李互武

（蘭州商學(xué)院隴橋?qū)W院，蘭州 730020）

20世紀(jì)90年代，互聯(lián)網(wǎng)的商業(yè)化在我國(guó)開始發(fā)展。隨著電子商務(wù)的逐漸普及，各行各業(yè)的網(wǎng)上服務(wù)都開始創(chuàng)新并突破，金融電子化應(yīng)運(yùn)而生?？萍嫉难该桶l(fā)展推動(dòng)著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)交易又推動(dòng)了電子商務(wù)的革新，使人們達(dá)到足不出戶購(gòu)買所需之商品。網(wǎng)絡(luò)交易迅猛發(fā)展的同時(shí)出現(xiàn)漏洞具有客觀性，其中的投機(jī)行為及背德行為將會(huì)給整個(gè)經(jīng)濟(jì)、行業(yè)本身和消費(fèi)者帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。以阿里巴巴2013年推出的余額寶為例，它以高收益的產(chǎn)品獲得了大批的用戶，巨額的存款量不但威脅到商業(yè)銀行的活期存款業(yè)務(wù)，而且就存款本身而言也有無(wú)法保值的風(fēng)險(xiǎn)。第三方支付從依附銀行到開始與銀行競(jìng)爭(zhēng)，僅僅用了十余年的時(shí)間，這也凸顯出政府對(duì)第三方支付這一新興行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的必要性。被定義為非金融機(jī)構(gòu)的第三方支付漸漸地在行使和銀行一樣甚至更多的職能，其延伸領(lǐng)域也越來(lái)越廣，這反映出政府對(duì)其監(jiān)管的漏洞和弊端所在。因此，了解第三方支付，規(guī)范第三方支付顯得尤為重要。

中國(guó)人民銀行頒布的《電子支付指引（第一號(hào)）》（2005）中的規(guī)定：電子支付是指單位、個(gè)人直接給出支付指示或授權(quán)他人利用電子終端給出支付的指示，進(jìn)行貨幣的支付與資金的轉(zhuǎn)移的行為。電子支付可以依照支付指令發(fā)起的媒介劃分為不同的類型，包括電話支付、網(wǎng)上支付、銷售點(diǎn)終端交易、移動(dòng)支付、自動(dòng)柜員機(jī)交易和其他電子支付。第三方支付因其能降低消費(fèi)者和商家的成本、使網(wǎng)購(gòu)更加快捷便利、使交易更加安全等特點(diǎn)成為電子商務(wù)首選交易平臺(tái)。

實(shí)踐證明，第三方支付的發(fā)展可以激發(fā)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活力。據(jù)艾瑞網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，2014年我國(guó)第三方支付的交易額共計(jì)23萬(wàn)億元，超過(guò)了2013年的31.5%。并預(yù)測(cè)2016年，我國(guó)第三方支付的交易額會(huì)達(dá)到50萬(wàn)億。第三方支付這種新興行業(yè)的高速發(fā)展，給整個(gè)金融系統(tǒng)注入一股新鮮的血液。這種迅猛的、強(qiáng)大的市場(chǎng)占有率和社會(huì)影響力，使得第三方支付一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)問題，將會(huì)動(dòng)蕩整個(gè)金融界乃至整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，故政府有義務(wù)進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)管。

一、我國(guó)第三方支付監(jiān)管存在的不足

（一）第三方支付監(jiān)管法律體系不健全

我國(guó)第三方支付監(jiān)管法律體系總體不夠健全。2005年，中國(guó)人民銀行出臺(tái)了《電子支付指引（第一號(hào)）》（后文簡(jiǎn)稱《指引》），確立了電子簽名所具有的法律地位，確定了行政許可的實(shí)施部門，明確了認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可步驟以及擁有的法律地位，制定了相關(guān)制度，詳細(xì)介紹了電子簽名的保障措施，從法律角度對(duì)電子支付行為進(jìn)行了規(guī)范。2010年政府部門出臺(tái)了《非金融機(jī)構(gòu)支付服務(wù)管理辦法》（后文簡(jiǎn)稱《管理辦法》），把第三方支付平臺(tái)定義為非金融機(jī)構(gòu)。

由于現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)其定義為非金融機(jī)構(gòu)，因此即使第三方支付平臺(tái)行使銀行的職能，銀監(jiān)會(huì)也沒有對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。目前對(duì)第三方支付服務(wù)系統(tǒng)的監(jiān)管只有中國(guó)人民銀行。

《管理辦法》與法律體系相比較，其最大弊端在于法律效力層級(jí)低，執(zhí)行能力有限，可采取的監(jiān)管手段和處罰方法也有限，僅有一些原則性的規(guī)定，這樣會(huì)導(dǎo)致其執(zhí)行因缺少細(xì)化而操作性較差，故有必要制定相應(yīng)的配套措施。

（二）第三方支付的界定不適應(yīng)監(jiān)管的需要

《管理辦法》把第三方支付平臺(tái)定義為非金融機(jī)構(gòu)。既然是非金融機(jī)構(gòu)，就和銀行有本質(zhì)的區(qū)別，但是第三方支付機(jī)構(gòu)目前卻從事著提供支付清算服務(wù)、類銀行卡類支付業(yè)務(wù)、網(wǎng)上銀行的延伸，貨幣資金在賬戶間的轉(zhuǎn)移，可以購(gòu)買基金、股票、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。因目前第三方支付平臺(tái)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只有中國(guó)人民銀行，而銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)不在監(jiān)管之列，所以對(duì)于第三方支付平臺(tái)的監(jiān)管出現(xiàn)了制度上的漏洞。由于第三方支付平臺(tái)定位局限于非金融機(jī)構(gòu)，使得第三方支付這樣一個(gè)高效的體系沒能達(dá)到輔助經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)，監(jiān)管也僅僅限于原則性的指導(dǎo)與管理。

（三）備付金監(jiān)管制度不適應(yīng)發(fā)展中的第三方支付

備付金亦稱支付準(zhǔn)備金。廣義的支付準(zhǔn)備金包括庫(kù)存現(xiàn)金和在中央銀行的存款，前者叫現(xiàn)金準(zhǔn)備，后者叫存款準(zhǔn)備，其中存款準(zhǔn)備金是主體。我國(guó)統(tǒng)稱的支付準(zhǔn)備金是狹義上的存款準(zhǔn)備，即專業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)存入中央銀行的存款。我國(guó)在監(jiān)管政策上要求第三方支付機(jī)構(gòu)的備付金只能以銀行存款形式存在。這種政策能確保客戶資金的安全，也有利于監(jiān)督并防范備付金被挪用的風(fēng)險(xiǎn)。但隨著第三方支付日新月異的發(fā)展，其監(jiān)管效力的弊端已越發(fā)明顯，事實(shí)證明它已不是最合理、最有效的備付金監(jiān)管模式，有必要隨著第三方支付的發(fā)展采用更加科學(xué)、更加有效的模式進(jìn)行監(jiān)管。

（四）第三方支付對(duì)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)不足

監(jiān)管第三方支付平臺(tái)資金除了備付金還涉及到沉淀資金，在歸屬問題上，按我國(guó)法律規(guī)定，沉淀資金的歸屬權(quán)屬于消費(fèi)者，由于信息不對(duì)稱，消費(fèi)者無(wú)法獲知資金的去向，也沒用一個(gè)透明的平臺(tái)向消費(fèi)者提供資金動(dòng)向的信息，消費(fèi)者的權(quán)益就這樣被損害了。由于網(wǎng)上交易C2C、B2C單筆交易額小，使消費(fèi)者本身就忽略了這一問題，不知道自己的權(quán)益正在被侵害。政府監(jiān)管的介入就會(huì)促使第三方支付賬務(wù)公開透明，這樣也對(duì)第三方支付起到嚴(yán)格的監(jiān)督和約束。

我國(guó)還存在著缺乏完善的金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度體系、維權(quán)程序不健全、監(jiān)管機(jī)制不足等問題，如客戶備付金被挪用、客戶信息被泄漏、服務(wù)協(xié)議不能有效維護(hù)消費(fèi)者利益等，這將最終將會(huì)影響到第三方支付行業(yè)的發(fā)展。

二、完善我國(guó)第三方支付監(jiān)管的建議

（一）完善第三方支付監(jiān)管立法

美國(guó)和歐盟第三方支付起步早、發(fā)展快；對(duì)第三方支付的監(jiān)管思想從“自律的放任自流”向“強(qiáng)制的監(jiān)督管理”轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家先后制定了一系列有關(guān)電子支付以及非銀行類金融機(jī)構(gòu)和金融服務(wù)的法律法規(guī)，至今已各自形成一套適應(yīng)本國(guó)第三方支付機(jī)構(gòu)發(fā)展的法律框架與監(jiān)管。美國(guó)于1999年頒布的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》將第三方支付機(jī)構(gòu)界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管卻是金融監(jiān)管整體框架下的監(jiān)管，對(duì)其按功能進(jìn)行監(jiān)管。在法律層次上，美國(guó)將第三方支付定義為貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)，也就意味著其本質(zhì)上還是傳統(tǒng)的貨幣服務(wù)，現(xiàn)在表現(xiàn)出的網(wǎng)絡(luò)支付、預(yù)付卡發(fā)行與受理、銀行卡收單是貨幣轉(zhuǎn)移業(yè)務(wù)的延伸，美國(guó)也沒有將第三方支付作為新的機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)立法和監(jiān)管，而主要從貨幣服務(wù)業(yè)務(wù)角度進(jìn)行管理。其后，出臺(tái)《統(tǒng)一貨幣服務(wù)法案》對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管；出臺(tái)《美國(guó)金融改革法》《隱私權(quán)法》《統(tǒng)一商法典》《電子資金轉(zhuǎn)移法》從不同角度對(duì)第三方支付機(jī)構(gòu)的電子支付清算活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。

借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)應(yīng)建立針對(duì)第三方支付的多層次、全面的法律體系。應(yīng)出臺(tái)關(guān)于電子資金劃撥、支付機(jī)構(gòu)預(yù)付卡業(yè)務(wù)管理辦法、支付機(jī)構(gòu)備付金管理辦法、支付機(jī)構(gòu)反洗錢辦法等法律和制度；出臺(tái)有關(guān)消費(fèi)者保護(hù)的法規(guī)制度；在積極推進(jìn)第三方支付法制建設(shè)發(fā)揮政府監(jiān)管的同時(shí)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的行業(yè)自律作用，制定一系列合理、有效、行業(yè)共同遵守的公約，培養(yǎng)良好的支付清算紀(jì)律，自覺維護(hù)支付市場(chǎng)秩序。

（二）適應(yīng)監(jiān)管的需要，界定第三方支付

雖然美國(guó)將第三方支付機(jī)構(gòu)界定為非銀行金融機(jī)構(gòu)，但其監(jiān)管是完整法制體系下的金融監(jiān)管下的監(jiān)管。如果我國(guó)將第三方支付平臺(tái)界定并納入金融機(jī)構(gòu)，第三方支付的吸儲(chǔ)和支付類貨幣服務(wù)功能就是符合金融監(jiān)管的，監(jiān)管部門就可以按已有的金融監(jiān)管政策去監(jiān)督規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)在現(xiàn)有的法規(guī)下進(jìn)行有效監(jiān)管，再根據(jù)平臺(tái)的發(fā)展，有針對(duì)性地制定政策和防范風(fēng)險(xiǎn)。

（三）創(chuàng)新適合第三方支付的備付金監(jiān)管制度

借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，在不影響正常支付并確保備付金安全的情況下，第三方支付機(jī)構(gòu)可將部分備付金投資于流動(dòng)性高、風(fēng)險(xiǎn)低的項(xiàng)目，以保值增值。就目前而言，《管理辦法》只規(guī)定第三方支付機(jī)構(gòu)接受的客戶備付金應(yīng)當(dāng)在商業(yè)銀行設(shè)立備付金專用存款賬戶存放，但沒有規(guī)定具體的存放形式，這就為備付金靈活投放的雙贏監(jiān)管留下了空間。

（四）保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益

細(xì)化《管理辦法》中有關(guān)第三方支付消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)辦法的規(guī)定以規(guī)章、制度形式專門制定，對(duì)第三方支付中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)以客觀態(tài)度劃分責(zé)任，對(duì)責(zé)任承擔(dān)、信息公開透明、消費(fèi)者個(gè)人信息保護(hù)等做出明確規(guī)定。鑒于第三方支付的發(fā)展趨勢(shì)，宜成立專門的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)第三方支付的相關(guān)金融服務(wù)投訴，解決金融消費(fèi)糾紛。同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)第三方支付消費(fèi)者的通識(shí)教育，使消費(fèi)者熟悉第三方支付的業(yè)務(wù)操作流程和風(fēng)險(xiǎn)，提高消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，普及第三方支付常識(shí)，把風(fēng)險(xiǎn)事件降到最低。

第三方支付在我國(guó)還是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，政府和民眾都給予厚望，政府要適度促進(jìn)其發(fā)展，發(fā)揮其彌補(bǔ)傳統(tǒng)銀行業(yè)空白的作用。同時(shí)，還要遵循規(guī)范與發(fā)展并重的原則，不斷豐富監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，建立起適應(yīng)我國(guó)的監(jiān)管制度?？傊O(jiān)管是為了促進(jìn)第三方支付更好的發(fā)展，應(yīng)對(duì)其在進(jìn)行規(guī)范的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)創(chuàng)新和發(fā)展，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的高效性。

[1]巴曙松，楊彪.第三方支付監(jiān)管研究與借鑒[J].財(cái)政研究，2014，（4）.

[2]徐宇卉.第三方支付平臺(tái)的政府規(guī)制研究[D].長(zhǎng)春：吉林大學(xué)，2014.