馮曉冬

（遼寧省大連市審計局，遼寧 大連 116001）

以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)的改革與發(fā)展的指導(dǎo)思想，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展途徑做出歷史性的科學(xué)論斷，也從全局的高度極大豐富我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的內(nèi)涵和意義，將計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)“轉(zhuǎn)軌期”適時延伸演進(jìn)為涵蓋各方面、以和諧社會為目標(biāo)的綜合“轉(zhuǎn)型期”。在這個轉(zhuǎn)型期內(nèi)，我國在經(jīng)濟(jì)體制、政府職能、社會結(jié)構(gòu)、國家戰(zhàn)略等各個方面都在不同程度上表現(xiàn)出一定的過渡特征，因此以經(jīng)濟(jì)和政治為重要“參數(shù)”的審計環(huán)境也正面臨強(qiáng)烈的沖擊，而這種最終以成功的體制變革為歸宿的環(huán)境變化首先要求我國傳統(tǒng)審計理念的轉(zhuǎn)變和發(fā)展。

一、我國政府審計的特性由特殊的制度環(huán)境決定

新中國的政府審計始于1983年，經(jīng)過20多年，我國政府審計的側(cè)重點(diǎn)大致經(jīng)歷了從嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律（黨的十四大前），到健全宏觀管理體制（十四大），再到權(quán)力制約（十六大）的轉(zhuǎn)變過程。由于我國審計相對年輕，因此在政府審計理論研究、審計方法技術(shù)、審計內(nèi)容和審計法制建設(shè)等方面與西方發(fā)達(dá)國家相比都存在明顯的差距，時至今日，建立在這種差距之上所表現(xiàn)出的政府審計的特性已完全根植于制度環(huán)境，也因此表現(xiàn)出對體制、制度等環(huán)境的被動適應(yīng)。

我國審計機(jī)關(guān)設(shè)在政府，是國家行政機(jī)構(gòu)的組成部分。審計署是國家最高審計機(jī)關(guān)，同時也是國務(wù)院的組成部門，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，主管全國的審計工作，對國務(wù)院負(fù)責(zé)并報告工作。與西方發(fā)達(dá)國家大多國家政體實(shí)行多黨制，追求立法、行政、司法的三權(quán)分立以實(shí)現(xiàn)權(quán)力的制衡相區(qū)別，我國的政治體制是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制，黨中央和國務(wù)院是兩大核心權(quán)力部門，作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，設(shè)在國務(wù)院下是我國審計機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)選擇。這種制度對審計體制、預(yù)算管理體制產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響到政府審計的重心、獨(dú)立性以及審計組織形式、審計效果等方面。鑒于此，我國目前審計機(jī)關(guān)的重點(diǎn)也不能像美國那樣，立即去從事政府安全和政府責(zé)任方面的審計工作，而只能是為政府服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

但是從長遠(yuǎn)看，隨著民主政治改革的不斷深入，無論是效仿發(fā)達(dá)國家的司法型、獨(dú)立型、行政型、立法型等審計體制，還是在體制改革中不斷完善現(xiàn)有的審計制度，我國審計理念和體制的突破和改革都無疑要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求，特別是在我國轉(zhuǎn)型期內(nèi)，審計改革擔(dān)負(fù)“護(hù)航過渡”的重要責(zé)任，因此適應(yīng)轉(zhuǎn)型期過渡特征是審計改革的唯一方向。

二、我國轉(zhuǎn)型期內(nèi)審計環(huán)境的過渡特征

（一）社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚不完善

改革開放30年來，我國經(jīng)濟(jì)雖然取得了舉世矚目的發(fā)展成就，初步實(shí)現(xiàn)了計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，但正處于發(fā)展的關(guān)鍵期、改革的攻堅期、矛盾的凸顯期，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制尚欠完善，仍然存在著體制性、機(jī)制性的深層障礙。特別是在建立市場經(jīng)濟(jì)體制同時，經(jīng)濟(jì)利益主體的多元化所衍生的國有資產(chǎn)流失、國有企業(yè)競爭、財政資源調(diào)配等一系列問題成為我國審計在轉(zhuǎn)型期必須面對的全新挑戰(zhàn)。

（二）社會主義民主政治改革亟待深化

當(dāng)前我國政治體制改革相比經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)展滯后，政府管理體制改革還沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政府職能還沒有實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變。作為隸屬于政府部門的審計機(jī)關(guān)，在轉(zhuǎn)型期內(nèi)必須面對管理職能向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的歷史趨勢，這是我國政府績效審計成為新時期審計戰(zhàn)略發(fā)展方向的內(nèi)在要求和驅(qū)動力。

（三）經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)性問題紛繁冗雜

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期“雙軌制”存在的內(nèi)在沖突和矛盾的積累，以及市場經(jīng)濟(jì)體制建立初期對市場失靈、市場缺陷駕御能力有限等具有過渡性的特殊原因，使得國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整和以建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的國有企業(yè)改革仍未妥善完成，社會公共事業(yè)和壟斷事業(yè)改革嚴(yán)重滯后，地域間、行業(yè)間、城鄉(xiāng)間貧富差距問題日益凸顯，造成經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的結(jié)構(gòu)性困境，決定了轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國在有限審計資源條件下，審計任務(wù)的爆發(fā)性增長。

（四）國家發(fā)展戰(zhàn)略性調(diào)整的全面實(shí)施

從社會發(fā)展規(guī)律的角度講，我國所處的轉(zhuǎn)型期是前一時期以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期的衍生階段，是在改革和發(fā)展過程中問題和矛盾不斷積累、不斷顯露和激化、不斷解決的攻堅階段，生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)安全問題以及民生等眾多補(bǔ)償性問題是轉(zhuǎn)型期的核心內(nèi)容，“以人為本”、“和諧社會”、“科學(xué)發(fā)展觀”等黨和國家戰(zhàn)略的不斷成熟和實(shí)施，為我國轉(zhuǎn)型期搭建承上啟下之梯，也為我國審計工作的發(fā)展指明方向。

三、審計理念的主動性轉(zhuǎn)變和發(fā)展

審計機(jī)關(guān)作為國家重要的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，肩負(fù)著憲法和法律賦予的審計監(jiān)督職責(zé)，在環(huán)境相對復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期內(nèi)，應(yīng)結(jié)合相關(guān)的過渡性特征，尋求主動性的適應(yīng)和自我完善，一方面保證轉(zhuǎn)型期審計工作的科學(xué)有效，另一方面以重塑審計理念為契機(jī)，為進(jìn)一步的審計體制改革減負(fù)增力。

（一）關(guān)注經(jīng)濟(jì)安全，發(fā)揮“免疫”功能

社會主義市場經(jīng)濟(jì)需要一個公平有序的外部環(huán)境，沒有健全有效的審計權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制，就不可能營造公開公平公正的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境。在我國體制轉(zhuǎn)型的過程中，中央集中控制權(quán)逐漸向部門和地方政府分權(quán)，使部門和地方政府有了較以前更大的自由量度權(quán)，相應(yīng)的監(jiān)督和制約機(jī)制就顯得尤為重要。劉家義審計長指出，“現(xiàn)代國家審計作為國家政治制度的重要組成部分，是民主法治的產(chǎn)物，是推動民主法治的工具，是國家經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行的免疫系統(tǒng)?！笔紫?，審計部門應(yīng)以維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全為使命，把維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全放在審計工作極其重要的位置，充分發(fā)揮法律賦予它的監(jiān)督功能，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、促進(jìn)廉政建設(shè)、維護(hù)國家資金不被侵蝕、保證國家資產(chǎn)的安全運(yùn)營、防止國有資產(chǎn)流失，為維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全提供保障，為建設(shè)和諧社會發(fā)揮作用，作好國家的“經(jīng)濟(jì)衛(wèi)士”。其次，審計部門作為國家經(jīng)濟(jì)和社會運(yùn)行的免疫系統(tǒng)要突出發(fā)揮好預(yù)防性作用，主要體現(xiàn)在預(yù)防、提示和抵御三種方式上。將傳統(tǒng)審計的事后審計為主逐漸向注重事前、事中審計轉(zhuǎn)換。對重點(diǎn)項目實(shí)行跟蹤審計，做到全過程控制，防范風(fēng)險，發(fā)揮審計的預(yù)防性作用。從根本上預(yù)防和抵制經(jīng)濟(jì)犯罪活動的發(fā)生，將危害國家經(jīng)濟(jì)安全的事件扼殺在萌芽當(dāng)中，最大程度地節(jié)約社會資源。

（二）審計監(jiān)督與審計服務(wù)并重

審計監(jiān)督是審計部門恪守獨(dú)立、客觀、公正的原則加強(qiáng)監(jiān)督檢查，保證國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)發(fā)展的必要手段，也是不斷提高會計信息質(zhì)量必要保證。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)服務(wù)型政府成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢下的必然要求，審計部門作為政府部門的組成部分，也應(yīng)順應(yīng)社會發(fā)展的需要將審計理念從重審計監(jiān)督輕審計服務(wù)向?qū)徲嫳O(jiān)督與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變。建立行之有效的監(jiān)督體系，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，為社會和諧發(fā)展做出貢獻(xiàn)。堅持“依法審計、圍繞中心、服務(wù)大局、突出重點(diǎn)、求真務(wù)實(shí)”二十字工作方針，圍繞經(jīng)濟(jì)搞審計，跳出審計看經(jīng)濟(jì)，認(rèn)真履行審計監(jiān)督職責(zé)，把審計工作更好地融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。從微觀入手，從宏觀著眼，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展大局，全面審計，突出重點(diǎn)。注重發(fā)現(xiàn)管理體制、制度層面的問題，加強(qiáng)宏觀調(diào)控措施落實(shí)，保障經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展，為構(gòu)建和諧社會發(fā)揮積極作用。

（三）真實(shí)、合法、效益審計并重

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的轉(zhuǎn)換，我國的審計職能逐漸向內(nèi)控管理延伸，向效益審計延伸，保證會計信息的真實(shí)性和合法性僅僅是現(xiàn)代審計最基礎(chǔ)的職能。所謂效益審計，就是以獨(dú)立的審計機(jī)構(gòu)或?qū)徲嬋藛T，利用專門的審計方法依據(jù)一定的審計標(biāo)準(zhǔn)就被審計單位的業(yè)務(wù)經(jīng)營活動和管理活動進(jìn)行審查，收集和整理有關(guān)審計證據(jù)，以判斷經(jīng)營管理活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性，評價經(jīng)濟(jì)效益的開發(fā)和利用途徑及其實(shí)現(xiàn)程度。效益審計的提出實(shí)際是重視審計服務(wù)的體現(xiàn)，是審計服務(wù)于經(jīng)濟(jì)大局的體現(xiàn)。審計不再局限于過去簡單的財政財務(wù)收支審計，而是把視野跳出來，站在宏觀的高度上，對被審計單位的業(yè)務(wù)經(jīng)營和管理進(jìn)行監(jiān)督檢查，通過尋找科學(xué)的指標(biāo)評價體系，分析是否有效利用資源、合理使用國有資金，是否做到“經(jīng)濟(jì)、效率、效果”，并提出合理的意見和建議。

（四）樹立民本審計觀

以人為本是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，體現(xiàn)了社會主義的本質(zhì)特征。經(jīng)濟(jì)建設(shè)是落實(shí)以人為本的物質(zhì)基礎(chǔ)和保證，以人為本又是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的目的。在社會轉(zhuǎn)型的過程中，要實(shí)現(xiàn)從重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會發(fā)展向以人為本、經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的轉(zhuǎn)變；要始終堅持以人為本，以經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為根本，帶動社會、生態(tài)、文化全面轉(zhuǎn)型，改善民生。審計機(jī)關(guān)要著重加強(qiáng)對教育資金、衛(wèi)生資金、社保資金、“三農(nóng)”資金、資源與環(huán)保等方面的審計，有效解決在征用土地、城鎮(zhèn)房屋拆遷、企業(yè)重組改制和破產(chǎn)中損害群眾利益等方面的突出問題，關(guān)注教育、衛(wèi)生、文化、體育等社會事業(yè)的發(fā)展，關(guān)注效率與公平，關(guān)注生態(tài)資源環(huán)境等經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中種種不協(xié)調(diào)的問題。

（五）促進(jìn)和諧審計觀

構(gòu)建社會主義和諧社會，是我國面對新形勢新任務(wù)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，審計機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部門和重要的經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門，應(yīng)該充分利用審計機(jī)關(guān)的自身優(yōu)勢，在構(gòu)建和諧社會中發(fā)揮應(yīng)有的作用。首先，審計部門在審計過程中應(yīng)關(guān)注那些不和諧的社會現(xiàn)象，懲治腐敗，伸張正義。在審計項目的選擇和審計范圍的選定上著重考慮民生問題、資源環(huán)境等影響社會和諧的一些因素。其次，在審計內(nèi)部大家團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互信任，增強(qiáng)凝聚力、向心力，形成良好的工作環(huán)境。不斷提高審計人員的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，建立并完善有效的競爭機(jī)制，使審計機(jī)關(guān)呈現(xiàn)人人爭優(yōu)創(chuàng)新、個個奮發(fā)向上的格局。提高審計質(zhì)量，堅持原則，誠信立審，廉潔從審，提升審計機(jī)關(guān)的社會形象。與審計對象和諧相處，聽取對方意見，加強(qiáng)溝通，相互諒解，理性地處理問題。對于審計出的問題，與被審計單位一起分析問題存在的原因，并提出改進(jìn)意見和辦法，構(gòu)建和諧的審計關(guān)系。

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