燕廷淼

【摘 要】 預算法素有“經濟憲法”之稱。新預算法的實施，對我國經濟和社會發(fā)展將產生巨大影響。高校屬典型的財政預算管理體制內的基層預算單位，新的法律規(guī)定不僅影響財務管理，而且也影響到學校管理的其他方方面面。因此，為適應新的預算法律要求，高校必須轉變思想、提高認識，依法組織實施教育科研過程的經濟活動，規(guī)范業(yè)務操作，從而開啟全面提高高校管理水平的新篇章。

【關鍵詞】 預算法； 財務管理； 高校管理

中圖分類號：F812；G475 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）14-0088-03

2015年1月1日起新版《中華人民共和國預算法》（簡稱“新法”）開始施行。與原版比較，新法更加順應了深度市場化的社會主義市場經濟環(huán)境以及公共財政體制健康運行與發(fā)展的需要。預算法素有“經濟憲法”之稱，且新法經歷十年修訂，其實施必將對我國各行各業(yè)的經濟管理工作產生巨大的影響，高校作為產生公共財政支出的重要單位，其管理工作概莫能外。

一、新法之新變化

與原預算法相比較，新法更加完善，其修訂之變化主要體現(xiàn)在增強預算的完整性、科學性和透明度，健全財政管理體制，規(guī)范財政轉移支付制度，增強預算執(zhí)行的規(guī)范性，完善預算審查監(jiān)督的規(guī)定以及規(guī)范預算調整等方面。

從高校財務管理角度分析，新法的變化主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）思想認識變化

新法立法原則十分明確，就是“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發(fā)展”。因此有學者稱，以前強調“預算管理”，現(xiàn)在強調“管理預算”。

（二）基礎依據變化

就預算支出而言，新法第三十二條規(guī)定：“各級預算應當根據年度經濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制。各部門、各單位應當按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目、預算支出標準和要求，以及績效目標管理等預算編制規(guī)定，根據其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產情況，編制本部門、本單位預算草案?！币虼?，“績效評價”和“跨年度預算”也成了新法提出的新要求。

（三）詳細程度變化

就預算支出而言，新法規(guī)定，向審批機關報送預算草案應當細化，“本級一般公共預算支出，按其功能分類應當編列到項；按其經濟性質分類，基本支出應當編列到款”。因此，“突出細賬”也是新法的亮點之一。

（四）信息公開變化

新法第十四條規(guī)定：“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執(zhí)行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明?！边@是第一次以法律的形式對事前、事中和事后的財政信息公開予以規(guī)定。從某程度上講，財務公開是高校應該履行的一項法定義務。

（五）預算約束變化

一方面，新法從預算編制、執(zhí)行、調整到決算，均有同口徑細化的要求，限制了隨意變更的“自由度”；另一方面新法賦予權力機關更加明確的監(jiān)督內容，有助于監(jiān)督的操作實施。此外，法律責任更加細化，盡管刑法中尚無相銜接條款，但某種程度上也增大了預算法的威懾力。

二、對高校財務管理的影響

所謂高校財務管理，就是指按照高校資金運動規(guī)律，根據財經法規(guī)制度，組織高校財務活動、處理財務關系的一項經濟管理工作。陳明（2012）認為，財務管理的中心任務是有效獲取資金并合理配置。從財務管理的不同階段出發(fā)，可以將財務管理內容界定為籌資財務管理、法規(guī)財務管理、資產財務管理、投資財務管理和新時期財務管理等。金云美（2012）認為，從經濟的角度管理經濟，是未來高校財務管理必然的發(fā)展趨勢。高校財務管理目標是高校在組織財務管理活動中所要達到的目的，明確高校財務管理的目標是做好高校財務管理工作的前提。高校財務管理目標有三個方面：基本目標——建立運行有效的財務管理系統(tǒng)；主要目標——籌資最大化；終極目標——資金使用效益最大化。

高校尤其是公立高校，其經費來源主要是財政撥款，高校作為基層預算單位，高校的財務管理及其所要實現(xiàn)的目標，與財政預算管理活動密切相關，新法的實施必然給高校的財務管理帶來巨大影響。

（一）轉變認識

人的行為受其思想意識制約。長期以來，人們對預算的理解停留在“預算就是估算，估算就是估計”的思維中，在基層預算單位甚至將預算視為可有可無之計劃，缺乏在法制環(huán)境中對預算剛性的基本認識?；谌绱怂枷胍庾R，對執(zhí)行預算有決定權的管理者，在預算執(zhí)行過程中根本就不考慮預算的計劃安排，隨意突破預算、變更預算。這種現(xiàn)象在地方政府和基層預算單位均屢見不鮮。

隨著國家財政向公共財政的轉變，我國政府開始重視預算公開透明的重要性和必要性。同時，伴隨市場化程度的加深，預算法的經濟憲法作用愈加顯現(xiàn)。作為人大機關頒行的法律，違反預算法同樣是違法，構成犯罪者，同樣要受到嚴厲的刑罰制裁。因此，高校樹立依法理財意識比任何時候都要迫切。

（二）評價績效

當前，我國高校普遍存在著“缺錢”的窘境。細分析，絕大部分高校缺乏績效意識，以致粗放管理，不盤活現(xiàn)有資產，浪費資源導致缺錢，其實真正“缺錢”的高校只是極少部分。有統(tǒng)計資料顯示，我國普通高?，F(xiàn)有固定資產存量以萬億元計，每年財政性教育經費達數千億元（2011年約為4 023.5億元）。由此可見，我國高校盤活資產、節(jié)約經費的空間之大。開展績效評價，提高高校管理者效益意識，對緩解高校發(fā)展過程中的資金緊張問題極為重要。

有人稱，高校是計劃經濟體制遺留下的最后堡壘?；诖?，新法要求編制預算應與績效評價相結合，旨在注重財政資金的使用效果，這將促使各高校必須喚醒廣大教職工的成本意識和效益意識。為了貫徹執(zhí)行新法，高校必須將績效評價工作納入日常工作范圍。明確責任組織、規(guī)劃績效框架、設計指標體系、實施績效評價等，將成為高校財務管理工作的新內容。

（三）跨年預算

跨年預算，即跨年度預算，多指中長期預算。中長期預算能有效地消除年度預算不連貫的短期化現(xiàn)象，克服資源配置和使用中諸如寅吃卯糧等行為，使受托者的受托責任更加完整、連貫和可持續(xù)。就高校而言，編制中長期預算是提高管理水平的表現(xiàn)，缺少中長期預算，就缺少對學科建設戰(zhàn)略投入的規(guī)劃，不利于更加有效地配置資源，更不利于戰(zhàn)略投資項目的效益評價。此外，不編制中長期預算，不謀將來，很難發(fā)現(xiàn)并有效防范風險。

目前，《高等學校財務制度》（財教〔2012〕488號），僅要求編制“年度財務收支計劃”而未要求編制中期或長期預算。同時在治理方面，我國高校尚存在許多不“自主”方面，這也不同程度地妨礙了我國高?？缒觐A算的編制工作。有調研表明，我國絕大部分高校未編制中期或長期預算，只編制年度預算。

根據新法要求，高校編制跨年度的中長期預算勢在必行。有了中長期預算，年度預算才顯示其系統(tǒng)性、目的性，學校的內涵建設才有連續(xù)性，才能盡可能地避免“半拉子工程”。為此，高校財務部門務必要有長遠的發(fā)展眼光，加強與戰(zhàn)略規(guī)劃部門的業(yè)務協(xié)調與調研等，規(guī)劃相應的財務管理目標，為中長期預算的編制打下堅實的基礎。

（四）細化預算

精細化管理的實踐表明，細化預算是企業(yè)加強并提高財務管理水平十分有效的手段。近年來，關于行政事業(yè)單位細化預算的討論持續(xù)不斷。細化預算不僅有利于合理配置財力資源、嚴格監(jiān)控經費運行和準確評價經費績效，而且有利于全面了解、掌握現(xiàn)有資源和業(yè)務狀況。

然而，研究表明，絕大部分高校的預算編制遠未達到細化程度。新法規(guī)定，高校支出預算必須細化，從編制草案、預算調整以至決算、預算支出細化科目至功能類的項或經濟類的款，一以貫之。同時細化預算是預算管理或管理預算的基礎性工作。只有細化預算，預算的約束性才能顯現(xiàn)出來，也只有細化預算，嚴肅預算操作程序才有意義。

因此，高校財務管理部門必須設立預算編制機構、明確責任人員、梳理會計科目并明確其支出內容，為編制細化預算提供支撐。

（五）公開信息

隨著我國經濟市場化程度的加深，公共財政預算及其編制程序、執(zhí)行結果應接受社會公眾的監(jiān)督，這既是法治國家的要求，又是市場經濟條件下不斷提高預算質量所必須的環(huán)節(jié)。

近年來，一方面國家先后出臺了相關行政法規(guī)，用以規(guī)范財政信息公開的操作，但財政信息的公開狀況與效果差強人意；另一方面，隨著公眾知情權意識、維權意識的不斷增強，公眾必將要求了解和掌握更高質量的財政信息。因此只有行政法規(guī)是不行的，行政法規(guī)畢竟不是法律，效力級次低，約束性有限。新法對公開預算信息作出了具體規(guī)定和明確要求，高校作為預算單位，按新法規(guī)定將要公開的預算信息不只是“三公經費”信息，而是更多財務數字信息和運行情況說明。因此，高校的財務管理必須扎實基礎性工作，以經得起公開信息所帶來的檢驗。

三、對高校業(yè)務管理的影響

通常情況下，高校管理就是指對高校的教育教學、科研和保障等活動所進行的管理，其中也包括高校業(yè)務管理。高校業(yè)務管理就是指高校財務管理以外的高校管理，即對教育教學、科研、資產、維修保障等專業(yè)活動的管理。

與“追求利潤最大化”的企業(yè)不同，高校不是經營單位而是教育事業(yè)單位，高校管理不以盈利為目的，追求的是社會責任的履行，教學水平與教學質量的提升，乃至人才質量的不斷提高。但在市場經濟條件下，高校的教育活動與企業(yè)的經營活動一樣，也必須以盡量少的投入獲得盡量多、盡量好的產出，以滿足社會日益增長的對高等教育的需求。對于今非昔比的、以資金活動為管理內容的高校業(yè)務管理，必須突出其應有地位，強化其應有作用，再不能以計劃經濟條件下的“后勤”來簡單定位。高校管理者尤其是高校的決策層，要充分認識到市場經濟條件下高校業(yè)務管理的重要地位與作用，認識到高校業(yè)務管理對高校的規(guī)范與促進作用。

如前所述，高校財務管理與財政預算管理活動密切相關?；诖?，新法的變化影響著高校財務管理，也必然影響到高校業(yè)務管理。

其影響主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）目標管理

管理大師彼得·德魯克（Peter F.Drucker）認為，并不是有了工作才有目標，而是相反，有了目標才能確定每個人的工作。所以“企業(yè)的使命和任務，必須轉化為目標”。高校亦如此，高校應準確定位，并保持定位的相對穩(wěn)定。進而規(guī)劃出實現(xiàn)定位的戰(zhàn)略性目標、戰(zhàn)術性目標以及方案、任務等。在此基礎上，相應地制定出高校業(yè)務目標。

作為高校各項事業(yè)發(fā)展的保障，高校預算應該體現(xiàn)預算主體的目標和實現(xiàn)途徑。新法提出的預算編制新要求，也是從預算管理角度對高校目標管理提出的更高要求?，F(xiàn)實中，一些高校的發(fā)展定位朝令夕改、莫衷一是，目標不清，致使預算資金使用效果較差。還有些高校，沒有編制中長期預算，缺少其指引，年度間預算連續(xù)性不強，以致投資失策，同樣造成預算資金浪費。

強化高校目標管理，意在確立以發(fā)展戰(zhàn)略為基礎，使預算管理成為實現(xiàn)高校長期發(fā)展的戰(zhàn)略基石。這就要求高校在高等教育市場競爭日益復雜的環(huán)境中，時時關注自身的定位，科學修正發(fā)展目標及其實現(xiàn)途徑，合理配置資源。學校定位、目標及其實現(xiàn)途徑，是學校中長期預算和年度預算編制的基礎與前提。這不僅是學校決策管理層的事務，更是學校發(fā)展規(guī)劃等戰(zhàn)略研究部門的任務。

（二）細節(jié)管理

古人云：天下大事必作于細。許多現(xiàn)代化企業(yè)的成功成就了細節(jié)管理致勝的典范。如果說細節(jié)管理在于其對實現(xiàn)目標的重要，那么從某種角度講細節(jié)管理對編制出高質量的高校業(yè)務預算也同樣重要。業(yè)務預算是學校在一定期間內運行發(fā)展的資金保障，也是該期間內運行發(fā)展的資金表達。一個高質量業(yè)務預算，不在于資金量的大小，而在于預算數據與未來實踐的契合程度。新法的實施，客觀上要求基層預算單位要以注重“細節(jié)管理”的態(tài)度，重視細化預算及其相關業(yè)務活動的操作。

首先，新法要求預算支出細化科目至功能類的項或經濟類的款，這就要求學校預算支出時，必須根據未來年度內的運行發(fā)展，細化作業(yè)與事務，并結合財政預算科目核算要求，測算未來的支出。任何“拍腦袋”“說大數”的做法，都要不得。比如：人員經費預算，人事部門不僅要提供現(xiàn)有人員信息，還要提供預測的人員變動信息，等等。各業(yè)務部門提出預算支出時，必須從細節(jié)入手，使預算支出數據具有充分的信息來源和依據支撐。

其次，新法提出了績效評價要求，這就要求學校在執(zhí)行支出預算時，必須按照《預算績效評價共性指標體系框架》（財預〔2013〕53號）指引，做好業(yè)務操作過程等方面的相關資料整理歸檔工作，并結合實際，建立具體、細化和系統(tǒng)的設備儀器績效評價管理體系，注重日常業(yè)務的規(guī)范操作，及時完善各項考核點的事項記錄，做到真實完整。

目前我國的預算績效管理工作仍處于起步階段，人們的績效理念還未牢固樹立，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的思想還一定程度地存在，管理制度體系不健全對預算績效管理的保障支撐不強。這就需要在學校統(tǒng)一規(guī)劃的基礎上，各業(yè)務部門各司其職，做好考核指標數據或信息的記錄、保存等細節(jié)事務。

（三）公示管理

公開的目的在于監(jiān)督，監(jiān)督的目的在于規(guī)范?，F(xiàn)今社會公眾的權利意識日益增強，原來奉若機密的財務數據，現(xiàn)在應該依法公示，大白于公眾。新法正是因此不僅規(guī)定了依法“批準的預算、預算調整、決算、預算執(zhí)行情況的報告及報表”要向社會公開，而且縣級以上政府審計部門“對預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告應當向社會公開”。

高校預算信息是重要的信息，依法向社會公開，是高校信息公開制度建設的重要內容。為了規(guī)范預算信息公開，并使學校取得因信息公開而產生的正效應，應加強公示管理基礎工作，使學校信息公開制度建立在扎實的基礎之上。緣于此，公示信息不只是相關業(yè)務部門公示行為本身的事情，更是事關所有業(yè)務部門的事情。

綜上所述，新法對高校管理的影響是內在持久的，高校的管理者只有以法治的精神貫徹執(zhí)行新法，才能適應新預算法的要求，高校管理水平才能得以全面提升?！?/p>

【參考文獻】

[1] 陳明.我國高校財務管理問題研究[M].成都：西南交通大學出版社，2012.

[2] 金云美.高校財務管理與控制[M].北京：中國經濟出版社，2012.