損害責(zé)任為前提，要證明損害后果與侵權(quán)行為之間的關(guān)系需要一定的程序，無(wú)法快速及時(shí)救濟(jì)公害受害者。

（三）不斷完善受害補(bǔ)償金制度

日本為了保障公害受害者的權(quán)益，1969年制定了《關(guān)于因公害引起的健康損害的救濟(jì)的特別措施法》，這一法律是過(guò)渡性的法律，主要是為保障公害病患者的緊急治療的社會(huì)保障性支付，而不是基于實(shí)施公害的企業(yè)的法律責(zé)任的支付。具體內(nèi)容是因大氣污染或水質(zhì)污染造成很多公害病發(fā)生的區(qū)域以及該疾病由政令指定，在該區(qū)域連續(xù)居住3年而幼兒居住6個(gè)月患指定疾病者，當(dāng)該疾病被認(rèn)定為因大氣污染或水質(zhì)污染的影響發(fā)生時(shí)，都道府縣支付醫(yī)療等費(fèi)用。這一法律存有不足，主要體現(xiàn)于以下幾個(gè)方面：第一，公害疾病的區(qū)域范圍、疾病范圍的非常狹窄；第二，公害疾病實(shí)施醫(yī)療費(fèi)的實(shí)費(fèi)支付，僅僅給予受害者的緊急救助，不足以救濟(jì)受害者其他權(quán)利；第三，醫(yī)療救濟(jì)費(fèi)用的不明確無(wú)法保證后期的執(zhí)行；第四，本法僅僅救濟(jì)公害疾病的治療救濟(jì)，而無(wú)法救濟(jì)勞動(dòng)能力喪失或者死亡等其他狀況的補(bǔ)償；第五，對(duì)于居住期間的限制導(dǎo)致疾病患者無(wú)法選擇醫(yī)院治療，只能在所指范圍內(nèi)治療；第六，對(duì)于有一定金額以上收入的公害疾病患者得不到救濟(jì)的限制的不公平性。

由于《關(guān)于因公害引起的健康損害的救濟(jì)的特別措施法》存在以上不足，1973年出臺(tái)了《公害健康受害補(bǔ)償法》，1974年正式實(shí)施，這一法律明確了補(bǔ)償金的性質(zhì)和來(lái)源，建立了通過(guò)行政手段救濟(jì)公害受害者。行政機(jī)關(guān)從從事可能引發(fā)公害的企業(yè)征收賦課金，按照簡(jiǎn)易程序認(rèn)定公害病并及時(shí)、確實(shí)給予公害受害者予以救濟(jì)的制度。這一制度的具體內(nèi)容包含以下幾個(gè)方面:第一，公害病制定區(qū)域，分為兩類區(qū)域，一類區(qū)域包括東京都的19區(qū)、川崎、千葉等20余個(gè)區(qū)域，二類區(qū)域包括熊本、新瀉等四個(gè)區(qū)域；第二，可接受給付者，在第一區(qū)域?yàn)樵谡罘秶鷥?nèi)居住一定期間的疾病患者，其因果關(guān)系不作個(gè)別追究，在第二類區(qū)域中的特異疾病，其因果關(guān)系需個(gè)別加以認(rèn)定；第三，補(bǔ)償給付的內(nèi)容主要包括：醫(yī)療給付及療養(yǎng)費(fèi)、殘疾補(bǔ)償費(fèi)、遺屬補(bǔ)償費(fèi)、一次性遺屬補(bǔ)償、兒童補(bǔ)償津貼、醫(yī)療津貼、喪葬費(fèi)；第四，費(fèi)用的負(fù)擔(dān)和征收，首先費(fèi)用的負(fù)擔(dān)原則誰(shuí)污染誰(shuí)承擔(dān)，事業(yè)者承擔(dān)費(fèi)用；通過(guò)由事業(yè)者交付“污染負(fù)荷量賦課金”、“特定賦課金”；由都道府縣具體支出補(bǔ)償給付。

到1974年止，日本根據(jù)《公害健康被害補(bǔ)償法》，支付給患者的補(bǔ)償金每年超1 000億日元，政府認(rèn)定的公害病患者約 10 萬(wàn)人。[3]日本的公害人救濟(jì)機(jī)制從“醫(yī)療救濟(jì)制度”向“健康被害補(bǔ)償制度”發(fā)展。[4]

由于根據(jù)《公害健康被害補(bǔ)償法》的規(guī)定，公害補(bǔ)償金的主要來(lái)源源于企業(yè)繳納80%的二氧化硫的排放量，20%由由汽車保有者通過(guò)繳納汽車重量稅負(fù)擔(dān)。這筆費(fèi)用對(duì)于企業(yè)太沉重，企業(yè)盡量減少排放，因此大氣污染的來(lái)源發(fā)生了變化，由產(chǎn)業(yè)公害變?yōu)槠囄矚馀欧殴Σ⒅?，于?988年制定了新的《公害健康被害補(bǔ)償法》，企業(yè)承擔(dān)50%的費(fèi)用，完善了受害補(bǔ)償金制度。不僅在健康補(bǔ)償基金的構(gòu)成上發(fā)生了變化，而且在補(bǔ)充的理念上也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，主要由公害發(fā)生給予受害人的救濟(jì)時(shí)間上的轉(zhuǎn)變，由“事后救濟(jì)”向“事前預(yù)防”轉(zhuǎn)變。[5]解除了舊補(bǔ)償法所規(guī)定第1類區(qū)域的全面指定，加強(qiáng)公害保健福社事業(yè)與健康被害預(yù)防事業(yè)的建設(shè)。

（四）創(chuàng)立特別類型的受害健康補(bǔ)償制度

2006年3月26日日本出臺(tái)了《石棉致健康被害救濟(jì)法》，規(guī)定對(duì)職業(yè)病認(rèn)定者以外的石棉受害者實(shí)施救濟(jì)措施，規(guī)定了疾病類型、救濟(jì)給付的支付對(duì)象及救濟(jì)給付的種類。

2009年7月8日日本國(guó)會(huì)參議院通過(guò)的《水俁病被害者救濟(jì)特別措施法》，增加了“視野狹窄”等5項(xiàng)新認(rèn)定水俁病癥狀，使不符合政府認(rèn)定水俁病標(biāo)準(zhǔn)的手腳麻痹患者等更多受害者能夠獲得進(jìn)一步救濟(jì)。

（五）地方補(bǔ)充國(guó)家醫(yī)療救濟(jì)制度

日本北九州市是上個(gè)世紀(jì)五六十年代的一個(gè)污染重點(diǎn)，稱為灰色城市，根據(jù)本地的特殊情況制定了一系列的公害防止體系，通過(guò)政府、企業(yè)、公眾三方合力現(xiàn)把它打造為綠色城市，其中對(duì)于公害健康受害人的救濟(jì)方面也有其獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)，除了遵循中央的有關(guān)制度，還出臺(tái)了本地的相關(guān)政策、措施，補(bǔ)充國(guó)家的不足。1971年出臺(tái)《有關(guān)救濟(jì)公害損害身體健康的特別措施法》，救濟(jì)對(duì)公害導(dǎo)致的健康被害者。1971-1986年共有2108人被認(rèn)定為公害健康被害者得到補(bǔ)償。由于環(huán)境的改善，至2009年，僅有公害健康受害者補(bǔ)償958人。北九州市1973出臺(tái)了《特定呼吸器官病患者的救濟(jì)措施綱要》對(duì)于生活于本市且已經(jīng)遷出本市或調(diào)轉(zhuǎn)工作的公害健康被害者提供必要經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、適當(dāng)救濟(jì)金或撫恤金。[6]

二、公害司法救濟(jì)體系

日本公害受害人除了通過(guò)行政途徑獲得權(quán)益救濟(jì)外，更重要的是通過(guò)訴訟途徑獲取權(quán)益保障，日本的公害訴訟經(jīng)歷了三個(gè)階段，第一階段是以“四大公害審判”為起點(diǎn)，建立了過(guò)失責(zé)任與無(wú)過(guò)失資任為原則，給予受害者的永久性救濟(jì)，以民事訴訟為主的訴訟模式；第二階段以食品公害、藥害訴訟為基點(diǎn)，追究國(guó)家賠償責(zé)任為主要任務(wù)的行政訴訟為主；第三個(gè)階段以對(duì)公共事業(yè)、設(shè)施等的公害訴訟，目的是中止請(qǐng)求和將來(lái)?yè)p害賠償請(qǐng)求。在日本已經(jīng)形成三種訴訟從不同角度對(duì)于公害受害人的權(quán)益的保護(hù)。

（一）民事訴訟救濟(jì)

日本的公害的受害人最早尋求法律上的救濟(jì)是通過(guò)民事訴訟的方式而獲得經(jīng)濟(jì)賠償。民事?lián)p害賠償制度是旨在全面救濟(jì)受害人，填補(bǔ)受害人損害的制度。在二戰(zhàn)前日本發(fā)生的公害糾紛不是通過(guò)民事訴訟模式解決，而多以“探視費(fèi)補(bǔ)償”的經(jīng)濟(jì)恩惠解決，但是這種方式既沒(méi)有明確污染者的責(zé)任，受害人也沒(méi)有得到完全救濟(jì)，在戰(zhàn)后這種方式?jīng)]有被受害者接受，他們選擇了訴訟方式。日本公害的受害人獲得賠償有兩種模式，一種就是普通民事訴訟，一種是公益民事訴訟。

日本的公害訴訟最著名的就是水俁病案。因水俁病分別提起了三次訴訟，第一次是1969年公害受害者向熊本地區(qū)法院提起民事訴訟，1973年公害受害人勝訴，得到民事侵害責(zé)任賠償。接著分散于各地的水俁病患者發(fā)起了第二波與第三波的環(huán)境民事訴訟，要求企業(yè)給予賠償，建立了污染者負(fù)擔(dān)的法律原則。

隨著環(huán)境的變化，日本的健康補(bǔ)償法律制度也不斷改進(jìn)，但是還是不能夠完全補(bǔ)償公害受害者，其中就有因機(jī)動(dòng)車尾氣污染而患有各種疾病的患者排除在外，于是1996年5月102 人請(qǐng)求日本政府、東京都自治政府、日本首都高速道路公司以及豐田、日產(chǎn)等7家機(jī)動(dòng)車制造商因尾氣污染影響其健康而向東京地方法院提起民事訴訟，要求賠償損失，并立即停止向東京都23區(qū)排放機(jī)動(dòng)車尾氣。到2006 年2月底，總計(jì) 633名針對(duì)相同被告又提起了五次訴訟。2007年，被告與六次訴訟達(dá)成和解；另一方面，原告撤回停止侵害的訴訟請(qǐng)求，糾紛以和解告終。和解協(xié)議主要約定了四個(gè)方面的內(nèi)容：第一，設(shè)立醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助制度，由被告出資救濟(jì)受害者。協(xié)議約定，在未來(lái)5年內(nèi)，日本政府、東京都政府、首都高速道路公司以及7家機(jī)動(dòng)車制造商向醫(yī)療費(fèi)基金總共支付200億日元，用于對(duì)東京都內(nèi)不吸煙患者自身負(fù)擔(dān)費(fèi)用的補(bǔ)助。第二，被告必須采取環(huán)境對(duì)策以抑制機(jī)動(dòng)車尾氣污染。作為道路設(shè)置管理者的日本政府、東京都政府、首都高速道路公司要按照各自職責(zé)，制定切實(shí)可行的排放標(biāo)準(zhǔn)、積極發(fā)展公共交通及低公害車（環(huán)保車）事業(yè)、改善道路環(huán)境、加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)；機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)廠家要積極配合道路設(shè)置管理者的相關(guān)政策，與其共同實(shí)現(xiàn)控制機(jī)動(dòng)車尾氣污染的目的。第三，由被告機(jī)動(dòng)車制造商支付12億日元解決金，作為對(duì)原告的賠償以及恢復(fù)環(huán)境的再生金。第四，設(shè)立“東京道路交通環(huán)境改善聯(lián)絡(luò)會(huì)”及“東京都醫(yī)療費(fèi)補(bǔ)助制度聯(lián)絡(luò)會(huì)”，致力于今后機(jī)動(dòng)車尾氣污染治理工作。這一和解協(xié)議不僅賠償了本訴訟原告的基本訴求，而且也建立了長(zhǎng)效的同類情形的給予將來(lái)的公害受害者的補(bǔ)償機(jī)制，并且建立了“環(huán)境再生金”新型的賠償機(jī)制，為恢復(fù)環(huán)境原狀提供了資金保障。

（二）行政訴訟救濟(jì)

日本公害受害者除了通過(guò)民事訴訟方式獲得司法救濟(jì)外，還可以通過(guò)行政訴訟的方式對(duì)于行政機(jī)關(guān)所為的有關(guān)公害相關(guān)的行政處分行為，可以提出撤銷訴訟、住民訴訟、附加義務(wù)訴訟或國(guó)家賠償請(qǐng)求訴訟維護(hù)其受害者的權(quán)益。公害行政訴訟中最常見(jiàn)的是撤銷訴訟。撤銷訴訟是指公害受害者認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的違法行政行為侵犯其權(quán)益，對(duì)其不服，提出請(qǐng)求法院撤銷原行政行為的訴訟。日本的公害行政訴訟中最具特色的訴訟是住民訴訟。住民訴訟是指公民既可以起訴地方公共團(tuán)體的違法行政措施，也可以代位自治團(tuán)體向造成污染的工廠企業(yè)追究其侵權(quán)行為責(zé)任。這種訴訟模式是行政公益訴訟，維護(hù)的是環(huán)境公益。最具代表性的案例是最田子浦的泥狀沉積物公害事件，靜岡縣的居民把四家公司和靜岡縣知事一并告上法院，引起民事和行政訴訟，要求靜岡知事確認(rèn)四家公司的行為違法，代位要求知事中止四公司的違法行為，并且要求四公司代為賠償1000萬(wàn)日元的賠償費(fèi)。[7]具發(fā)展前景的行政訴訟模式是附加義務(wù)訴訟。附加義務(wù)訴訟是指公民要求行政機(jī)關(guān)及時(shí)行使規(guī)制權(quán)力禁止或防止公害的發(fā)生。[8]這一訴訟有司法權(quán)干預(yù)行政權(quán)之嫌，所以較為慎重行使。[9]這一訴訟起初主要適用于事業(yè)者具有這一權(quán)利，但是隨著日本公害管理從事后審查往事前審查前轉(zhuǎn)移，公害的受害人也享有提起這一訴訟的權(quán)利，這樣有利于保護(hù)公害受害人的權(quán)益。日本公害受害者最受益的訴訟是國(guó)家賠償請(qǐng)求訴訟，具體是指公民認(rèn)為國(guó)家或公共團(tuán)體的違法環(huán)境措施對(duì)其造成損害，對(duì)其提起國(guó)家賠償請(qǐng)求訴訟，并追究其公害措施的違法性。如有名的水俁病案第三次訴訟中，公害的受害者不僅把企業(yè)起訴至法院，同時(shí)也把日本政府、熊本自治團(tuán)體訴至法院，要求國(guó)家賠償，1990年法院尋求原被告各方的和解，盡快解決這一問(wèn)題，但是日本政府予以拒絕，1995年日本政府迫于各方壓力，部分承認(rèn)了行政機(jī)關(guān)的責(zé)任。

隨著日本的行政訴訟的發(fā)展，日本的公害受害人提起的行政訴訟的原告范圍不斷拓寬。日本的公害受害人提起的行政訴訟具有重要的意義，防止了國(guó)家或者地方團(tuán)體行政違法行為的發(fā)生，從事后審查走向事前控制，防止公害的發(fā)生，有效的保護(hù)了公害受害人的真正利益。

（三）刑事訴訟救濟(jì)

1971年日本修改《日本公害對(duì)策法》，新制定了《關(guān)于涉及人體健康的公害犯罪處罰的法律》，簡(jiǎn)稱《公害犯罪處罰法》，這是世界上最早的對(duì)于公害處于刑事責(zé)任的法律，新設(shè)了公害犯罪、行為人與法人的兩罰的規(guī)定以及因果關(guān)系的推定規(guī)定。[10]日本《公害犯罪處罰法》規(guī)定公害犯罪是一種危險(xiǎn)犯罪，只要是發(fā)生危險(xiǎn)階段，即使不直接對(duì)人的健康產(chǎn)生傷害，也直接構(gòu)成犯罪。日本起止現(xiàn)在處理了以下的公害犯罪案件：一是大東鐵線案件，二是日本化學(xué)制劑案件，三是石田曬彥案件，四是協(xié)和精練案件，這四起案件都是因?yàn)槠髽I(yè)的工作人員的疏忽大意造成企業(yè)內(nèi)部的有毒氣體和液體排出至水體、大氣中導(dǎo)致人員傷亡，基層檢察機(jī)關(guān)根據(jù)《公害犯罪處罰法》對(duì)其工作人員與公司提起公訴，地方法院分別對(duì)其工作人員與公司處以刑事制裁，當(dāng)事人上訴至日本最高法院，最高法院認(rèn)為不適用《日本公害犯罪處罰法》，而只對(duì)其工作人員按過(guò)失致傷罪處理，公司無(wú)罪。[11]起止2000年日本根據(jù)《公害犯罪處罰法》起訴的只有12人，21世紀(jì)后其適用更少，因?yàn)槿毡咀罡叻ㄔ簩?duì)《公害犯罪處罰法》的規(guī)定作出了最嚴(yán)格的解釋使檢察機(jī)關(guān)難以立案。[12]但是《公害犯罪處罰法》還是給公民一種安全感，因?yàn)樵摲ㄙx予檢察機(jī)關(guān)對(duì)于在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)起訴可能給各個(gè)環(huán)節(jié)以及個(gè)人造成傷害的公訴權(quán)。

三、日本公害中的環(huán)境修復(fù)制度

日本除了對(duì)于公害受害人給予行政和司法救濟(jì)之外，也特別注意對(duì)于環(huán)境的修復(fù)，從根本上保障公害受害人及整個(gè)社會(huì)的環(huán)境安全。由于日本早期污染主要是農(nóng)村的土地的重金屬污染，因此1970年出臺(tái)了《農(nóng)用地污染防止法》，這部法律主要是防止和消除有害物質(zhì)，主要是重金屬，如鎘、砷、鉛等，合理利用被污染的土地，防止農(nóng)畜產(chǎn)品影響國(guó)民的身體健康，保障公民健康和生活環(huán)境。這部法律劃分土壤污染對(duì)策地區(qū)，對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)重點(diǎn)進(jìn)行土地修復(fù)，加強(qiáng)對(duì)于公民健康保護(hù)。日本地方政府采取多種措施治理被污染的土壤，如清除污染土，添加客土，改變水源，轉(zhuǎn)變土地的用途等方式修整土地，減少對(duì)于人體的危害。[13]日本對(duì)于農(nóng)用地的污染防治的具體規(guī)定：第一，土壤污染區(qū)域的確定與變更；第二，土壤污染對(duì)策計(jì)劃及變更；第三，設(shè)置更嚴(yán)格的重金屬排放標(biāo)準(zhǔn)；第四，特別區(qū)域的指定和變更；第五，污染農(nóng)用地的管制措施；第六，農(nóng)用污染土壤的調(diào)查與檢測(cè)；第七，地方政府提供資料、情報(bào)等，給予修復(fù)計(jì)劃的指導(dǎo)、資助，并在技術(shù)上予以改進(jìn)。為了應(yīng)對(duì)市區(qū)土壤污染問(wèn)題，2002年日本國(guó)會(huì)出臺(tái)了《土壤污染對(duì)策法》，此法的沖突目的為了保障公民身體健康，實(shí)行了嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任和追溯責(zé)任制度，這些內(nèi)容的規(guī)定明確了企業(yè)、政府等各自的責(zé)任，其責(zé)任既包括對(duì)于公害受害人的賠償責(zé)任，也包括對(duì)于土壤修復(fù)與整理的責(zé)任。日本在公害發(fā)生后，不僅對(duì)于被污染的農(nóng)用地進(jìn)行修復(fù)，而且在其他環(huán)境因子受到污染時(shí)，也對(duì)其作出反應(yīng)和治理。

四、日本公害事件中受害人救濟(jì)機(jī)制對(duì)我國(guó)的借鑒

從日本對(duì)于公害立法的歷程與內(nèi)容的梳理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)日本從一個(gè)公害頻發(fā)大國(guó)變成一個(gè)環(huán)境優(yōu)良的國(guó)家，其在治理公害與保護(hù)普通公民的權(quán)益方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)推進(jìn)突發(fā)環(huán)境事件公民權(quán)益保障機(jī)制建設(shè)提供了有益的啟示和借鑒：

（一）環(huán)境優(yōu)先的政策理念是公害受害人權(quán)益得以保障的思想基石

地方至中央的環(huán)境運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了整個(gè)日本在環(huán)境政策的轉(zhuǎn)變，經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)優(yōu)先，到產(chǎn)業(yè)與環(huán)境同等重要到環(huán)境優(yōu)先的發(fā)展路徑，正是這種理念的轉(zhuǎn)變才導(dǎo)致地方與中央在對(duì)于公害以及公害受害人權(quán)益保障方面的政策、立法的轉(zhuǎn)變。在產(chǎn)業(yè)優(yōu)先的理念指導(dǎo)下的日本經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，公害也頻頻發(fā)生，公害受害人的權(quán)益也無(wú)法得以保障，地方團(tuán)體及企業(yè)以探視費(fèi)補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)恩惠方式敷衍受害人，引起受害人的不滿，從而引發(fā)上個(gè)世紀(jì)50、60年代的地方環(huán)境運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)地方與中央的公害立法運(yùn)動(dòng)，從忍受限度理論向均衡理論過(guò)度，均衡理論即是產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)應(yīng)該均衡發(fā)展，公害受害人通過(guò)一系列訴訟獲得權(quán)利救濟(jì)。上個(gè)世紀(jì)90年代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的階段，開(kāi)始要求提出享有舒服環(huán)境的權(quán)利，因此日本把環(huán)境優(yōu)先原則確立為國(guó)家的基本國(guó)策，在這一國(guó)策的指導(dǎo)下，日本源頭遏制公害從一個(gè)公害嚴(yán)重國(guó)家變成了公害輕微的國(guó)家，公害慢慢退出公民的視野，逐漸根除公害產(chǎn)生的土壤，從根本上保障公民的基本權(quán)益。從治國(guó)的根本理念的轉(zhuǎn)變這是解決公害的基點(diǎn)，也是我國(guó)保障突發(fā)環(huán)境事件中公民權(quán)益保障的根本。

（二）完善的公害補(bǔ)償救濟(jì)機(jī)制和專門的公害糾紛處理機(jī)制是公害受害人權(quán)益保障的行政基礎(chǔ)

日本當(dāng)面臨各種公害災(zāi)難時(shí)，各級(jí)地方團(tuán)體與中央政府通過(guò)建立有效的行政救濟(jì)途徑幫助公害受害人擺脫了各種困境，這些行政救濟(jì)相對(duì)于司法救濟(jì)途徑來(lái)說(shuō)是高效的、及時(shí)的、有益的，是值得我國(guó)借鑒的。日本的公害行政救濟(jì)途徑救濟(jì)的可資借鑒的主要有以下幾個(gè)方面：

首先是設(shè)立了專門的公害糾紛處理機(jī)制，因公害糾紛處理是公害健康補(bǔ)償?shù)幕厩疤?。因?yàn)楣Πl(fā)生后，事態(tài)復(fù)雜，公害行政處理機(jī)制能夠快速解決公害個(gè)人的救濟(jì)，也能夠快速解決公害發(fā)生區(qū)域內(nèi)的環(huán)境污染情形，有助于幫助其他公害受害人的權(quán)益；公害糾紛處理機(jī)制通過(guò)斡旋、調(diào)解、仲裁的程序，比較有利于各方糾紛當(dāng)事人協(xié)商，有利于矛盾的化解。

其次是還建立了公害投訴處理制度，這一制度地方公共團(tuán)體防治公害于未然，接受普通居民對(duì)于公害方面的投訴反映，給投訴人提供公害的知識(shí)、信息，調(diào)查公害的實(shí)際情況，盡量解決問(wèn)題，起到了消除部分的公害，化解了部分的受害人與產(chǎn)業(yè)者的矛盾。

最后就是出臺(tái)了專門的《公害健康受害特別措施法》，通過(guò)行政途徑及時(shí)給予公害受害人的健康補(bǔ)償。這部法律建立了完善的行政救濟(jì)機(jī)構(gòu)和程序，保障了受害人的權(quán)益有效實(shí)現(xiàn)。第一，設(shè)立了專門的公害健康被害補(bǔ)償預(yù)防協(xié)會(huì)，受環(huán)境廳長(zhǎng)官和通商產(chǎn)業(yè)大臣直接領(lǐng)導(dǎo)，具有獨(dú)立法人資格，該協(xié)會(huì)的官員和職員享受國(guó)家公務(wù)員待遇?！豆】当缓ρa(bǔ)償法》設(shè)專章規(guī)定公害健康被害補(bǔ)償預(yù)防協(xié)會(huì)的有關(guān)內(nèi)容。第二、確定了補(bǔ)償?shù)姆秶?。第三，保證資金的來(lái)源。第四，規(guī)定了補(bǔ)償?shù)某绦?。第五，建立了?duì)于公害補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)督機(jī)制，為了處理對(duì)補(bǔ)償不服的申訴案件,在環(huán)境廳長(zhǎng)官下面，設(shè)立公害健康被害補(bǔ)償不服審查會(huì)。該審查會(huì)由委員6人組成(其中3人可以是非專職委員)。

（三）獨(dú)立、公正的司法體系是公害受害人權(quán)益保障的司法基礎(chǔ)

當(dāng)日本公害發(fā)生后，受害人是根據(jù)民法要求企業(yè)給予司法損害賠償開(kāi)始的。日本的各法院在對(duì)于公害訴訟的過(guò)程中，不斷發(fā)展，慢慢發(fā)展出一套有利于保護(hù)公害受害人的司法理論體系，從民事訴訟到行政訴訟到刑事訴訟，從不同方面懲罰公害加害者，保障公害受害人的權(quán)益。具體體現(xiàn)在：第一，公害訴訟中的舉證責(zé)任理論的發(fā)展是保障公害受害人權(quán)益實(shí)現(xiàn)的根本。公害訴訟的證明責(zé)任的理論發(fā)展的目的都是為了保障公害受害人的權(quán)益，司法體系是公正的、獨(dú)立的，不受干預(yù)的。最早公害訴訟適用一般民事訴訟的證據(jù)規(guī)則，誰(shuí)主張誰(shuí)舉證，公害受害人無(wú)法證明其損害與污染之間的因果關(guān)系，接著發(fā)展到嚴(yán)格注意義務(wù)，這樣科以企業(yè)具有預(yù)見(jiàn)和防止公害發(fā)生的嚴(yán)格注意的義務(wù)，但是如果企業(yè)盡到嚴(yán)格注意義務(wù)任然發(fā)生公害，其受害人的權(quán)益無(wú)法救濟(jì)，這種過(guò)失原則也有其局限性，從而則發(fā)展為無(wú)過(guò)失原則，企業(yè)即便沒(méi)有過(guò)失，但是因?yàn)槠髽I(yè)的行為引起了他人超過(guò)忍受限度的損害時(shí)，也需承擔(dān)責(zé)任，日本的四大著名的公害訴訟都是適用忍受限度理論，到現(xiàn)在的蓋然性理論，這一理論成為當(dāng)今日本公害訴訟理論的主流理論，其具體證明責(zé)任是當(dāng)企業(yè)等排放的污染物質(zhì)達(dá)到并蓄積于發(fā)生損害的區(qū)域產(chǎn)生了影響，其區(qū)域又發(fā)生了多起損害事實(shí)，法院根據(jù)這樣兩個(gè)事實(shí)就應(yīng)該推定其損害與企業(yè)等排污具有因果關(guān)系，再無(wú)需其他的證明，這樣有利于公害受害人訴訟。第二，日本的發(fā)達(dá)的環(huán)境公益訴訟是維護(hù)公害受害人的最有利的保護(hù)。日本的環(huán)境公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。日本普通公民可以對(duì)于企業(yè)的行為提起公益訴訟，同時(shí)也可以對(duì)于失職、濫用職權(quán)的行政機(jī)關(guān)提起公益訴訟，保障公害受害人的權(quán)益。第三，日本規(guī)定了公害犯罪，實(shí)行行為人和法人二罰制，這一制度有利于樹立公害受害人對(duì)于國(guó)家制度的安全感同時(shí)也對(duì)公害企業(yè)具有威懾力，預(yù)防公害的產(chǎn)生。

（四）環(huán)境專家、律師團(tuán)隊(duì)、科學(xué)家等為公害受害人提供專業(yè)指導(dǎo)是公害受害人權(quán)益保障的社會(huì)基礎(chǔ)

日本無(wú)論是官方還是民間成立的一些公益組織為公害受害人在維護(hù)權(quán)利的道路上貢獻(xiàn)了卓越的力量。1979年設(shè)立的日本環(huán)境會(huì)議(JEC)由500名多學(xué)科的環(huán)境問(wèn)題專家組成，他們沒(méi)有接受政府和企業(yè)的任何資助，而是站在受害者和公眾的立場(chǎng)上給政府提出政策建議。積極推動(dòng)日本的公害對(duì)策的改善。律師集團(tuán)組成了“全國(guó)公害律師聯(lián)絡(luò)會(huì)議”，日本的四大公害訴訟都是由地方的律師志愿參與曠日持久的公害訴訟中，僅四日市的公害訴訟中就有43人參與到原告辯護(hù)團(tuán)，熊本的公害訴訟原告辯護(hù)團(tuán)由熊本本地律師23人以及來(lái)自于全國(guó)各地的200多名律師組成，他們都是志愿服務(wù)，沒(méi)有這么多的專業(yè)律師的參與，日本公害訴訟的受害人是很難打贏官司的。再就是有些專家也參與到公害訴訟的科學(xué)鑒定中，這些鑒定對(duì)于公害訴訟發(fā)揮關(guān)鍵的證據(jù)的效力，有力的幫助和保障公害訴訟中受害人的利益。

（五）環(huán)境修復(fù)制度是日本公害處理的保障受害人權(quán)益的環(huán)境基礎(chǔ)

環(huán)境再生制度是公害發(fā)生后給予環(huán)境的修復(fù)。日本公害發(fā)生后，不僅通過(guò)各種途徑給予公害受害者救濟(jì)，而且對(duì)于破壞和污染的環(huán)境進(jìn)行修復(fù)和改善，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境再生”如足尾銅山，環(huán)境非政府組織參與當(dāng)?shù)氐纳帧⑼寥?、水質(zhì)、物種等自然環(huán)境的修復(fù)，準(zhǔn)備申請(qǐng)世界文化遺產(chǎn)。公害最大的危害在于破壞環(huán)境，受害人的生存受到威脅，修復(fù)和改善環(huán)境是公害受害人最迫切需要的，是人類長(zhǎng)期發(fā)展的需要。

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Japanese Relief System of Protecting the Right and Interests of Victims from Public Nuisance and Experience as Reference for China

XIANG Zuoqun
(College of Law and Politics,Central South University of Forestry & Technology,Changsha 410004,Hunan,China)

During 1940s and 1950s Japan is a country which had serious public nuisance.Through a series of governance,the environment continues to be repaired and became better.In the aspect of protecting the right and interests of victims from public nuisance during the process of repairing,it has comparatively adequate experience as reference for China,speci fically referring as:first,it is thought basis of protecting the right and interests of victims that environmental priority based Leading pollution repairing theory; Second,complete pollution compensation and relieve mechanism and specialized pollution dispute processing mechanism are the administrative basis of protecting the right and interests of victims; Third,independent,just juridical system is the juridical basis of protecting the right and interests of victims; Forth ,environmental experts,lawyer teams and scientists who provide expertise to nuisance victims are the social basis of protecting the right and interests of victims; Last,environmental repairing after public nuisance is the environmental basis of protecting the right and interests of victims.

public nuisance in Japan; victims; administrative relief; judicial remedies;environmental remediation

F205

A

1673-9272(2017)01-0052-06

10.14067/j.cnki.1673-9272.2017.01.010 http://qks.csuft.edu.cn

2017-01-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)突發(fā)性環(huán)境事件中的公民權(quán)利保障機(jī)制”（13BFX048）。

向佐群，教授，碩士生導(dǎo)師；E-mail：xiangzuoqun@126.com。

向佐群.日本公害事件受害者的救濟(jì)體系及對(duì)我國(guó)的借鑒[J].中南林業(yè)科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2017,11(1):52-57,83.

[本文編校：張 賡]