張 潔
(河北省撫寧縣財政局,河北 撫寧 066300)
根據(jù)統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示,1994年我國的非稅收入為91.22億元,占全國公共財政收入的1.75%,而在2014年,全國的非稅收入為21192億元,占全國公共財政收入的15.1%,相比于1994年,增長額為21100.78億元,增長率為23131.75%,可以看出非稅收入過分膨脹。這種高份額的非稅占比,嚴(yán)重影響了國家利用稅收對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)效果,同時,費擠稅,容易滋生腐敗問題,造成社會分配中的不公平,對于企業(yè)來講,則容易造成企業(yè)負(fù)擔(dān)的增加。
根據(jù)國際統(tǒng)計局披露的2013年的數(shù)據(jù),非稅收入的結(jié)構(gòu)構(gòu)成中,行政事業(yè)性收費占比25.57%,專項收入占比18.89%,罰沒收入占比8.88%,而其他上收入則占比46.66%,可以看出其他收入占比過高。
這種管理的低下主要表現(xiàn)在:政府對于非稅收入的征管不合理,配套的法制規(guī)范不完善,層級低、不統(tǒng)一,嚴(yán)重滯后于非稅收入的發(fā)展;票據(jù)管理的混亂,一些部門在領(lǐng)取票據(jù)后不按照相關(guān)規(guī)定進行登記、核銷,造成缺乏有效監(jiān)督的現(xiàn)象。同時,由于非稅收入涉及到很多部門的自身特點,造成有些部門、地方政府不按照統(tǒng)一規(guī)定自行收費、超標(biāo)收費,亂收、亂攤、亂罰等不合理現(xiàn)象長期存在,并且由于監(jiān)督的缺失,屢禁不止。
隨著改革開放的繼續(xù)深入,政府在政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的支出逐年增長,服務(wù)內(nèi)容趨于復(fù)雜。同時,1994年的分稅制改革后,財力向中央轉(zhuǎn)移,而事權(quán)向地方分解,因而使得地方政府為了滿足自身支出需要,更加容易在非稅管理方面利用信息的不對稱進行違規(guī)操作。這是造成亂收、亂攤、亂罰等不合理現(xiàn)象的重要原因之一。同時,政府職能運行中的越位、錯位、缺位,行政人員的專業(yè)素質(zhì)不過硬,增加了行政運行成本,支出需求過多而預(yù)算收入的緩增長為非稅收入的額外增加提供了可能。
相關(guān)部門在收費的申報、批準(zhǔn)、審核方面,職能重疊交錯、多頭管理,在非稅收入的征收和資金的管理方面,分散性、隨意性比較大,缺乏統(tǒng)籌管理,有的上繳主管部門,有的上繳財政系統(tǒng),有的納入預(yù)算,而有的則是預(yù)算外管理,這不但增加了征管成本,而且不利于統(tǒng)一監(jiān)督,容易造成收入流失。
現(xiàn)有的法律制度對收費項目做出了明確規(guī)定的非常有限,相當(dāng)程度依靠政策規(guī)定,而國家機關(guān)對于收費的界限本身也存在界限不清的問題,再加上政府與市場的分工不明確,事權(quán)、職責(zé)劃分交叉情況嚴(yán)重。同時,法制建設(shè)的滯后造成監(jiān)督的缺位,雖然部分政府采用了行政手段進行干預(yù),但是在依法治亂、依法治費方面并沒有達成共識,這些現(xiàn)象與法律監(jiān)督的弱化是分不開的。
目前,我國政府的非稅收入規(guī)模過大,在財政收入中的占比已經(jīng)遠遠超過發(fā)達國家水平。因此,應(yīng)該清理一些不合理的非稅項目,嚴(yán)格征管行為,使得非稅收入控制在適當(dāng)?shù)乃?。同時,推進費改稅改革,構(gòu)建以稅為主、少量的費用為輔的財政收入體系。例如,將現(xiàn)行的環(huán)境保護方面的費用整改為環(huán)境稅,將教育方面的教育費附加、地方教育附加等改革為教育稅專項用于教育事業(yè),將交通方面的養(yǎng)路費、運輸管理費、車購稅等合并改革為燃油稅等。下面就以環(huán)境稅為例展開分析。
環(huán)境稅在國外一般以資源稅(法國等)、污染稅(芬蘭、瑞典等)、綜合環(huán)境稅(美國等)等方式征收,在我國關(guān)于環(huán)境方面的稅收已經(jīng)貫徹到各大稅種之中,如增值稅、消費稅、資源稅、耕地占用稅、城市維護建設(shè)稅、企業(yè)所得稅等方面,但是在此之外,依然對廢氣、廢水包括固體廢物征收費用。這種管理方式不但增加了征稅成本,而且不利于稅收效益的提高。因此,推行費改稅改革,首先有利于國家通過環(huán)境稅收對相關(guān)企業(yè)活動進行調(diào)節(jié),同時有利于降低征管成本。稅收收入的專管專用也有利于環(huán)境的治理,形成良好的社會效應(yīng)。
在非稅收入的取得方面,建立項目庫,強化非稅“項目管理”,建立非稅收入的標(biāo)準(zhǔn)體系,加強票據(jù)管理,完善征管方式。通過建立項目庫的方式,對不合法的收費予以取消,減輕繳納人負(fù)擔(dān);對于有明確規(guī)定的合法項目,進行分類管理,納入國家非稅項目庫,并通過網(wǎng)絡(luò)等方式向全社會公開,接受公眾監(jiān)督。對于票據(jù)的管理,將發(fā)放、繳驗、核銷等集中在特定機構(gòu),統(tǒng)一管理。
在非稅收入的使用方面,明確去向,納入預(yù)算,實行國庫集中支付制度。非稅的使用應(yīng)當(dāng)以滿足公共利益為基礎(chǔ),納入預(yù)算由財政部門統(tǒng)籌安排。國庫集中支付有利于資金的高效、安全使用,可更好地發(fā)揮社會效應(yīng)。
目前,我國的監(jiān)督體系包括上級主管部門對下級部門的監(jiān)督,人大對同級政府的監(jiān)督、社會公眾對于政府活動的社會監(jiān)督等,但是由于非稅收入的自身特點造成監(jiān)督難度較大,需要進一步完善監(jiān)督體系框架,如從法律的層面對非稅收入進行規(guī)范等。我國目前關(guān)于財政的法制規(guī)章大多是對稅收進行規(guī)范,對于非稅收入的管理除少數(shù)規(guī)定外,尚無全國性的非稅基本法律法規(guī),絕大多數(shù)都是以部門或地方規(guī)章的形式,因此,積極促進非稅管理法治化是一項非常必要而又迫在眉睫的工作。如對非稅收入的收費名稱、征收對象、收繳依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)、繳付期限、減免優(yōu)惠做出明文規(guī)定,對于不合理的征收根據(jù)規(guī)定對相關(guān)部門進行追責(zé),而對于繳納主體的偷漏行為則進行處罰。
[1]王佳杰,等.稅收競爭、財政支出壓力與地方非稅收入增長[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2014,(5).
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