南方周末記者 劉斌 南方周末實習(xí)生 李岸東

“城市資源的轉(zhuǎn)移，不是單靠政府的力量就可以實現(xiàn)的。沈陽曾經(jīng)把博物館建在南面很遠(yuǎn)的農(nóng)村，最后還是沒有多少人去?！?/p>

當(dāng)前國家對土地控制越來越嚴(yán)，特別是近年來禁止黨政機關(guān)新建大樓，地方政府搬遷的越來越少。

南方周末記者 劉斌

發(fā)自北京

南方周末實習(xí)生 李岸東

近年來的城市化浪潮中，政府機關(guān)搬家現(xiàn)象，在各地遍地開花。南方周末記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，中國縣市一級政府機構(gòu)遷移非常普遍，地市級政府機構(gòu)搬遷也有很多，偶爾也有省級政府駐地搬遷。

在中國地方以往的治理實踐中，經(jīng)常用政府機構(gòu)搬遷當(dāng)做拉動一方經(jīng)濟發(fā)展的杠桿，或者是疏解主城區(qū)功能、改善交通擁堵的手段。地方政府機關(guān)搬遷往往在當(dāng)?shù)卣麄€發(fā)展戰(zhàn)略的框架之下，其搬遷理由似乎都很有說服力。地方政府到底是如何盤算的？搬遷之后的實際效果又是怎樣？

湖南省政府駐地搬遷之后

喻女士是湖南省長沙市天心區(qū)居民。她家在市委黨校旁邊，距離如今湖南省政府所在地不到10分鐘車程。

自1999年起，喻女士家就在市委黨校家屬區(qū)里，當(dāng)時這里非?！敖紖^(qū)”，“周邊都是山和水，也沒有什么建筑，特別荒涼”。

變化來自湖南省政府駐地的搬遷。2004年8月13日，國務(wù)院在給湖南省的批復(fù)中寫明：“同意湖南省人民政府駐地由長沙市芙蓉區(qū)五一中路遷移至長沙市天心區(qū)湘府路?！眱蓚€月后，湖南省政府遷入新址辦公。

“湖南省政府之前靠近袁家?guī)X商圈，是長沙的CBD和老城區(qū)。省政府新址靠南，更加接近湘潭、株洲。”在長沙生活近20年的李先生說。

湖南省政府遷址后，一些變化慢慢發(fā)生。一是商業(yè)地產(chǎn)逐漸增多，以前市委黨校附近只有小飯館，省政府來之后立刻開了一個大飯店；二是日常生活便利。之前喻女士要去最近的超市，也要坐上半小時公交車，現(xiàn)在走到附近的超市只要十多分鐘。

但對普通長沙人來說，現(xiàn)在提到省政府還是會覺得是郊區(qū)?！澳沁吋揖叱峭Χ嗟??！崩钕壬嬖V南方周末記者，“不過基礎(chǔ)設(shè)施比較齊全，醫(yī)院學(xué)校超市商場什么都有?！?/p>

除了生活便利很多，讓省政府周邊居民感受最直接的是房價飛漲?！拔壹乙郧白〉氖鞘形h校的老房子，”喻女士說，“省政府搬過來后，周圍樓盤越來越多，地價也明顯上漲。2008年，家里就把之前的房子賣了，賺了一筆?！?/p>

遷址之初，湖南省宣稱搬遷目的是加快長（沙）、株（洲）、（湘）潭三市融合的步伐。遷到新址后，湖南省政府新機關(guān)院距市中心約8公里，同時也將長沙與株洲和湘潭的距離直接縮短。

不過，省政府旁邊的普通市民很難體會到長株潭一體化的進展，他們只關(guān)心跟自己生活最相關(guān)的部分?！斑@邊生活越來越方便，未必全是因為省政府搬遷所致。城市化發(fā)展也是重要原因，因為新省政府東南方有紅星商圈慢慢擴張?！庇髋空f。

“西安北郊 過去是村莊， 現(xiàn)在都是高樓大廈”

為了區(qū)域經(jīng)濟一體化自己搬家的省級行政機關(guān)畢竟還是少數(shù)。更多情況是，一個城市的行政機構(gòu)出于本地發(fā)展的綜合考量而將辦公地點遷移。

西安便是一個例證。2006年4月27日，國務(wù)院發(fā)布國函（2006）29號文件提出：同意西安市人民政府駐地由西安市蓮湖區(qū)西華門大街遷至西安市未央?yún)^(qū)鳳城八路。

西安市政府本來位于西安城墻圈內(nèi)中心地帶，為什么要搬去北郊？“我覺著跟北京面臨的問題相似，”西安媒體人周欣（化名）告訴南方周末記者，“之前市政府在市中心，周邊交通非常擁堵。而且政府辦公場所也不夠大?！痹缭?003年，西安市委、市政府就“是否搬遷”向市民公開征詢意見，城區(qū)交通擁堵成為推薦搬遷的首個理由。

陜西省城市經(jīng)濟文化研究會會長張寶通此前對媒體表示，老市府位于城區(qū)中心位置，因行政駐地的帶動效應(yīng)，老城區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展已到飽和的狀態(tài)，且與古城歷史遺存的保護和城市旅游發(fā)展相矛盾。而西安東郊和西郊已大量開發(fā)，人居密集，唯有北郊是一張“白紙”。

2011年3月1日，位于西安市北郊鳳城八路的新市府全面投入使用。之后眾多利好消息接踵而至：位于北郊的西安高鐵站2011年運行；西安市教育局負(fù)責(zé)人也透露，將西師附小搬遷到鳳城七路附近，提升北郊的教育資源配置；2015年5月，西安市中醫(yī)醫(yī)院遷至北郊并正式營業(yè)。

在行政強力推動下，西安北郊的基礎(chǔ)設(shè)施有了明顯提升。“北郊過去是村莊，現(xiàn)在都是高樓大廈?！币晃唤咏靼彩姓娜耸扛嬖V南方周末記者，他過去走的路都是土路，“現(xiàn)在面貌完全不一樣了”。

然而在西安經(jīng)商的孟先生眼里，“買房子還是去南邊。”雖然北郊的商業(yè)發(fā)展迅速，已有眾多商業(yè)品牌進駐，但是孟先生發(fā)現(xiàn)，“商業(yè)地產(chǎn)去是去了，但是去的人太少，只有未央路一條街還比較繁華?！?/p>

更關(guān)鍵的是，西安企業(yè)大多集中于南部高新區(qū)以及曲江新區(qū)，無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是生活便利程度，南部明顯高出一籌。接受南方周末記者采訪的幾位西安市民都在南部居住，孟先生只是去北郊市政府大樓辦過一兩次事，“感覺里面很豪華”；生活在西安多年的媒體人周欣則說，“如果不是去北郊高鐵站坐火車，一般也不會去那邊?！?/p>

“行政機關(guān)搬遷大多是為了城市新區(qū)開發(fā)，也有很多理論支撐。”長期關(guān)注城市發(fā)展、曾為沈陽策劃操辦“亞洲體育節(jié)”的寧湘?zhèn)ジ嬖V南方周末記者，“城市資源的轉(zhuǎn)移，不是單靠政府的力量就可以實現(xiàn)的。沈陽曾經(jīng)把博物館建在南面很遠(yuǎn)的農(nóng)村，最后還是沒有多少人去?！?下轉(zhuǎn)第5版

“找不著地方， 就像迷宮一樣”

與大多數(shù)政府機關(guān)權(quán)衡已久之后搬遷不同，山東濟南市政府遷出市中心似乎是“無心插柳”。

2009年，濟南市承辦第十一屆全運會。為此濟南市在經(jīng)十東路修建了龍奧大廈，作為全運會的新聞中心和指揮中心。全運會結(jié)束后，濟南市委和市政府陸續(xù)搬進龍奧大廈，作為集中辦公場所。

“建龍奧大廈前肯定有這個打算?！标P(guān)于濟南市政府搬遷的原因，一位接近政府的相關(guān)人士對南方周末記者解釋，“以前濟南老市委市政府，包括其他局都是分散辦公，而且市委市政府的樓很小。搬遷之后，原址當(dāng)做濟南市的審批中心，因為本來的審批中心是租來的房子?！?/p>

濟南市政府有43個工作部門（如發(fā)改委、教育局等）、10個直屬事業(yè)單位（如市政公用局、園林綠化局、史志辦等），基本已全部集中到龍奧大廈辦公。只有公安局、農(nóng)業(yè)局、交通局、房管局、城管局、防空辦等7個部門尚未入駐。市政府大約有86.8%的部門集中在此辦公。

“政府搬到那邊去的好處是可以集中辦公，辦事方便，一個樓上都可以辦完。”上述接近濟南市政府的人士說，“那里有不少大會議室。開個大會，各個單位不用動車，下樓就可以開會?！?/p>

濟南市政府搬家沒多久，網(wǎng)上就有人爆出濟南市擁有“最奢華政府大樓”，非議之聲不絕于耳。單從數(shù)據(jù)看，龍奧大廈算得上氣勢非凡，據(jù)人民網(wǎng)報道，龍奧大廈建筑面積37萬平米，造價40億，里面走廊周長為1公里，有40多部電梯，光電話和電腦信息點插座就有45000個。龍奧大廈是世界第二、亞洲第一的單體建筑，且是全國最大的政府大樓。

“官方對集中辦公的統(tǒng)一口徑是提高效率，但作為濟南市民，我覺得大樓太大了，大到你找不到門、找不到單位?！遍L期關(guān)注濟南城市發(fā)展的媒體人士顏路（化名）告訴南方周末記者，“我有同事去辦過事，非常麻煩，找不著地方，像迷宮一樣。有些門和通道還不讓過，非常不利于老百姓辦事，衙門化了。”

遠(yuǎn)離市中心的龍奧大廈，雖然方便了政府辦公，但增加了老百姓辦事成本。據(jù)《生活日報》2012年報道，每天到龍奧大廈辦事的人特別多，不少辦事的人需要排隊，抱怨“門難進”。因為位于市中心的行政審批服務(wù)中心面積有限，權(quán)限不足，現(xiàn)場辦結(jié)率只有40%，大多數(shù)事項還得跑到龍奧大廈辦。據(jù)測算，從市區(qū)的老政府到新政府正常要花四五十分鐘，堵車時需要一個小時以上。

對于濟南市的主政者來說，將市委市政府集中一起辦公只是目的之一，更遠(yuǎn)大的理想是帶動濟南東部發(fā)展。濟南市民中流傳一種說法“住南不住北，住東不住西”，“濟南一直在往東，也就是往龍奧大廈那個方向發(fā)展，往西發(fā)展就發(fā)展不動?！睗厦襟w人士顏路透露。

濟南市政府搬遷后，吸引大批機關(guān)和國企跟進。短短幾年，山東省國資委、省檢察院，及一些大型企業(yè)總部已經(jīng)或即將向東部遷移。一些保險公司、銀行等金融機構(gòu)的區(qū)域總部也向東部遷移。此外，山東省最好的醫(yī)院之一省立醫(yī)院也建了一個東院，山東建筑大學(xué)也搬到了東部。

龍奧大廈周邊的房價也應(yīng)聲上漲。據(jù)百度樂居顯示，濟南商品房2015年6月的均價是每平方米8225元，而奧體片區(qū)的均價是每平方米10160元。

“濟南市政府所在地還不算中心?！痹诟咝聟^(qū)工作的小朱看來，東部人口更集中的地方還是高新區(qū)，“高新區(qū)在龍奧片區(qū)的南部，那里集中了大量企業(yè)和住宅。”

隨著濟南市的擴張，越來越呈現(xiàn)不同區(qū)域都有一個中心的情況，“像市中區(qū)還是老城的中心，東部的中心在高新區(qū)?！毙≈煊X得，市政府附近的住宅很高檔，“那邊周圍有山，環(huán)境好。我們這房價七八千，但是工作方便，居住人口比那邊多很多”。

濟南市人口并沒有隨著政府向它周圍靠攏，無論是濟南市政府的公務(wù)員，還是在其附近工作的國企員工，大多數(shù)仍居住在市區(qū)，每天乘車往返。“那邊只有辦公設(shè)施，生活設(shè)施很少，大家上下班都要從市區(qū)走，所以整個經(jīng)十路非常堵?！睗厦襟w人顏路透露：龍奧片區(qū)的問題是沒有學(xué)校、飯店、超市，“除了單位內(nèi)部有餐廳，外面基本找不到生活輔助的店面”。

上述接近政府的人士也承認(rèn)：“那邊不是商業(yè)中心，應(yīng)該是政治中心，周圍沒有大型購物的地方。配套基礎(chǔ)設(shè)施很一般?！?/p>

“發(fā)展新區(qū)的構(gòu)思， 往往出自 強勢政府的自信”

在寧湘?zhèn)タ磥?，“政府直接發(fā)展新區(qū)的構(gòu)思，往往都是出于強勢政府的自信。許多政府機關(guān)搬離老城區(qū)后，生活也不方便，新建的配套設(shè)施往往都跟不上。”

同時，城市發(fā)展受主政者的思維影響極大。更重要的是，地方每一屆領(lǐng)導(dǎo)上任之后想法千差萬別，“今天這個領(lǐng)導(dǎo)想往東發(fā)展，新來的領(lǐng)導(dǎo)又想往西，政策總是游移不定。”寧湘?zhèn)ジ嬖V南方周末記者，“沈陽多年來就有市政府搬遷的傳言，但一直沒有動。其實，城市的發(fā)展最終要受各種利益的制約，遷移往往帶來巨大的成本。沈陽遷移比較成功的是大學(xué)，大學(xué)有主動搬遷的動機，地方大了，學(xué)生數(shù)量可以迅速增加。”

如果仔細(xì)梳理全國各地的發(fā)展思路，許多城市都有靠政府搬家?guī)有聟^(qū)的想法。2011年1月，海南省?？谑行滦姓行膯⒂?，包括海口市委、市人大、市政府部分機構(gòu)、市政協(xié)等部門，都遷往濱海大道長濱路的新辦公區(qū)。有關(guān)人士表示，新辦公區(qū)的建設(shè)是貫徹?？谑小拔魍亍卑l(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，“以行政中心建設(shè)為突破口，帶動教育和高科技產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、旅游度假功能區(qū)建設(shè)，從而全面加快西海岸新區(qū)建設(shè)?！?/p>

不少地方政府甚至多次搬家。2014年5月，福建省政府正式批復(fù)《關(guān)于南平市行政區(qū)劃調(diào)整的請示》，并同意“南平市政府駐地由南平市延平區(qū)八一路439號，遷至南平市建陽區(qū)南林大街36號”——這已經(jīng)是南平市政府過去45年來第三次搬家了。

2013年8月，湖北仙桃政府機關(guān)在20年內(nèi)第二次搬家，仙桃政府斥巨資南遷引發(fā)廣泛議論。據(jù)《中國廣播網(wǎng)》報道，仙桃市政府新大樓總投資1.5億元，舊樓只用了不到20年，已經(jīng)被賣了出去。仙桃市幾乎所有的行政單位都將以這種賣舊樓建新樓的形式陸續(xù)搬遷到新區(qū)。

“有些地方搬得有點頻繁了，這是對政府搬遷模式的過度使用。”中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授鄭國告訴南方周末記者，“隨著市場經(jīng)濟體制的完善，這種模式（對促進城市發(fā)展）的影響越來越弱?！?/p>

上世紀(jì)90年代，此類模式在中國地方使用得較為頻繁，許多政府都是在那時遷到新區(qū)。

“青島在1990年代把政府從老城區(qū)搬遷到浮山，現(xiàn)在的五四廣場旁邊，帶動了城市的發(fā)展?！痹卩崌磥恚胤秸约性谀菚r搬遷，一是1990年代是中國城市化、工業(yè)化最快的時期，城市快速擴張；二是土地財政。中國土地使用制度從1990年代改革，特別是中央和地方實施分稅制后，土地財政在地方收入中占更高比重，地方政府便通過土地開發(fā)來增加收入。

某種程度上說，地方政府的開發(fā)新區(qū)熱潮以及政府搬遷，都是為了配合土地財政。況且當(dāng)時國家對土地管控相對寬松，致使政府搬遷的現(xiàn)象在全國交替上演。

如今，國家對土地控制越來越嚴(yán)，特別是近年來禁止黨政機關(guān)新建大樓，地方政府搬遷的越來越少。濟南市一位政府官員就曾對媒體透露，2007年9月龍奧大廈完工后，恰逢中央嚴(yán)禁各地新建辦公樓及各種名目的樓堂館所，因此竣工后閑置封存了將近一年的時間。

從以往實踐案例中看，政府搬遷未必一定能夠帶動城市發(fā)展?！吧钲?、青島成功了，鄂爾多斯則是很典型的失敗。”中國人民大學(xué)副教授鄭國說，“城市發(fā)展有集聚效應(yīng)和擴散效應(yīng)，沒有達到一定規(guī)模時，城市是需要集中的，此時把政府搬到郊區(qū)就會出問題；如果城市規(guī)模已經(jīng)擴大了，需要建新城、新區(qū)，此時把政府搬遷出去是有利于調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu)的?！?/p>

除此之外，一個城市的發(fā)展速度對“政府搬家”能否見效也很重要?！罢诎徇w中首先要解決投資的問題，需要一大筆錢。如果城市處在緩慢發(fā)展時期，經(jīng)濟不景氣，這時遷出去，投資是比較困難的。”鄭國對南方周末記者強調(diào)，“如果經(jīng)濟發(fā)展速度快，政府搬遷出去，投資能夠跟上，效果很快就出來了?！?/p>