城市地下空間已成為一種稀缺的新型經(jīng)濟(jì)資源，對(duì)其進(jìn)行有效開(kāi)發(fā)利用，對(duì)于土地稀缺和正處于快速城市化的江蘇來(lái)說(shuō)，具有十分重要的意義。

一、江蘇城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用存在的問(wèn)題

向地下縱深拓展空間，是城市化過(guò)程中緩解土地資源稀缺的必然選擇。根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的統(tǒng)計(jì)，人均GDP超過(guò)3000美元時(shí)，就具備了規(guī)?；_(kāi)發(fā)利用地下空間資源的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。江蘇2006年人均GDP已經(jīng)超過(guò)3500美元，加之土地資源稀缺，人均耕地在0.9畝以下，迫切需要對(duì)城市地下空間資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。經(jīng)過(guò)多年努力，江蘇現(xiàn)已在許多方面走在全國(guó)前列。如2005年6月，南京市編制出臺(tái)的《南京城市地下空間開(kāi)發(fā)利用總體規(guī)劃》，是全國(guó)最早的城市地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；2006年7月，南京市對(duì)鼓樓區(qū)湖南路地下商業(yè)街等地下空間進(jìn)行拍賣(mài)，是國(guó)內(nèi)把地下空間使用權(quán)獨(dú)立于土地使用權(quán)單獨(dú)出售的最早案例；南京市新街口總面積達(dá)40多萬(wàn)平方米的地下綜合體，一度曾經(jīng)是全國(guó)最大的地下綜合體。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年，江蘇已有南京、蘇州、無(wú)錫、常州、徐州、南通等六個(gè)城市獲準(zhǔn)建設(shè)地鐵，這在全國(guó)各省區(qū)中是最多的。然而，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，江蘇在城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用上也存在著諸多問(wèn)題。

總體規(guī)模偏小。雖然江蘇2013年人均GDP已超過(guò)1.2萬(wàn)美元，但是到目前為止，江蘇城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用量尚不足1平方米/人。與國(guó)內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)相比，存在著較大的差距。如上海市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用量早在2010年就已經(jīng)達(dá)到2平方米/人，到2014年，有效利用總量已達(dá)到5200萬(wàn)平方米；北京市地下空間資源開(kāi)發(fā)量2013年底已接近3平方米/人，總量接近6000萬(wàn)平方米。

無(wú)序開(kāi)發(fā)嚴(yán)重。這主要是由地下空間資源特殊的物理屬性所引致的：一方面，雖然按目前的技術(shù)水平，可以開(kāi)發(fā)地表以下100～150米深的地下空間資源，但是縱深方向淺層開(kāi)發(fā)后會(huì)對(duì)深層開(kāi)發(fā)帶來(lái)相當(dāng)大的難度，最終會(huì)極大地增加開(kāi)發(fā)成本。目前，江蘇絕大多數(shù)地下建筑都不超過(guò)10m，這對(duì)后續(xù)的深層開(kāi)發(fā)極有可能會(huì)產(chǎn)生巨大的成本；另一方面，雖然水平方向相互連通、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)會(huì)極大地提高地下空間利用率，但是目前江蘇絕大多數(shù)地下空間開(kāi)發(fā)利用處于由地上建筑投資者自主決策的狀況，零星分散、前后失調(diào)、缺乏規(guī)劃，與地下空間合理開(kāi)發(fā)的本質(zhì)要求相距甚遠(yuǎn)。

資源利用低下。雖然目前江蘇有拍賣(mài)城市地下空間資源使用權(quán)的先例，但是，經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，更多的城市地下空間資源的使用并沒(méi)有與地表土地分離開(kāi)來(lái)，而一般是由地表土地使用權(quán)的獲得方免費(fèi)獲得使用權(quán)。這種城市地下空間資源免費(fèi)使用、產(chǎn)權(quán)不清的狀況，不僅不利于作為稀缺經(jīng)濟(jì)資源的城市地下空間的最優(yōu)利用，而且也容易導(dǎo)致作為國(guó)有資產(chǎn)的城市地下空間資源的大量流失。

二、江蘇城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用

存在問(wèn)題的主要原因

權(quán)責(zé)關(guān)系不清。這主要表現(xiàn)在：一是地下空間與地表土地之間關(guān)系不清，沒(méi)有明確把城市地下空間資源作為一種獨(dú)立于地表土地的資源來(lái)對(duì)待。二是地下空間產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，主要是沒(méi)有明確地下空間資源開(kāi)采的歸屬權(quán)。這兩方面的權(quán)責(zé)關(guān)系不清是導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中地表投資者免費(fèi)和無(wú)序開(kāi)發(fā)利用地下空間資源的主要原因。

管理體制不暢。這主要體現(xiàn)在：一方面，建設(shè)、國(guó)土、民防、財(cái)政、環(huán)保等各個(gè)職能部門(mén)都有權(quán)插手和過(guò)問(wèn)城市空間開(kāi)發(fā)的某個(gè)環(huán)節(jié)或某些問(wèn)題；另一方面，對(duì)這些部門(mén)之間的職能及其相互關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定，結(jié)果使得在城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，容易出現(xiàn)“有利一哄而上，有困一哄而散”以及多頭管理與無(wú)人管理并存的現(xiàn)象。

法制建設(shè)緩慢。截至2014年5月，雖然我國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律法規(guī)總共有55部，但是目前江蘇除了蘇州、無(wú)錫、南通等城市外，南京、徐州、常州等主要城市還沒(méi)有相關(guān)立法，更為重要的是，還沒(méi)有省一級(jí)的法律法規(guī)。同時(shí)，已有的法律法規(guī)對(duì)于地下空間與地表土地的關(guān)系以及地下空間的產(chǎn)權(quán)歸屬等實(shí)質(zhì)性問(wèn)題沒(méi)有提及，難以為城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用提供有益的指導(dǎo)和幫助。

三、推進(jìn)江蘇城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用

明確身份，把地下空間從土地資源中獨(dú)立出來(lái)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空間作為一種獨(dú)立資源進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)（拍賣(mài)）、產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記的案例。因此，把城市地下空間從原有土地資源中獨(dú)立出來(lái)，既有法律基礎(chǔ)，又有實(shí)際案例的支撐。對(duì)此，江蘇應(yīng)該按照相關(guān)法律法規(guī)，在全省有條件和有能力的地區(qū)，盡快有規(guī)劃有條理地進(jìn)行城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用，避免出現(xiàn)地表土地使用方無(wú)償和任意侵占地下空間資源的現(xiàn)象。

界定產(chǎn)權(quán)，確定城市地下空間的國(guó)有化屬性。首先，城市地下空間資源是一種可耗竭的自然資源，可耗竭意味著其在開(kāi)發(fā)利用上要注重代際公平的重要性，也即需要對(duì)其開(kāi)發(fā)利用進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，因而在此方面選擇國(guó)有化和借助政府的力量，將比其他形式更加有效。其次，從社會(huì)實(shí)踐來(lái)看，城市地下空間資源作為一種可耗竭自然資源，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，都傾向于歸國(guó)家統(tǒng)一控制。最后，參照中國(guó)自然資源產(chǎn)權(quán)制度，我國(guó)城市地下空間資源在產(chǎn)權(quán)歸屬上選擇國(guó)有化，符合整體社會(huì)意識(shí)，也順應(yīng)制度變遷的路徑依賴(lài)。因此，選擇將國(guó)有制作為城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的產(chǎn)權(quán)主體，不僅是開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源的必然選擇，而且也是實(shí)現(xiàn)城市地下空間資源有效開(kāi)發(fā)利用的理性選擇。

調(diào)整思路，提升城市地下空間開(kāi)發(fā)利用效益。對(duì)于城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用來(lái)說(shuō)，過(guò)于強(qiáng)調(diào)“保護(hù)”和“控制”，不僅不符合其自身特性，也不符合江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化水平對(duì)城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)要求。因此，應(yīng)盡快調(diào)整開(kāi)發(fā)利用戰(zhàn)略和思路，抓住江蘇新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新契機(jī)，將城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用與地表土地開(kāi)發(fā)盡可能結(jié)合起來(lái)，張弛有度，有計(jì)劃有步驟、積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)，要構(gòu)建城市地下空間資源市場(chǎng)，促進(jìn)城市地下空間資源的流轉(zhuǎn)。對(duì)此，不僅要避免出現(xiàn)城市地下空間資源免費(fèi)使用的現(xiàn)象，努力提高城市地下空間開(kāi)發(fā)利用效率，而且還需要在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的基礎(chǔ)上構(gòu)建城市地下空間資源市場(chǎng)。這方面具體可以參照城市土地資源市場(chǎng)的相關(guān)做法和經(jīng)驗(yàn)，即在維護(hù)城市地下空間資源國(guó)有屬性的前提下，努力使所有權(quán)和使用權(quán)相分離，加快推進(jìn)使用權(quán)主體多元化，以此保障使用權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

統(tǒng)一管理，建立城市地下空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。為了避免在開(kāi)發(fā)利用城市地下空間資源過(guò)程中出現(xiàn)多頭管理和無(wú)人管理共存的狀態(tài)，江蘇應(yīng)當(dāng)抓住把城市地下空間資源從地表土地當(dāng)中獨(dú)立出來(lái)的契機(jī)，在統(tǒng)一管理和權(quán)責(zé)利對(duì)等的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建城市地下空間的管理體系。對(duì)此，建議成立一個(gè)全面統(tǒng)籌負(fù)責(zé)城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的管理機(jī)構(gòu)，以此綜合協(xié)調(diào)涉及城市地下空間的所有部門(mén)，避免出現(xiàn)“有利益相互哄搶、有責(zé)任相互推諉”的不良現(xiàn)象。與此同時(shí)，要加強(qiáng)保障，盡快出臺(tái)省一級(jí)法律法規(guī)。要把《江蘇省城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理?xiàng)l例》納入立法計(jì)劃并著手起草，這主要是在內(nèi)容上要明確有關(guān)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的基本問(wèn)題，如地下空間資源與地表土地的關(guān)系、城市地下空間資源的產(chǎn)權(quán)歸屬等問(wèn)題。另外，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各城市已經(jīng)出臺(tái)的法律法規(guī)中關(guān)于城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的相關(guān)規(guī)定，從總體上確保城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用的有理有序。

〔本文系南京理工大學(xué)徐生鈺承擔(dān)的江蘇省社科基金項(xiàng)目“江蘇城市地下空間資源開(kāi)發(fā)利用研究”成果〕

（江蘇省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃辦公室供稿）

責(zé)任編輯：錢(qián)國(guó)華