季璐　白維軍　劉紅光

摘要：中國城鎮(zhèn)住房救助制度碎片化問題嚴(yán)重，迫切需要理順多種并存的城鎮(zhèn)住房救助制度之間的關(guān)系。中國已進(jìn)入住房救助制度并軌、整合階段。從我國住房救助體系構(gòu)建的路徑，住房救助制度自身存在的問題和國外住房救助體系的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒三個(gè)方面歸納總結(jié)了當(dāng)前的研究，并對研究現(xiàn)狀進(jìn)行了評價(jià)，以期為未來研究指明方向。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)住房；救助制度；住房救助體系；經(jīng)濟(jì)適用房；租賃任務(wù)；廉租房；住房保障制度；共有產(chǎn)權(quán)房

中圖分類號(hào)：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2015）04-0125-05

一、住房救助體系構(gòu)建路徑研究

一個(gè)國家或地區(qū)的住房救助體系應(yīng)該包括哪些住房救助制度，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不同階段，住房救助體系的內(nèi)容是不是應(yīng)該有所不同，構(gòu)建一個(gè)國家或地區(qū)的住房救助體系應(yīng)該遵循一條怎樣的路徑，當(dāng)前對于這些基本問題的研究還相當(dāng)薄弱。長期以來在實(shí)踐中中國的住房救助制度的建立和發(fā)展基本上是被現(xiàn)實(shí)的住房救助需求牽著鼻子走，缺乏長期的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。通過文獻(xiàn)查閱，我們發(fā)現(xiàn)當(dāng)前相關(guān)研究對于如何構(gòu)建中國的住房救助體系，學(xué)者們主要有以下幾種思路：

第一種是從保障對象收入水平的角度，在這一思路下，學(xué)者們認(rèn)為對于不同收入水平的保障對象應(yīng)該有不同的住房救助制度來提供保障。1994年中國出臺(tái)了《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)管理辦法》；2007年發(fā)布了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》。對于中低收入家庭，中國建立了經(jīng)濟(jì)適用房制度解決他們的住房困難問題。中國1999年出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》；2004年出臺(tái)了《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》；2007年出臺(tái)了《廉租住房保障辦法》。我國逐步建立和完善了廉租房制度，解決最低收入家庭的住房困難問題。學(xué)者們發(fā)現(xiàn)“夾心層”既買不起經(jīng)濟(jì)適用房又不夠廉租房申請條件，難以通過現(xiàn)有住房救助制度解決住房困難問題。如趙偉等[1]認(rèn)為，雖然廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房制度保障對象主要都是低收入家庭，但在享受住房救助的資格條件方面并不能做到相互銜接，這樣必然會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)制度都覆蓋不到的邊緣人群。郭士征等[2]也指出，“夾心層”住房困難家庭的住房保障處于“真空地帶”，而收入比“夾心層”低或者高的階層都能享受到住房保障。

基于這一思路，學(xué)者們查漏補(bǔ)缺，建議建立公共租賃住房制度。如吳海瑾[3]認(rèn)為，中國需要構(gòu)建階梯式多層次住房保障模式，提出基于中國現(xiàn)行住房保障體系，建立起四層次的住房保障系統(tǒng)結(jié)構(gòu)模型：階梯一是廉租住房；階梯二是公共租賃住房；階梯三是經(jīng)濟(jì)適用住房；階梯四是限價(jià)商品房。吳海瑾建議中國的住房救助體系應(yīng)該增加公共租賃住房制度，這一制度可以覆蓋大學(xué)畢業(yè)生和外來務(wù)工人員，可以加強(qiáng)人才流動(dòng)和人才凝聚力，也可以改善一些符合條件的農(nóng)民工家庭的住房條件，解決他們的住房困難問題。2010年6月8日，中國住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等七部門聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，這可以看作住房救助的決策層對這一觀點(diǎn)的認(rèn)可和采納。

第二種是從保障理念和目標(biāo)的角度，對于住房救助保障目標(biāo)是讓保障對象買得起房還是住得上房作出抉擇。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為住房救助的目標(biāo)應(yīng)該是讓保障對象住得上房，而不是擁有自己的產(chǎn)權(quán)房。如劉琳等人[4]提出：中國的城鎮(zhèn)住房保障體系應(yīng)該以廉租房為主，現(xiàn)階段可以以少量的經(jīng)濟(jì)適用房作為過渡措施。袁秀明[5]深入分析了當(dāng)前購買型住房保障制度的不足，建議取消現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)適用房政策和限價(jià)房政策，認(rèn)為中國的住房保障體系應(yīng)主要包括廉租房、公共租賃房，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立三個(gè)等級作為公共租賃住房分配的依據(jù)：廉租房分配的對象是最低收入者和農(nóng)民工；低租金的租賃房分配給低收入者以及原先可享受經(jīng)濟(jì)適用房的住房困難家庭；公共租賃房分配給剛剛就業(yè)沒有購房能力的年輕人和其他可享受限價(jià)房等保障房政策的居民。很明顯這一觀點(diǎn)背后的住房救助理念是讓低收入住房困難戶住得上房就可以了。郭士征等[2]與吳海瑾[6]也認(rèn)為，中國住房保障政策的導(dǎo)向一直是重買房、輕租房。這種政策傾向其實(shí)是和住房保障的初衷不吻合的。住房保障是滿足人們基本的住房需要，是保障居民的基本“居住權(quán)”而不是保障居民對住房的“所有權(quán)”。受到這種政策傾向的左右，政府住房保障政策重心旨在降低房價(jià)，而忽視了租住公房的政策與措施。

第三種是從保障途徑的角度，對于政府住房救助的資金投入應(yīng)該補(bǔ)供方（開發(fā)商）還是補(bǔ)需方（保障對象）作出抉擇。相關(guān)研究比較少，如劉琳等[4]認(rèn)為，住房保障方式應(yīng)以“人頭補(bǔ)貼”為主、“磚頭補(bǔ)貼”為輔。洪亮平、王旭[7]從美國保障性住房政策變遷中發(fā)現(xiàn)美國住房保障政策經(jīng)歷了從補(bǔ)供方到供需兼補(bǔ)到補(bǔ)需方的轉(zhuǎn)變過程。

這三種思路是從不同角度對中國住房救助體系構(gòu)建的研究。中國的政策實(shí)踐因循了第一種思路，卻忽視了對第二、三種思路的分析思考，而這兩種思路恰恰對于把握中國未來住房救助體系發(fā)展方向是非常重要的。

二、住房救助制度存在的問題研究

中國現(xiàn)行的住房救助制度的實(shí)施取得了一定的成效，但在制度實(shí)施過程中，這些住房救助制度自身存在的問題日益顯現(xiàn)，影響了住房救助政策目標(biāo)的達(dá)成。當(dāng)前學(xué)者們對現(xiàn)行的住房救助制度自身存在問題的探討集中在以下幾個(gè)方面：

（一）立法和管理方面

在住房救助的立法方面，當(dāng)前中國住房保障立法層次低，缺乏統(tǒng)馭和協(xié)調(diào)不同住房救助制度的保障法律?，F(xiàn)有的相關(guān)規(guī)范性文件屬于部門規(guī)章或地方政府規(guī)章，法律效力低。郭士征等[2]認(rèn)為，中國應(yīng)盡快制定社會(huì)保障基本法，以該法為依據(jù)，從總體上規(guī)劃和指導(dǎo)住房保障的法制建設(shè)。國家應(yīng)在社會(huì)保障基本法的立法思路指導(dǎo)下，制定住房保障的行政法規(guī)，將其作為國家的住房保障工作的指南。魏小雨[8]認(rèn)為，住房保障的實(shí)施情況應(yīng)該成為政府考核指標(biāo)體系中的重要內(nèi)容，各級政府在住房保障方面的責(zé)任應(yīng)該具體化。

在住房救助的管理方面，一些學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到住房救助管理的重要性，管理不到位將導(dǎo)致保障房目標(biāo)定位的錯(cuò)位、國家的保障房資源的浪費(fèi)。許安拓[9]對中國經(jīng)濟(jì)適用房的管理提出了質(zhì)疑，政府對經(jīng)濟(jì)適用房的管理存在缺位問題，沒有成立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理，導(dǎo)致違規(guī)現(xiàn)象屢見不鮮。目前在大部分城市，政府部門將經(jīng)濟(jì)適用房開發(fā)和分配相關(guān)職責(zé)交給開發(fā)商承擔(dān)。開發(fā)商采取成本虛報(bào)、樓層加高、增加商品房比例、炒房號(hào)、利用物業(yè)公司補(bǔ)充利潤等手段來獲取自身更多、更大的利益，政府的監(jiān)督管理形同虛設(shè)。因?yàn)檎懿缓?，所以有一些學(xué)者想到了引入市場機(jī)制、采用市場化管理的辦法。如田焱等[10]認(rèn)為租賃型保障房應(yīng)全部實(shí)行租金市場化，并按住房租賃市場價(jià)格的波動(dòng)進(jìn)行年度動(dòng)態(tài)調(diào)整。政府提供的保障性住房全部進(jìn)行市場化管理、逐步實(shí)現(xiàn)投資主體市場化和多元化，擴(kuò)大保障房的建設(shè)規(guī)模，提高其運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。他們還提出應(yīng)進(jìn)行精細(xì)化和優(yōu)化管理，如應(yīng)加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)化管理、采用遞進(jìn)式退出等管理機(jī)制。在住房救助實(shí)踐中，中國有一些城市已經(jīng)開始試點(diǎn)住房救助對象先交齊100%租金，再差別化返補(bǔ)的做法。住房救助管理的研究對于中國住房救助政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要，如何提高住房救助的管理效率需要進(jìn)一步地深入研究。其實(shí)，很多發(fā)達(dá)國家有成熟的經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)前專門研究住房救助管理的研究成果還很少。endprint

（二）進(jìn)入、退出機(jī)制方面

住房救助的進(jìn)入、退出機(jī)制也屬于住房救助管理的內(nèi)容，但因?yàn)樗鄬τ谄渌淖》烤戎芾韱栴}研究成果要多一些也成熟一些，再加上進(jìn)入、退出機(jī)制的有效運(yùn)行關(guān)系到住房救助政策能夠可持續(xù)問題，所以本文將這一問題單獨(dú)列出，對相關(guān)研究進(jìn)行分析評價(jià)。

當(dāng)前住房救助制度的進(jìn)入、退出機(jī)制，主要是根據(jù)保障對象家庭的收入來衡量。但一個(gè)家庭的收入難以精確計(jì)算，而且收入又是動(dòng)態(tài)的，單位開出的收入證明可信度差。對于這一問題，學(xué)者們也進(jìn)行了創(chuàng)新性的思考。如陳淮[11]認(rèn)為最低收入家庭住房保障線的計(jì)算應(yīng)包括住房消費(fèi)，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的城市也應(yīng)設(shè)立差異化的標(biāo)準(zhǔn)。最低收入家庭的住房保障線：年家庭收入標(biāo)準(zhǔn)=（最低收入家庭的月生活保障金額+當(dāng)?shù)啬軡M足基本家庭生活需求住房的市場平均月租金）×12。周玉梅等[12]認(rèn)為既然甄別經(jīng)濟(jì)適用房購買人的經(jīng)濟(jì)狀況和身份確實(shí)很難，管理成本高昂，可將公積金中心變成住宅信貸銀行。魏小雨[8]認(rèn)為監(jiān)管要從源頭抓起，應(yīng)是一個(gè)完整的流程，包括多個(gè)環(huán)節(jié)。有效的監(jiān)管流程包括檔案管理、適時(shí)監(jiān)管及準(zhǔn)入退出機(jī)制。為保證居民管理信息系統(tǒng)的可靠、完善，在建立檔案時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)要非常嚴(yán)格、管理也應(yīng)該分級、根據(jù)不同級別建立檔案，這樣不符合條件的居民才能及時(shí)退出，符合條件的居民及時(shí)享受保障政策。此外，還應(yīng)成立專門的監(jiān)管部門進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，對保障對象的收入情況進(jìn)行定期檢查并公示。從現(xiàn)有的相關(guān)研究看，對于進(jìn)入機(jī)制存在的問題，學(xué)者們大多從制度設(shè)計(jì)本身保障對象范圍狹窄的角度探討問題，而很少從其他角度探討住房救助應(yīng)保未保的問題。對于退出機(jī)制，學(xué)者們大多局限于消極、被動(dòng)的思路，而對于如何通過制度設(shè)計(jì)使得不符合享受資格的住房救助對象自覺、自愿地退出住房救助制度缺乏深入細(xì)致的研究。

（三）房源方面

郭士征等[2]認(rèn)為經(jīng)濟(jì)適用房存在的各種弊端主要是由經(jīng)濟(jì)適用房的供需矛盾引起的。從保障房的總體上看，趙偉[1]認(rèn)為，中國保障房供應(yīng)量還很不充分。

有些學(xué)者對保障房房源緊張問題形成的原因進(jìn)行了分析。從政府的角度，龍均云[13]認(rèn)為，因?yàn)榱夥康耐恋厥堑胤秸畡潛艿?，不是出讓的，而且地方政府還要投入資金、人力和物力，地方政府沒有積極性加強(qiáng)廉租房的建設(shè)。從資金來源的角度，許安拓[9]認(rèn)為廉租房住房建設(shè)資金主要靠住房公積金增值收益以及公房銷售獲得房款的余額部分，而這樣的資金來源是靠不住的。大多數(shù)城市財(cái)政資金供應(yīng)沒有實(shí)現(xiàn)制度化，資金來源不穩(wěn)定。

對于如何解決保障房的房源問題，學(xué)者們的觀點(diǎn)基本一致，都認(rèn)為要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，多渠道籌集房源，要么收購市場上的現(xiàn)房，要么建房。對于收購市場上的現(xiàn)房，劉琳等[4]認(rèn)為應(yīng)將“城中村”住房作為廉租房的適宜補(bǔ)充。周望[14]借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為租售房源可通過收購符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)的“二手房”和普通商品住房來獲得。魏小雨[8]認(rèn)為，國家可設(shè)立隸屬于政府的“廉租房房地產(chǎn)經(jīng)營公司”，收購空置商品房作為廉租房的房源，當(dāng)然還要對這些商品房進(jìn)行改建，使之符合廉租房標(biāo)準(zhǔn)。對于建房主體，曾國安[15]認(rèn)為要改變保障性住房的投資結(jié)構(gòu)，充分動(dòng)員企事業(yè)單位等社會(huì)力量加入到公共租賃住房的建設(shè)隊(duì)伍中來，還應(yīng)該將社會(huì)上閑置的住房作為公共租賃住房的來源。

在建房資金問題上，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該吸引社會(huì)資本進(jìn)入保障房建設(shè)領(lǐng)域，形成多元化的投融資機(jī)制。郭士征等[2]認(rèn)為應(yīng)將住房保障納入公共財(cái)政范圍，應(yīng)成立專門的住房保障基金，資金來源可按合理的比例從土地出讓金中提取，還應(yīng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在獲得保障房建設(shè)資金中的作用。龍均云[13]主要探討了經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)資金的籌集問題。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，他提出采用多種籌融資相結(jié)合的方式，如可采用投資信托基金、公債等金融工具或運(yùn)用BOT項(xiàng)目的融資方式來籌集資金。田焱等[10]則提出建設(shè)投融資平臺(tái)、積極開展“公私合作”的觀點(diǎn)。在特大城市和大城市、省會(huì)城市和地級城市建立保障性住房投融資平臺(tái)，由政府財(cái)政或民間投入作為資本金及主要注冊資本來源，建立起國有或混合所有制的保障性住房投資機(jī)構(gòu)，利用房地產(chǎn)投資信托基金等創(chuàng)新型投融資平臺(tái)及模式，來推動(dòng)行政轄區(qū)內(nèi)保障房的投資和運(yùn)營。

從當(dāng)前學(xué)者們的研究看，無論是住房救助的管理問題、還是房源問題，公私合作是必由之路、大勢所趨。公私如何合作，合作的模式有哪些，還缺乏系統(tǒng)深入的研究。

三、發(fā)達(dá)國家住房救助體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)借鑒研究

發(fā)達(dá)國家住房救助體系建設(shè)時(shí)間長，有著豐富的經(jīng)驗(yàn)。發(fā)達(dá)國家住房救助經(jīng)驗(yàn)也是影響中國住房救助體系發(fā)展的重要影響因素之一。學(xué)者們在研究住房救助某一方面問題時(shí)也會(huì)提到國外經(jīng)驗(yàn)，但也有部分學(xué)者結(jié)合具體國家對于國外的住房救助制度進(jìn)行了專門的研究。他們致力于從發(fā)達(dá)國家住房救助體系發(fā)展歷史中總結(jié)出住房救助體系建設(shè)的規(guī)律、發(fā)展的趨勢，以期為中國的住房救助體系建設(shè)提供借鑒。從學(xué)者們的研究看，在發(fā)達(dá)國家中，美國的住房救助立法最齊全，荷蘭是歐洲住房救助做得最好的國家。

洪亮平等[7]對美國的保障性住房發(fā)展歷史進(jìn)行了梳理，將其歷史演變分為萌芽、探索、發(fā)展、成熟四個(gè)階段。并對美國保障性住房發(fā)展的趨勢進(jìn)行了總結(jié)，即保障主體從政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?；保障對象從中低收入群體轉(zhuǎn)變?yōu)榈褪杖肴后w；保障途徑從擴(kuò)大供應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足需求；保障模式從定點(diǎn)建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)樽糇杂蛇x擇。景娟等[16]認(rèn)為荷蘭住房保障體系發(fā)展給中國的啟示有：各類非營利性住房應(yīng)成為面向城市中低收入家庭的住房供給的主體；需要關(guān)注住房市場的健康發(fā)展；隨著宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢和不同階段住房問題的特點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整住房保障政策和政策執(zhí)行方式；各類弱勢群體要有特別關(guān)照的措施。

此外，薛德升等[17]對德國近年來住房保障情況進(jìn)行了全面系統(tǒng)的研究。他們對德國住房救助的主要措施進(jìn)行了總結(jié)，包括建立多元化的社會(huì)保障住房供應(yīng)體系，建立住房金融服務(wù)制度，健全住房保障法律體系，發(fā)揮自治組織的社區(qū)管理作用。endprint

新加坡是實(shí)行中央公積金制度的代表國家，基于中央公積金制度的住房保障的發(fā)展也非常成功。郭偉偉[18]借鑒新加坡的經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為中國應(yīng)強(qiáng)化政府在住房保障中的責(zé)任，更好地發(fā)揮住房公積金的作用，發(fā)展住房保障必須尊重特殊的國情，漸進(jìn)式、層次式的住房保障體系適合中國的實(shí)際情況，并建立完善的住房保障法律體系。

從這些學(xué)者的研究成果不難看出，住房救助體系建設(shè)受到多種因素的影響。從當(dāng)前的研究看，學(xué)者們的研究過于注重國外住房救助制度本身的微觀研究，而忽視對于國外住房救助制度背后理念的關(guān)注，而這恰恰對于站在十字路口的中國住房救助非常重要。對于中國住房救助體系的發(fā)展方向也缺乏專門的研究。

四、當(dāng)前研究的不足和進(jìn)一步研究的方向

中國的住房救助體系正處于轉(zhuǎn)型期，住房救助體系重構(gòu)的號(hào)角已經(jīng)吹響。當(dāng)前住房救助體系的相關(guān)研究還存在一些不足，需要進(jìn)一步明確研究的方向。

1. 從研究的層次看，當(dāng)前研究的理論層次不高。大多數(shù)的相關(guān)研究是在住房保障的語境下研究住房救助問題，普遍存在著住房保障和住房救助概念混用的情況。這也反映了中國住房保障理論體系發(fā)展的不完善。概念的混用，也影響了學(xué)術(shù)界對于住房救助的專門研究。從我們查閱的文獻(xiàn)看，專門研究住房救助體系的成果寥寥無幾。這種概念上的模糊使用，也大大影響了研究成果的科學(xué)性、應(yīng)用性和研究成果的國際對話、交流。住房保障主要包括住房保險(xiǎn)、住房救助和住房福利。如果我們把這些概念分清后就會(huì)發(fā)現(xiàn)很多困擾我們的問題就迎刃而解了。不同性質(zhì)的住房保障項(xiàng)目在保障對象的范圍、實(shí)施的目標(biāo)、實(shí)施主體、實(shí)施方式、資金來源和管理體制等方面應(yīng)該有所不同。

2. 從研究的內(nèi)容看，大多數(shù)研究停留在宏觀制度層面，而制度的研究又停留在制度的羅列和單一制度的研究，缺乏深層次的不同制度之間關(guān)系的研究，缺乏住房救助體系的研究。在中國住房救助的實(shí)踐中，已有了廉租房和公共租賃住房兩房并軌以及廉租房、公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用房三房并軌的方案，也已有以江蘇省淮安市為代表的共有產(chǎn)權(quán)房的試點(diǎn)。作為經(jīng)濟(jì)適用房的變種，共有產(chǎn)權(quán)房制度如何設(shè)計(jì)急需研究，國外已經(jīng)有了多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，需要對其經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)給我國共有產(chǎn)權(quán)房政策提供借鑒。當(dāng)前在宏觀政策層面的研究居多，實(shí)務(wù)管理層面研究較少。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，住房救助社會(huì)化是大勢所趨。在這樣的趨勢下，我國住房救助的管理應(yīng)該如何改革和調(diào)整，相關(guān)研究亟待加強(qiáng)。

3. 從研究的方法看，當(dāng)前的研究理論分析居多，基于一手資料的實(shí)證研究較少，定性研究較多，定量研究少，影響到研究成果的科學(xué)性。中國地方政府住房救助的創(chuàng)新實(shí)踐已走在了前面，需要及時(shí)地將實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提煉。未來的研究需要更多地通過問卷調(diào)查、深度訪談等方法收集一手資料，在了解住房救助對象真實(shí)需求和住房救助提供主體供給能力的基礎(chǔ)上，提出住房救助體系改革的建議。

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責(zé)任編輯、校對：焦世玲endprint