馬俊

摘 要：預(yù)算法是我國(guó)法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。2015年1月1日起新《預(yù)算法》重新頒布施行，修訂后的《預(yù)算法》對(duì)事業(yè)單位的預(yù)算管理具有重要的意義。但在我國(guó)事業(yè)單位預(yù)算管理工作中仍存在一些問(wèn)題，如不及時(shí)解決則會(huì)影響事業(yè)單位的發(fā)展。對(duì)新《預(yù)算法》修訂的背景和事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，研究和探索解決問(wèn)題的策略與具體措施。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法;事業(yè)單位;預(yù)算管理;問(wèn)題;策略

一、新預(yù)算法修訂的背景

預(yù)算法是我國(guó)法律體系中的一部重要法律，是財(cái)政領(lǐng)域的基本法律制度。我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法自1995年1月1日起頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)于規(guī)范預(yù)算管理、加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要作用。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的《預(yù)算法》，自2015年1月1日起施行。修訂后的《預(yù)算法》充分體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院確定的深化財(cái)稅體制改革總體要求，以及近年來(lái)財(cái)政改革發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性等重大問(wèn)題提出了新的要求，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破。

二、現(xiàn)行事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問(wèn)題

自《預(yù)算法》的頒布實(shí)施以來(lái)，事業(yè)單位通過(guò)完善管理制度、規(guī)范管理流程、提高管理績(jī)效，初步建立了一套較為完善的預(yù)算管理體系，在預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)也有了很大程度的提高，但目前事業(yè)單位預(yù)算管理工作中仍存在以下問(wèn)題：

（一）預(yù)算編制中存在的問(wèn)題

1.單位管理層對(duì)預(yù)算編制的理解具有片面性，對(duì)預(yù)算的編制缺乏足夠的重視，因此造成預(yù)算編制質(zhì)量不高，可操作性不強(qiáng)。由于預(yù)算編制單位自身對(duì)預(yù)算編制的認(rèn)識(shí)不足，認(rèn)為預(yù)算編制只是形式，上報(bào)之后也不會(huì)按照實(shí)際編制的預(yù)算進(jìn)行批復(fù)，所以在實(shí)際預(yù)算編制過(guò)程中未設(shè)立專門的預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和專業(yè)的預(yù)算編制人員，未考慮單位的具體情況和實(shí)際需求，不能對(duì)以前年度預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，編制出的預(yù)算嚴(yán)重脫離實(shí)際。

2.預(yù)算編制不規(guī)范、不完整，特別是收入預(yù)算編制不完整。隨著改革的深入，事業(yè)單位收入構(gòu)成發(fā)生了明顯的變化，但預(yù)算管理理念仍沿用過(guò)去那種單純反映國(guó)家財(cái)政預(yù)算撥款及支出的傳統(tǒng)預(yù)算管理體系。因此在編制預(yù)算時(shí)一方面將應(yīng)納入預(yù)算管理的預(yù)算外收入、非稅收入、經(jīng)營(yíng)收入和其他收入等未納入或未全部納入預(yù)算進(jìn)行管理，另一方面動(dòng)用上年結(jié)余來(lái)安排的本年支出也未納入預(yù)算進(jìn)行管理，進(jìn)而出現(xiàn)預(yù)算收入管理與支出管理脫節(jié)等問(wèn)題。

3.支出預(yù)算編制不合理、不真實(shí)，缺乏科學(xué)性。支出預(yù)算是預(yù)算編制的主要組成部分，是單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，完成日常工作任務(wù)，實(shí)現(xiàn)事業(yè)發(fā)展目標(biāo)而編制的年度支出計(jì)劃。而部分事業(yè)單位在實(shí)際預(yù)算編制過(guò)程中隨意性強(qiáng)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)認(rèn)真分析和研究，利用多報(bào)人員編制或?qū)嵱腥藬?shù)，來(lái)增加基本支出的人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)支出。對(duì)項(xiàng)目預(yù)算缺乏科學(xué)的項(xiàng)目決策程序，存在項(xiàng)目立項(xiàng)可行性研究不充分，項(xiàng)目支出預(yù)算明顯超過(guò)實(shí)際需求，項(xiàng)目預(yù)算編制內(nèi)容不具體、不細(xì)化等問(wèn)題。

（二）預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題

1.預(yù)算執(zhí)行約束力不夠，隨意性強(qiáng)。部分事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，缺乏法律觀念和預(yù)算約束意識(shí)，執(zhí)行中頻繁調(diào)整預(yù)算;存在無(wú)預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃或脫離預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，隨意支配資金的現(xiàn)象;在預(yù)算資金使用過(guò)程中擅自擴(kuò)大開(kāi)支范圍，擅自提高開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn);在基本支出中列支未列入預(yù)算的基本建設(shè)支出來(lái)逃避審批;預(yù)算支出不合規(guī)、虛列支出等問(wèn)題。

2.項(xiàng)目支出不能按規(guī)定執(zhí)行預(yù)算。由于單位在項(xiàng)目支出預(yù)算編制時(shí)不科學(xué)、不細(xì)化，在項(xiàng)目執(zhí)行中缺乏有效監(jiān)控和追蹤問(wèn)責(zé)的制度，因此造成項(xiàng)目在執(zhí)行過(guò)程中與預(yù)算脫節(jié)，不能按規(guī)定執(zhí)行項(xiàng)目支出預(yù)算，挪用項(xiàng)目資金用于其他項(xiàng)目或用于其他日常開(kāi)支;超預(yù)算建設(shè)項(xiàng)目或自行改變項(xiàng)目支出內(nèi)容;對(duì)政府投資的基本建設(shè)項(xiàng)目超概算投資，增加建設(shè)內(nèi)容、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)面積等問(wèn)題。

3.“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)支出中存在的問(wèn)題?！叭?jīng)費(fèi)”是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位在因公出國(guó)境、公務(wù)用車購(gòu)置運(yùn)行和公務(wù)接待等三方面產(chǎn)生的消費(fèi)。自中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)以來(lái)，各部門已采取多種措施降低“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)支出，但在實(shí)踐中，事業(yè)單位在“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)的核算、使用中仍存在一些問(wèn)題。如費(fèi)用支出超范圍、超標(biāo)準(zhǔn);支出內(nèi)容不清晰，規(guī)范度不高，無(wú)法考證支出的真實(shí)性、有效性、合規(guī)性;費(fèi)用公開(kāi)的內(nèi)容較為籠統(tǒng)，無(wú)具體參考數(shù)據(jù)，公開(kāi)的途徑也比較隱蔽，難以進(jìn)行查詢等。

（三）預(yù)算管理中存在的其他問(wèn)題

1.國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題。資產(chǎn)管理是單位預(yù)算管理的重要方面，近年來(lái)，單位在國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的主要問(wèn)題有：資產(chǎn)的購(gòu)建手續(xù)不健全、不規(guī)范，存在無(wú)審批、無(wú)預(yù)算購(gòu)建的現(xiàn)象;資產(chǎn)日常管理不規(guī)范，資產(chǎn)的報(bào)廢和處置無(wú)審批手續(xù)，且報(bào)廢和處置收入未納入預(yù)算管理;未經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，擅自將非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，或?qū)⒎墙?jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)后未征收國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)或征收的國(guó)有資產(chǎn)占用費(fèi)未納入單位預(yù)算進(jìn)行管理和使用;擅自轉(zhuǎn)讓國(guó)有產(chǎn)權(quán)或違反規(guī)定利用國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外提供擔(dān)保等。

2.政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題。近年來(lái)，政府采購(gòu)預(yù)算已成為事業(yè)單位預(yù)算的重要組成部分，各單位在政府采購(gòu)預(yù)算的編報(bào)和執(zhí)行中也存在一定的問(wèn)題。主要是不少單位對(duì)政府采購(gòu)工作的意義認(rèn)識(shí)還不到位，因此出現(xiàn)政府采購(gòu)預(yù)算編制不全面，符合政府采購(gòu)預(yù)算范圍的未編制政府采購(gòu)預(yù)算的問(wèn)題;對(duì)列入中央政府政府采購(gòu)目錄中的貨物和服務(wù)未實(shí)施政府采購(gòu)或未通過(guò)正確的政府采購(gòu)方式實(shí)施采購(gòu);雖編報(bào)了政府采購(gòu)預(yù)算但未能嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算;未按預(yù)算批復(fù)的方式采購(gòu)或采購(gòu)方式不合法等問(wèn)題。

三、做好事業(yè)單位預(yù)算管理工作的策略endprint

1.充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理工作的重要性，按照全口徑預(yù)算管理要求依法編制預(yù)算。作為事業(yè)單位要全面認(rèn)識(shí)當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政部深化部門預(yù)算改革的思路，充分認(rèn)識(shí)預(yù)算管理工作的重要性，依法編制預(yù)算。預(yù)算的編制和執(zhí)行要符合《預(yù)算法》和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，充分體現(xiàn)國(guó)家有關(guān)方針、政策，支出保障范圍符合單位履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要。要將單位所有收入全部納入部門預(yù)算，統(tǒng)籌安排預(yù)算支出，做到預(yù)算編制科學(xué)完整，預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效。

2.合理安排預(yù)算支出，充分發(fā)揮預(yù)算管理的真正作用。要嚴(yán)格支出管理，合理安排預(yù)算資金，優(yōu)先保證人員經(jīng)費(fèi)、社會(huì)保障、機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等支出。項(xiàng)目支出要突出重點(diǎn)，優(yōu)先安排符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、符合國(guó)家有關(guān)政策和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)和計(jì)劃的重點(diǎn)支出，妥善安排其他各項(xiàng)支出。進(jìn)一步建立健全支出管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的各項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)。強(qiáng)化項(xiàng)目資金統(tǒng)籌使用力度，做到項(xiàng)目資金用途明確、績(jī)效目標(biāo)清晰可行。

3.堅(jiān)持厲行節(jié)約，反對(duì)浪費(fèi)，提高預(yù)算資金使用效益。一方面完善“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)管理、使用等方面的管理制度，明確“三公經(jīng)費(fèi)”和會(huì)議費(fèi)中各項(xiàng)支出的具體口徑，嚴(yán)格界定支出范圍，確保支出是業(yè)務(wù)活動(dòng)所需。另一方面貫徹落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》等管理辦法，嚴(yán)格控制“三公經(jīng)費(fèi)”及會(huì)議費(fèi)支出。加強(qiáng)財(cái)政撥款結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，盤活財(cái)政存量資金。同時(shí)，完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理相結(jié)合的機(jī)制，結(jié)合預(yù)算執(zhí)行和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況統(tǒng)籌編制預(yù)算。

4.牢固樹(shù)立預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任意識(shí)，做好預(yù)算執(zhí)行工作。事業(yè)單位作為預(yù)算執(zhí)行主體，要進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，切實(shí)承擔(dān)預(yù)算管理的主體責(zé)任，推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行。建立預(yù)算執(zhí)行管理責(zé)任制，把預(yù)算執(zhí)行的管理責(zé)任落實(shí)到具體承擔(dān)人和承擔(dān)單位。預(yù)算執(zhí)行不只是財(cái)務(wù)部門的工作，還需要財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門密切配合，做好全年預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，監(jiān)督和督促重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)資金的執(zhí)行進(jìn)度，全面推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行工作。根據(jù)單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和預(yù)算管理的要求，改革和創(chuàng)新管理機(jī)制，把業(yè)務(wù)工作和預(yù)算執(zhí)行有機(jī)結(jié)合。

5.做好預(yù)決算公開(kāi)各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，規(guī)范預(yù)決算管理。要適應(yīng)預(yù)決算公開(kāi)日益細(xì)化的趨勢(shì)，進(jìn)一步加強(qiáng)資產(chǎn)預(yù)算、政府采購(gòu)預(yù)算等方面的管理。通過(guò)資產(chǎn)管理部門和預(yù)算管理部門的緊密配合，切實(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)配置管理，加強(qiáng)資產(chǎn)對(duì)外投資、處置、評(píng)估、出租出借等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)收入的管理，將國(guó)有資產(chǎn)處置收入、出租出借收入納入預(yù)算管理。充分認(rèn)識(shí)政府采購(gòu)工作的意義，合理編制政府采購(gòu)預(yù)算。嚴(yán)格按照預(yù)算批復(fù)的政府采購(gòu)范圍和方式進(jìn)行采購(gòu)，建立政府采購(gòu)管理辦法及招投標(biāo)工作管理辦法，對(duì)項(xiàng)目從預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施到竣工驗(yàn)收進(jìn)行全程監(jiān)督。

6.加強(qiáng)內(nèi)部控制，全面完善單位預(yù)算管理制度體系。進(jìn)一步完善單位預(yù)算和財(cái)務(wù)管理制度體系，重點(diǎn)修訂和完善單位預(yù)算管理制度，理順單位預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整以及決算等各項(xiàng)工作程序，同時(shí)要與單位內(nèi)控制度以及其他各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度建設(shè)相結(jié)合，全面完善單位管理制度體系。同時(shí)，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督和法律責(zé)任。建立健全預(yù)算監(jiān)督制度，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督，明確違反規(guī)定應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，嚴(yán)格約束各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，形成有效的預(yù)算管理體系。

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