劉愛群　譚榮建

摘要 在當(dāng)前土地的供需矛盾日益突出的情況下，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（增減掛鉤）為發(fā)展和耕地保護這一問題提供了解決方法，對合理配置土地資源、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、盤活存量用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重要的意義。但增減掛鉤目前還處在試點階段，項目實施過程中仍存在著一些問題。該研究闡述了增減掛鉤相關(guān)概念，分析了增減掛鉤實施的現(xiàn)狀及存在問題，并提出相應(yīng)的對策及建議，為今后增減掛鉤工作有序、健康發(fā)展提供依據(jù)和參考。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；現(xiàn)狀；問題；對策

中圖分類號 S29；F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼

A 文章編號 0517-6611（2015）15-308-03

Discussion on the Construction Land Increase and Rural Land Decrease

LIU Aiqun， TAN Rongjian （Faculty of Land Resource Engineering， Kunming University of Science and Technology， Kunming， Yunnan 650093）

Abstract In the current situation of the increasingly prominent contradiction between supply and demand of land， the construction land increase and rural land decrease solved the problem of development and cultivated land protection. For rational allocation of land resource， optimize land use structure and revitalize the stock of land use overall planning for urbanrural development， has the vital significance. But at present it is still in pilot phase， there are still some problems in the project implementation process. Through elaborating related concepts， the implementation present situation and existing problems were analyzed， the corresponding countermeasure and suggestions were put forward， which will provide the basis and the reference for the future more orderly and healthy development.

Key words Construction land increase and rural land decrease； Present situation； Problem； Countermeasures

近年來，隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐不斷加快，但人均占有國土面積小、可利用的土地資源少、后備資源有限的土地國情成為嚴(yán)重制約我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展的瓶頸。在城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的地區(qū)對建設(shè)用地的需求較大，局部地區(qū)已經(jīng)把下一輪規(guī)劃期內(nèi)的建設(shè)用地指標(biāo)全部用完[1]，土地的供需矛盾顯得日益突出。為了保持經(jīng)濟快速、可持續(xù)的發(fā)展、保證城鎮(zhèn)化的建設(shè)，在遏制耕地減少的同時城市又不可避免地占用農(nóng)地進(jìn)行擴張，1996～2006年我國平均每年減少的耕地多達(dá)30.68萬hm2，如此至2020年國家的18億畝耕地“紅線”將難以保住，促進(jìn)農(nóng)村土地的集約高效利用、保證城市化建設(shè)所需土地來源便成了土地管理工作的一大問題。以資源環(huán)境承載力為剛性約束條件，建設(shè)用地總規(guī)模的增加、耕地保有量的減少需得到嚴(yán)格控制，發(fā)展的同時又要保證“吃飯”問題，因此需通過嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地、騰退粗放利用的低效建設(shè)用地尤其是人均占有量較高的集體建設(shè)用地、挖潛存量用地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用來實現(xiàn)建設(shè)用地總規(guī)模的控制性目標(biāo)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）政策便應(yīng)運而生。

增減掛鉤試點實施的時間還較短，暫無比較完善的經(jīng)驗可供參考，自2006年增減掛鉤試點工作開展以來，總體進(jìn)展順利，達(dá)到了預(yù)期效果，但增減掛鉤試點實施過程中仍然存在著諸多問題。任何制度從形成到完善都需要一個過程，所以“增減掛鉤”制度在試運行過程中出現(xiàn)了一些問題是正常的，需要在試點中總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范并完善[2]。因此積極探索增減掛鉤這一政策制度顯得尤為重要。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤內(nèi)涵

1.1 增減掛鉤提出背景

為了實現(xiàn)高效利用土地資源、緩解用地供需矛盾、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，達(dá)到城鄉(xiāng)用地協(xié)調(diào)運行、促進(jìn)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各級政府部門充分意識到增減掛鉤的重要性，同時也不斷地加大增減掛鉤工作宣傳深度及推進(jìn)力度，在很大程度上緩解了用地指標(biāo)難的問題。

2004 年10 月，“增減掛鉤”在國務(wù)院文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中第一次呈現(xiàn)，其中明確表述“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，為貫徹落實國務(wù)院〔2004〕28 號文件精神在全國一些?。ㄊ校╅_始進(jìn)行“增減掛鉤”制度試點。隨后國土資源部相繼制定了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資〔2005〕207 號）、《關(guān)于天津等五省（市）城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤第一批試點的批復(fù)》（國土資〔2006〕269 號）、《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減相掛鉤試點工作的通知》（國土資〔2007〕169 號）、《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資〔2008〕138 號）等一系列重要文件[3-6]。山東、天津、江蘇、湖北、四川5個?。ㄊ校┰?006年4月被國土資源部列為首批增減掛鉤試點區(qū)域。2008年6月，國土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作提出明確的規(guī)定和要求，隨后在2008～2009年又分別批準(zhǔn)了19個省份加入到增減掛鉤試點工作當(dāng)中來，增減掛鉤在全國大部分省份開展起來。

1.2 增減掛鉤概念

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)（以下簡稱項目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，質(zhì)量不降低，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)[7]。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是國家推出的促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、破解耕地保護與發(fā)展保障“兩難”問題的一項重要管理措施。

1.3 增減掛鉤實施成效及意義

1.3.1 促進(jìn)耕地保護。增減掛鉤是“占補平衡”的合理延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，最終實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。土地的節(jié)約集約利用表現(xiàn)為“少用地”，即同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟實體以及更多的建筑?！霸鰷p掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過調(diào)整城鄉(xiāng)用地布局，原有的粗放利用被取締，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，實施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。

1.3.2 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局。在我國現(xiàn)行的土地政策體系中，土地整治對零散地塊實行歸并、對廢棄地塊實行復(fù)墾，主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積；耕地占補平衡政策通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補充相同面積和質(zhì)量的耕地，主要功能是保護耕地面積；集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策通過統(tǒng)一有形的土地市場、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。但這3項政策均無法根本解決農(nóng)村建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化、合理配置的問題。實施增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下有計劃地進(jìn)行拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，在一定程度上解決了我國農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分布、集體建設(shè)用地粗放使用等問題。

1.3.3 推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。增減掛鉤政策蘊含著重大的戰(zhàn)略理念。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的公共產(chǎn)品。增減掛鉤與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。同時，實施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級差地租原理調(diào)劑使用，按照“以城帶鄉(xiāng)”的要求，將獲得的土地級差收益用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。如成都市將實施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。山東、天津、四川、云南等試點區(qū)域?qū)⒃鰷p掛鉤與新農(nóng)村建設(shè)、危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村生產(chǎn)生活用水、通信、能源、衛(wèi)生、環(huán)保等難題。

2 增減掛鉤實施概況

2.1 增減掛鉤分類

增減掛鉤項目區(qū)由拆舊地塊和建新地塊共同組成。首先，拆舊地塊必須是城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃建設(shè)用地范圍以外農(nóng)村中的國有建設(shè)用地或集體建設(shè)用地，包括農(nóng)村居民點、空心村、工礦廢棄地和磚瓦窯場等幾類。其中農(nóng)村居民點主要指遷村并點、移民搬遷或地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷后的原村莊占地；空心村主要指村內(nèi)和周邊長期不用的空閑地、閑置2年以上或廢棄宅基地、建筑物、構(gòu)筑物占地。已經(jīng)廢棄的采礦地、磚瓦窯、工廠、道路用地和空閑宅基地等，優(yōu)先納入拆舊范圍。其次，建新地塊必須安排在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)及獨立工礦用地區(qū)內(nèi)，原則上安排在允許建設(shè)區(qū)內(nèi)，也可安排在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)，禁止占用基本農(nóng)田。

2.2 項目區(qū)實施模式

增減掛鉤目前還處于試點階段，現(xiàn)行的運行模式主要有政府主導(dǎo)模式、市場主導(dǎo)模式、農(nóng)村集體自發(fā)模式3種：①政府主導(dǎo)模式是目前增減掛鉤的主要運行模式，由政府起主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌規(guī)劃，全面管理，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)以政府為主組織用于政府項目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。②市場主導(dǎo)模式是在政府的指導(dǎo)下以市場作為組織主體完成，政府指導(dǎo)、監(jiān)督整個項目的實施，企業(yè)為主的市場組織復(fù)墾、拆遷、安置等環(huán)節(jié)，置換出的用地指標(biāo)部分或者全部用于企業(yè)的建新，還可以將指標(biāo)根據(jù)市場需求進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。③農(nóng)村集體自發(fā)模式即以農(nóng)村集體自主的方式進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，拆舊區(qū)的復(fù)墾以及搬遷等都由村集體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并實施完成。

現(xiàn)階段增減掛鉤項目主要以政府、市場相結(jié)合的模式為主導(dǎo)，農(nóng)村集體自發(fā)模式雖能充分調(diào)動農(nóng)民的積極性，充分參與到增減掛鉤工作中來，但增減掛鉤實施涉及到的資金量大、需要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，因此一般不適用。但只是靠上述集中方式中的某一種都無法實現(xiàn)項目高質(zhì)量的完成，需要政府、農(nóng)村集體、市場共同協(xié)調(diào)來完成。

3 增減掛鉤實施存在的問題

3.1 片面追求建設(shè)用地指標(biāo) 增減掛鉤項目的實施，在很大程度上解決了建設(shè)用地指標(biāo)緊缺、占補平衡政策及城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾，但是許多地方政府為了獲取更多的建設(shè)用地指標(biāo)和占補平衡指標(biāo)，對增減掛鉤項目的熱情非常高，甚至出現(xiàn)未被列為試點區(qū)域而違規(guī)操作擅自開展增減掛鉤項目的現(xiàn)象。

3.2 片面追求耕地占補平衡指標(biāo) 建新占用耕地必須從拆舊地塊復(fù)墾獲取至少對等（質(zhì)量、數(shù)量）的耕地，因此，拆舊地塊復(fù)墾以后的耕地數(shù)量和質(zhì)量有待深究。拆舊地塊復(fù)墾后耕地與建新地塊占用的耕地質(zhì)量不對等問題在平原地區(qū)差別并不大，但是在丘陵地區(qū)由于地形條件的限制，許多建新地塊一般設(shè)置在圍繞城鎮(zhèn)發(fā)展的平壩區(qū)內(nèi)，占用的耕地質(zhì)量等級都較高，而拆舊地塊一般是在距離城鎮(zhèn)發(fā)展范圍較遠(yuǎn)的丘陵區(qū)，即便采取較好的復(fù)墾工程措施，但由于交通條件的限制，拆舊地塊復(fù)墾后的耕地質(zhì)量一般都很難與建新地塊占用的耕地質(zhì)量對等。特別是一些廢棄居民點用地由于地質(zhì)災(zāi)害的影響，農(nóng)民早已搬離，原址周圍基本覆被茂密的林地，為了實現(xiàn)占補平衡而將原農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，出現(xiàn)林中“孤島”的現(xiàn)象，由于位置偏遠(yuǎn)長期無人耕種后又拋荒，嚴(yán)重影響糧食安全問題。

3.3 農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障 到目前為止，各地從增減掛鉤項目前期規(guī)劃設(shè)計、項目實施到掛鉤指標(biāo)周轉(zhuǎn)中均未能把作為集體建設(shè)用地所有權(quán)者的村集體納入主體地位，致使增減掛鉤政策中關(guān)于“以切實維護農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點和落腳點” 和“其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村” 之規(guī)定難以落到實處。這或許就是各地屢屢侵犯農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織權(quán)益的根本制度缺陷。

4 結(jié)論與建議

在人地矛盾日益突出的情況下，現(xiàn)階段增減掛鉤政策中出現(xiàn)的諸多缺漏問題可能會被利用，有的學(xué)者因為如此對增減掛鉤政策持否定態(tài)度，認(rèn)為應(yīng)該取消實施。筆者認(rèn)為，不應(yīng)該因為在試點階段出現(xiàn)一些小的問題就對增減掛鉤全盤否定，而是應(yīng)該謹(jǐn)慎地對待增減掛鉤，在未形成規(guī)范的體系之前，建議增減掛鉤工作還是保持在小范圍內(nèi)試點開展。任何一個制度的良性運行，不僅僅取決于制度本身，更重要的是制度運行的環(huán)境，尤其是制度運行過程中有無完善的規(guī)范與有效監(jiān)督[8]，這就需要在試點中不斷的總結(jié)經(jīng)驗，使增減掛鉤逐步規(guī)范和完善。

基于以上分析，提出幾點建議：

第一，建立增減掛鉤制度評價的體系，從而協(xié)調(diào)上級政府及地方政府之間的目標(biāo)差別，實現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)一，解決地方政府片面追求建設(shè)用地指標(biāo)的問題。

第二，需嚴(yán)格進(jìn)行耕地質(zhì)量等級評定工作，并建立監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)耕地質(zhì)量和數(shù)量的雙重保護，防止片面追求拆舊地塊復(fù)墾耕地數(shù)量增加占補平衡指標(biāo)的問題，

第三，將拆舊、建新解除硬性“捆綁”，靈活“捆綁”、統(tǒng)籌安排行政轄區(qū)內(nèi)的拆舊建新區(qū)域，采取先拆舊的方式，根據(jù)拆舊地塊的適宜性評價及周圍植被覆被情況因地制宜地進(jìn)行拆舊復(fù)墾規(guī)劃。

第四，將農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織作為參與項目關(guān)鍵環(huán)節(jié)的客觀主體之一。政府作為項目的引導(dǎo)，客觀主體全程參與項目的實施及監(jiān)管，并完善增減掛鉤的公眾參與環(huán)節(jié)，提高政策實施的透明度。

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