李詠健

摘 要：行政法基本原則是行政法的基本問題之一，受到歷來學(xué)者的重視。行政法的基本原則具有決定行政立法方向、形成行政主體執(zhí)法意識(shí)、塑造行政相對(duì)方的守法意識(shí)和指導(dǎo)行政行為過程的作用。目前行政法學(xué)理論以及行政法實(shí)踐的主要研究問題范疇是調(diào)整效力和如何發(fā)揮行政法基本原則的規(guī)范。在我國(guó)，行政法學(xué)的基本原則沒有在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中真正發(fā)揮作用，應(yīng)對(duì)行政法基本原則的效力實(shí)現(xiàn)制度化構(gòu)建，將行政法基本原則與行政法實(shí)踐實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：行政法；基本原則；效力實(shí)現(xiàn)

1 行政法基本原則的效力學(xué)說

法律效力具有確定性、約束性、執(zhí)行型和強(qiáng)制性等特點(diǎn)，行政法的基本效力應(yīng)以法律規(guī)范的原始效力的研究為出發(fā)點(diǎn)，從而真正確定行政法基本原則的含義。以下是我國(guó)行政法基本原則的效力研究的幾點(diǎn)學(xué)說。

1.1 行政法基本原則分別效力說

行政法基本原則的分別效力學(xué)說是從行政法基本原則的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，考慮其具有分層和分級(jí)的情況，因此，對(duì)行政法基本原則的效力研究不能并為一談，要依據(jù)基本原則在行政法中的地位，進(jìn)而確定其效力。現(xiàn)在普遍認(rèn)同的行政法基本原則的兩個(gè)特性，分級(jí)性和分類性，從分級(jí)性的特性出發(fā)，行政法的基本原則可以分為一般原則與特殊原則。具體來講，一般原則是指對(duì)任何一個(gè)行政法規(guī)范都能具有適用性，其中的典型代表有行政法的合法性原則以及合理性原則。上述兩則一般原則能適用于行政法行為中每一種類型，以及任何一種行政部門法。特殊原則不具有廣泛的實(shí)用性，它只適用于某一種行政規(guī)范，例如行政組織法中的協(xié)調(diào)原則和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)原則。分別效力說認(rèn)為應(yīng)將行政法基本原則的普遍性效力于特殊性效力加以區(qū)分，在效力的程度方面，普遍性原則效力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于特殊性原則效力。特殊原則在我國(guó)的行政法體系中廣泛應(yīng)用，不同的部門行政法具有自身的原則，例如土地管理法和治安管理處罰法就具有不同的原則。目前，行政法的基本效力原則分別說在國(guó)內(nèi)還沒有達(dá)成廣泛共識(shí)，但是已經(jīng)引起了部分學(xué)者的關(guān)注，具有一定的研究?jī)r(jià)值，能有效避免效力分析中出現(xiàn)形而上學(xué)的現(xiàn)象。

1.2 行政法基本原則有限效力說

有限效力說認(rèn)為行政法規(guī)則的效力要與行政法原則的效力嚴(yán)格區(qū)分開來，換句話說，就是指行政法規(guī)則效力與行政法原則效力屬于不同的層面，因此，二者的效力也不能一概而論，由此產(chǎn)生了行政法基本原則的有限效力說。行政法原則的有限效力可以體現(xiàn)在以下三方面：一是當(dāng)處理某一行政事件時(shí)出現(xiàn)了行政法規(guī)則的缺位，則應(yīng)由另外一個(gè)行政法原則發(fā)揮作用；二是當(dāng)對(duì)行政規(guī)范的發(fā)生效力產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，行政法基本原則就應(yīng)該發(fā)生效力；三是行政法基本原則的效力不是體現(xiàn)在對(duì)行政主體的約束上，而是體現(xiàn)在對(duì)行政法規(guī)則的約束上。從以上三個(gè)方面來看，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政法的原則效力于行政法的規(guī)則效力進(jìn)行區(qū)別，這為學(xué)者研究行政法原則的效力提出了新的思路。

1.3 行政法學(xué)基本原則效力否定說

效力否定說認(rèn)為行政法的基本原則是不具有效力的，至少?zèng)]有法律上的效力。在法國(guó)的行政法基本原則研究的是行政體制和機(jī)制問題，不能準(zhǔn)確的區(qū)分相對(duì)抽象原則的規(guī)則力，該理論認(rèn)為行政法基本原則是通過提煉和抽象行政法規(guī)范，形成一種原則，其功能是使得部門法具有自身質(zhì)的規(guī)定性和特有屬性。行政法具有的依法行政和行政合理性原則，使得其具有自身部門獨(dú)立法的特性，但是從這一方面來看，行政法基本原則并不具有法律效力，只是對(duì)行政法的自身價(jià)值以及內(nèi)在特征的反映。行政法基本原則的效力否定說在我國(guó)的學(xué)術(shù)界并沒有的到廣泛認(rèn)同，但是該學(xué)說從另一方面解讀了行政法基本原則的效力。

1.4 行政法基本原則的效力肯定說

效力肯定說具有中要的研究和實(shí)踐價(jià)值，該學(xué)說有兩個(gè)認(rèn)識(shí)進(jìn)路：一是行政法基本原則效力和行政法規(guī)則效力相適應(yīng)，即行政法基本原則所具有的確定性、約束性、強(qiáng)制性和執(zhí)行性也同樣適用于行政法規(guī)則的效力。該理論認(rèn)為行政法基本原則與行政法規(guī)范在規(guī)制社會(huì)關(guān)系和行政事件上具有相同的價(jià)值。效力肯定說的前提是行政法原則相對(duì)穩(wěn)定，而行政法規(guī)則相對(duì)變化，當(dāng)行政法規(guī)則變化時(shí)，行政法原則發(fā)揮其自身作用，這樣能證明行政法原則與行政法規(guī)則具有同樣的效力；二是行政法規(guī)則效力應(yīng)低于行政法基本原則效力，其理論前提是行政法原則的法律地位高于行政法規(guī)則的法律地位，法律地位能決定法律效力的地位。目前學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)同第一種研究進(jìn)路。

2 行政法基本原則的規(guī)范與調(diào)整效力

2.1 對(duì)行政立法方向具有決定效力

行政法是一個(gè)整體，廣泛意義上來說，行政立法、行政守法、行政司法、行政執(zhí)法等都是行政法的研究領(lǐng)域，行政主體是指介入到行政法中的主體。在此基礎(chǔ)上，擁有行政立法權(quán)的主體也是行政法關(guān)系主體的一部分，例如制定行政規(guī)范性文件的政府行政系統(tǒng)是行政法關(guān)系主體的有機(jī)構(gòu)成。普遍認(rèn)為，與規(guī)范行政立法有關(guān)的行政法文件與其中涉及的行政法規(guī)范對(duì)行政主體是具有法律效力的，我國(guó)對(duì)行政立法的程序具有嚴(yán)格的行政法典則和行政法規(guī)范。但是，在行政立法典則中找不出行政立法主體應(yīng)在什么時(shí)候制定什么樣的行政法規(guī)范的依據(jù)，在我國(guó)《中華人民共和國(guó)立法法》中側(cè)重規(guī)范立法程序，不能對(duì)具體的行政法文件的制定作出規(guī)定，因而很難具有法律效力。行政法基本原則具有規(guī)范行政立法方向的作用，在行政立法方向的過程中產(chǎn)生法律效力，依據(jù)行政法的基本原則確定理發(fā)方向是行政法中的正當(dāng)程序原則的重要體現(xiàn)。

2.2 對(duì)行政主體行政執(zhí)法意識(shí)的塑造效力

行政執(zhí)法的概念是由行政管理的概念演化而來，這一概念在我國(guó)已經(jīng)被廣泛接受，對(duì)我國(guó)提行政法治水平具有重要意義。在中央的立法層面上，行政執(zhí)法的規(guī)范尚未被界定，但是在地方立法層面上已經(jīng)有了比較明確的規(guī)范。例如，在《湖北省行政執(zhí)法條例》與《湖南省行政執(zhí)法條例》中對(duì)行政執(zhí)法均有了明確的概念和界定，行政執(zhí)法已經(jīng)成為行政法中的專門用語。雖然在地方立法層面上對(duì)于行政執(zhí)法的規(guī)范較為明確，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，非理性的行政執(zhí)法現(xiàn)象仍較為普遍。例如近年來出現(xiàn)頻率較高的釣魚執(zhí)法、政績(jī)執(zhí)法、突擊執(zhí)法等問題?？紤]到上述問題，行政法的基本原則對(duì)行政主體的行政執(zhí)法意識(shí)具有一定的塑造效力，通過明確行政法中的相關(guān)原則起到規(guī)范行政執(zhí)法人員行為的作用，以科學(xué)性的原則為基礎(chǔ)，提高我國(guó)的行政執(zhí)法水平。目前關(guān)于行政法基本原則的效力是如何塑造行政主體意識(shí)的研究尚不成熟，但是應(yīng)當(dāng)明確的是，行政法基本原則對(duì)行政主體的執(zhí)法意識(shí)的確具有塑造效力。

2.3 對(duì)行政相對(duì)方守法意識(shí)的形成效力

遵守行政法是全體社會(huì)成員的應(yīng)盡義務(wù)，在研究行政守法問題時(shí)候的研究對(duì)象一般是行政相對(duì)人，這是由于我國(guó)行政法長(zhǎng)期以來受到管理論的影響，將行政中運(yùn)行的主體進(jìn)行定位，通常認(rèn)為行政相對(duì)人是行政法中的義務(wù)主體，而行政主體是行政法中的權(quán)利主體。眾所周知，違法行為可以分為民事違法、行政違法和刑事違法，這些違法行為中的主體是通常意義上的社會(huì)主體，并沒有將上述違法行為與實(shí)施法律的機(jī)關(guān)進(jìn)行一一對(duì)應(yīng)。在我國(guó)的研究行政法基本原則效力時(shí)，忽視了行政法基本原則的效力對(duì)行政相對(duì)人在形成守法意識(shí)方面具有約束力，在研究其效力時(shí)，往往不從行政相對(duì)人守法的角度出發(fā)。一般來說，行政法的規(guī)制對(duì)象有兩部分：一是規(guī)范行政系統(tǒng)，二是規(guī)范行政相對(duì)人，后者在行政法體系中占有較大比重，可以說行政法不僅影響管理者的活動(dòng)，也影響到被管理者的活動(dòng)例如貿(mào)易規(guī)則、教學(xué)規(guī)則、衛(wèi)生規(guī)則、交通規(guī)則等，一旦違反了這些規(guī)則，要對(duì)相關(guān)責(zé)任人要適用國(guó)家強(qiáng)制措施。行政法體系統(tǒng)的原則體對(duì)行政相對(duì)方守法意識(shí)的形成具有重要作用，體現(xiàn)了行政法基本原則的法律效力。

2.4 對(duì)行政行為過程的指導(dǎo)效力

行政法規(guī)范對(duì)行政行為進(jìn)行了約束，行政法規(guī)范通常體現(xiàn)在以下兩方面：一是體現(xiàn)在行政程序法中，例如在進(jìn)行行政處罰時(shí)依據(jù)行政處罰法的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)行政許可法完成行政許可行為。二是體現(xiàn)在部門行政法中，行政部門的行為與部門行政管理有關(guān)，例如在海關(guān)、環(huán)境、稅務(wù)、交通等部門。每一個(gè)部門的行政管理都有相應(yīng)的法律典則，比如行政法規(guī)、政府規(guī)章、行政法律等。一般情況下，上述兩個(gè)行政法規(guī)范疇為行政主體的行政行為起到了較為完備的規(guī)范作用，當(dāng)行政行為依據(jù)上述程序發(fā)生時(shí)，其也具有法律效力。但是在行政執(zhí)法的實(shí)際過程中，由于行政事態(tài)的復(fù)雜性，缺乏嚴(yán)格的程序指導(dǎo)，導(dǎo)致原來規(guī)定的程序不能很好的解決問題，因此，行政法基本原則在行政過程中也要發(fā)生法律效力。行政法基本原則的法律效力主要體現(xiàn)在指導(dǎo)行政過程，在具有嚴(yán)格規(guī)則程序的情況下，保證行政過程的理性，由此體現(xiàn)了行政法基本原則對(duì)行政行為的指導(dǎo)效力。

3 結(jié)語

行政法基本原則的效力研究已經(jīng)引起國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者的廣泛關(guān)注，由此產(chǎn)生了多種有關(guān)行政法基本原則的效力學(xué)說：分別效力說、有限效力說、效力否定說以及效力肯定說，眾多的學(xué)說為效力研究提供了新的思路和模式。在今后的效力研究中，將不斷完善行政法基本原則效力的制度，使其對(duì)行政立法方向、行政主體執(zhí)法意識(shí)、行政相對(duì)方的守法意識(shí)和行政行為過程等方面起到更大的作用。

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