劉暢

（哈爾濱商業(yè)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院，哈爾濱150028）

一、中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的豐富內(nèi)涵

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了必須從社會主義初級階段這個最大實際出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，走出一條以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。

第一，中國特色新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的本質(zhì)屬性。我國一些地區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，不同程度地存在“重物輕人”、“見物不見人”的現(xiàn)象，由此產(chǎn)生一系列問題。實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的轉(zhuǎn)變。合理引導(dǎo)人口流動，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，不斷提高人口素質(zhì)，在城鎮(zhèn)化過程中促進人的全面發(fā)展和社會公平正義，使全體居民共享現(xiàn)代化建設(shè)成果。

第二，中國特色新城鎮(zhèn)化是四化同步的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的時代特色。工業(yè)化是主動力，信息化是融合器，城鎮(zhèn)化是大平臺，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是根本支撐。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，是現(xiàn)代化建設(shè)的核心內(nèi)容，彼此相輔相成。推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進城鎮(zhèn)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)轉(zhuǎn)移和人口集聚相統(tǒng)一，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。

第三，中國特色新型城鎮(zhèn)化是優(yōu)化布局的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的內(nèi)在要求。我國城鎮(zhèn)化布局與資源環(huán)境承載力之間的矛盾日漸突出，面臨可持續(xù)發(fā)展的嚴峻挑戰(zhàn)。我國人均耕地僅為世界平均水平的，宜居程度較高的地區(qū)只占陸地國土面積的19%，水資源、能源資源等人均水平低、空間分布不均，生態(tài)環(huán)境總體脆弱，這對城鎮(zhèn)化空間布局提出了更高要求。根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，以綜合交通網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，嚴格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進城市緊湊發(fā)展，提高國土空間利用效率。

第四，中國特色新型城鎮(zhèn)化是生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的必然選擇。實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是世界各國的共同追求，更是建設(shè)美麗中國的內(nèi)在要求。成功的城鎮(zhèn)化必須是人與自然和諧相處的城鎮(zhèn)化。但目前，我國一些城市重經(jīng)濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，導(dǎo)致大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，生態(tài)環(huán)境受到破壞。必須把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程，著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源，強化環(huán)境保護和生態(tài)修復(fù)，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營管理模式。

第五，中國特色新型城鎮(zhèn)化是文化傳承的城鎮(zhèn)化。這是中國城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。當今世界正處于大發(fā)展大變革大調(diào)整時期，各種思想文化交流交融交鋒更加頻繁，文化在綜合國力競爭中的地位和作用更加凸顯。中華文化源遠流長，是無比珍貴的財富，也是我們屹立世界民族之林的重要支撐。城市是文化融合的平臺，是人們的精神家園，城鎮(zhèn)化過程中要創(chuàng)造性地保護和傳承好歷史文化。

二、新形勢下中國特色城鎮(zhèn)化存在的問題

第一，我國的基本國情是仍處在并將長期處于社會主義初級階段，集中體現(xiàn)在人口多、底子薄、耕地少、人均資源相對不足、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，城鎮(zhèn)“可接納”、“有就業(yè)”、“能融入”都是解決問題的關(guān)鍵因素。因為承載能力有限，大量的轉(zhuǎn)移人口不可能都涌入大城市，同時，也因為小城鎮(zhèn)提供就業(yè)機會不足，也不能只靠小城鎮(zhèn)。

第二，城鎮(zhèn)化需要大量的土地，而我國人多地少的國情和18億畝耕地保有量的紅線要求，決定了我們要從存量土地上做文章。近些年來，在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，村莊用地沒有隨人口減少而減少，但農(nóng)村規(guī)劃滯后，自然村布局零星分散、土地閑置和利用效率較低的問題突出。

第三，城鎮(zhèn)化需要大量的資金投入。完全靠政府投入不現(xiàn)實，完全靠市場融資也不可行。這里有大量的公益基礎(chǔ)設(shè)施投入的問題，也有政府負債風(fēng)險控制的問題，需要綜合考慮。

第四，城鎮(zhèn)化客觀上是一個農(nóng)村人口逐步減少的過程，但決不能以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)為代價，在推進城鎮(zhèn)化的同時，必須要解決好誰來種地的問題。目前城鄉(xiāng)之間的收入差超過3倍；農(nóng)業(yè)缺少規(guī)模，機械化程度和科技水平提高難；農(nóng)業(yè)的特殊性決定了農(nóng)業(yè)投入大、風(fēng)險大。

三、解決新形勢下中國特色城鎮(zhèn)化問題的對策建議

第一，要打造城市群。世界主要國家的發(fā)展表明，城市群在集聚人口和占國家經(jīng)濟的比重上，都占了主要份額。未來的城鎮(zhèn)化要在東部地區(qū)和有條件的中西部逐步打造更具國際競爭力的大城市群，培育壯大一批區(qū)域性城市群。關(guān)鍵的問題是要打破行政壁壘、弱化行政隸屬關(guān)系，加強城市群內(nèi)部的統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)。對于人口分散、不具備城市群發(fā)展條件的區(qū)域，要重點發(fā)展現(xiàn)有城市、縣城及有條件的建制鎮(zhèn)。

第二，產(chǎn)業(yè)要發(fā)展。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是一個問題的兩個方面，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展升級、不斷提供就業(yè)崗位，這是推進城鎮(zhèn)化的根本。金融危機后新一輪技術(shù)變革還處于孕育期，我們應(yīng)該努力搶占一席之地。在我國，作為城鎮(zhèn)就業(yè)最大容納器的服務(wù)業(yè)，增加值和就業(yè)比重分別只占國內(nèi)生產(chǎn)總值的43%和36%，與發(fā)達國家產(chǎn)值和就業(yè)比重都在70%—80%以上的水平相比，還有很大的發(fā)展空間。要“把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展“新引擎”。

第三，身份要解決。要根據(jù)城鎮(zhèn)規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限或社會保險參與年限等為基準，由各類城市制定公平合理的農(nóng)民工落戶標準，逐步把符合條件的農(nóng)民工轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。推進人口管理制度改革在加快改革戶籍制度的同時，全面推行流動人口居住證制度，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制。健全人口信息管理制度，加快推進跨部門、跨地區(qū)的人口相關(guān)信息整合和共享，建設(shè)覆蓋全國、安全可靠的國家人口綜合信息庫和信息交換平臺，實行以公民身份號碼為唯一標識，依法記錄、咨詢和評估人口信息的制度，為流動更加頻繁的人口服務(wù)和管理提供支撐。

第四，必須要逐步減少政府對土地財政的依賴。要研究對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等，以保證政府有相對穩(wěn)定的財政收入，也使地方政府能主動平抑地價，而不是希望土地賣得越貴越好。同時，要進一步改革財稅體制，使地方政府的財權(quán)與事權(quán)相匹配，保證地方財政順利運轉(zhuǎn)。另一方面，要讓農(nóng)民變市民，農(nóng)民還必須有錢。除通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營、就地或外出務(wù)工等增加收入外，必須依法進一步改革征地制度，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。

第五，在推進城鎮(zhèn)化過程中，要依托大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)等，通過土地流轉(zhuǎn)、土地入股、農(nóng)民變農(nóng)業(yè)工人等方式，來增強農(nóng)業(yè)的效益和吸引力，讓人覺得扎根農(nóng)村有搞頭、劃得來。同時，應(yīng)通過制定優(yōu)惠政策，吸引城鎮(zhèn)優(yōu)秀人員進入農(nóng)村，實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口和農(nóng)民的雙向互動，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。

最后，實現(xiàn)新形勢下的中國新型城鎮(zhèn)化要加強行政管理。實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須推進中國特色社會主義的行政管理改革，在改革創(chuàng)新中加強行政管理，以人為本，解除束縛人和生產(chǎn)力發(fā)展的思想觀念，理順經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。首先，要提高效率。各級行政機關(guān)在推進新型城鎮(zhèn)化中，必須深入學(xué)習(xí)和掌握黨中央、國務(wù)院有關(guān)新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想，明確目標任務(wù)和要求。全心全意為人民服務(wù)，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，講求實效，反腐倡廉，克服官僚主義等各種不正之風(fēng)。實行政務(wù)公開，服務(wù)基層，服務(wù)人民群眾，使人民群眾滿意。其次，要加強科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)。要注意工作方法，步子要穩(wěn)，措施要實，使其自然發(fā)展、逐步前進。要加強規(guī)劃引導(dǎo)和檢查監(jiān)督，提出科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和相關(guān)可行性工作報告，加強試點示范，因地制宜，有計劃、有步驟地推進新型城鎮(zhèn)化。再次，要完善政策。要通過制定和用好政策，創(chuàng)造性地開展建設(shè)和管理工作，使城鎮(zhèn)化走上科學(xué)發(fā)展的軌道。要采取一系列有效的保障措施，包括資金保障、干部保障和人才保障等，確實保證新型城鎮(zhèn)化能夠順利推進，造福人民群眾，在國內(nèi)外產(chǎn)生良好影響。

[1]李楠.以人為本的中國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究[C]//中國第五次人的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)研討會論文集，2013.

[2]劉建明.新型城鎮(zhèn)化工作解讀[J].重慶行政（公共論壇），2012，（5）.