李新穎

摘要：政府與社會(huì)資本合作（PPP 模式）滿足了地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投融資需求，提高了公共產(chǎn)品及服務(wù)供給效率，也為減輕公共財(cái)政壓力風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)變政府職能提供了機(jī)遇。本文以重慶軌道交通九號(hào)線項(xiàng)目PPP投融資方案為例，闡釋PPP 模式的內(nèi)涵、投融資模式，以及在重慶的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也據(jù)此提出筆者基于PPP模式下的地方財(cái)政管理體制改革、地方財(cái)政監(jiān)管工作的幾點(diǎn)思考和建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式；政府融資；財(cái)政改革；預(yù)算管理

一、引言

PPP模式作為重慶市25個(gè)先導(dǎo)性專項(xiàng)改革之首，2015年將推進(jìn)13個(gè)項(xiàng)目、1300億元投資，涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設(shè)施、港口物流、土地整治等6個(gè)領(lǐng)域[1]。

為促進(jìn)本次PPP項(xiàng)目在重慶的正常運(yùn)行，重慶市財(cái)政局在抓好制度規(guī)范落實(shí)，為實(shí)務(wù)操作人員、項(xiàng)目單位提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐的前提下，結(jié)合財(cái)政債務(wù)管理制度，將從債務(wù)存量項(xiàng)目中篩選一批適宜開展PPP模式的示范項(xiàng)目逐步開展物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證，探索建立財(cái)政扶持機(jī)制，在爭取中央財(cái)政資金支持和技術(shù)支撐同時(shí)，還鼓勵(lì)、支持金融機(jī)構(gòu)為PPP示范項(xiàng)目提供融資保險(xiǎn)等金融服務(wù)，給予項(xiàng)目單位前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。

二、PPP模式的重慶實(shí)踐——以軌道交通九號(hào)線為例

軌道交通九號(hào)線是國務(wù)院批準(zhǔn)重慶市城市軌道交通第二輪建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目之一。工程計(jì)劃分兩期實(shí)施，其中一期32.3公里，估算投資197億元，其中，項(xiàng)目資本金按國家規(guī)定41%計(jì)列，約80億元，擬吸引投資人投入90%、共約72億元，由交通開投自籌資金投入10%、約8億元。項(xiàng)目貸款按59%計(jì)列，共約116億元。二期8.16公里，估算投資47億元。重慶交通開投集團(tuán)作為市政府授權(quán)的此項(xiàng)目PPP實(shí)施機(jī)構(gòu)，將采用“BOT+EPC”模式，由投資人獨(dú)資或按約定比例與交通開投集團(tuán)共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投融資、建設(shè)和運(yùn)營，并享有項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)。

在收益和風(fēng)險(xiǎn)約定方面，一是投資人根據(jù)合同自行承擔(dān)工程造價(jià)超支的風(fēng)險(xiǎn)，享有項(xiàng)目建設(shè)投資結(jié)余、施工盈利等經(jīng)營收益。同時(shí)按以下原則享有土地對(duì)價(jià)收益：市政府劃定九號(hào)線專項(xiàng)儲(chǔ)備地塊，由國土部門參考同期周邊地價(jià)核定協(xié)議底價(jià)。市交通開投集團(tuán)代表市政府按核定底價(jià)與投資人簽訂土地兜底協(xié)議。若經(jīng)公開競(jìng)價(jià)后，實(shí)際成交價(jià)格低于協(xié)議底價(jià)，由投資人按協(xié)議底價(jià)摘地。實(shí)際出讓價(jià)格高于協(xié)議底價(jià)，超出部分全額上繳市財(cái)政用于軌道建設(shè)，投資人不參與分成。二是建立動(dòng)態(tài)的票價(jià)管理機(jī)制，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，本著同網(wǎng)同價(jià)的原則，制定并適時(shí)調(diào)整運(yùn)營票價(jià)，并同等條件享受政府購買服務(wù)。

經(jīng)營期滿后，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目移交給市政府指定機(jī)構(gòu)，投資人退出。若項(xiàng)目未達(dá)到移交標(biāo)準(zhǔn)，投資人應(yīng)按要求維護(hù)完善并承擔(dān)相應(yīng)費(fèi)用和成本。重慶市政府享有在運(yùn)營期間支付補(bǔ)償金、終止對(duì)價(jià)、提前回購項(xiàng)目的優(yōu)先權(quán)。補(bǔ)償金以工程造價(jià)全過程跟蹤評(píng)審額為基數(shù)，結(jié)合中標(biāo)費(fèi)率對(duì)應(yīng)的投資人年化收益率、已發(fā)生的對(duì)價(jià)價(jià)款等因素，由市交通開投集團(tuán)和投資人協(xié)商測(cè)算，經(jīng)市財(cái)政局、市審計(jì)局審查后上報(bào)市政府審定。

從以上可以總結(jié)出，PPP投融資模式的特點(diǎn)有：（1）提高民營資本的項(xiàng)目參與度。通過有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目運(yùn)營效率及收益來鼓勵(lì)民營企業(yè)參與到項(xiàng)目前期建設(shè)中來，將民營企業(yè)豐富的管理方法與技術(shù)帶到項(xiàng)目中，可有效縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，提高項(xiàng)目運(yùn)營效率。（2）保障民營資本的投資回報(bào)。政府通過給予引入資本的財(cái)政補(bǔ)貼、土地優(yōu)先使用權(quán)、貸款擔(dān)保等政策扶持，提高民營資本的投資積極性。（3）有效減輕政府項(xiàng)目初期的投資負(fù)擔(dān)和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，提高城市軌道交通項(xiàng)目的整體服務(wù)質(zhì)量。

三、PPP模式與相關(guān)財(cái)政改革的思考

根據(jù)深化財(cái)政體制改革，構(gòu)建和完善公共財(cái)政體系和跨年度預(yù)算平衡體系，需要借鑒PPP模式合理的利益分配和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，以及強(qiáng)有力的政府監(jiān)管體制，以充分發(fā)揮市場(chǎng)的力量、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。

1.從拓寬政府融資渠道、有效盤活現(xiàn)有財(cái)政存量資金角度看，由于地方政府融資平臺(tái)和地方性債務(wù)管理進(jìn)一步被嚴(yán)格管控，如何才能有效籌集資金滿足人們對(duì)公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的需求、更好推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各級(jí)地方政府面臨的難題。而把PPP模式與提高財(cái)政資金使用效益和加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理有力結(jié)合，即運(yùn)用PPP模式吸引社會(huì)資本參與融資、建設(shè)、運(yùn)營，利用社會(huì)企業(yè)負(fù)債“置換”政府融資平臺(tái)債務(wù)[2]，可以實(shí)現(xiàn)把政府或有負(fù)債轉(zhuǎn)化為社會(huì)企業(yè)負(fù)債的目標(biāo)。由此可以考慮應(yīng)建立與預(yù)算編審項(xiàng)目庫相銜接的PPP項(xiàng)目庫。綜合考慮能為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來整體效益，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公共事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的項(xiàng)目，將其納入滾動(dòng)管理，當(dāng)這些項(xiàng)目達(dá)到PPP項(xiàng)目營運(yùn)條件的時(shí)候轉(zhuǎn)入PPP項(xiàng)目庫，并向全社會(huì)公示，以吸引社會(huì)資金投入。

2.從創(chuàng)新財(cái)政預(yù)算資金管理看，可在預(yù)算和債務(wù)管理體系中嵌入PPP模式公共項(xiàng)目的資本凈值管理。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債的指數(shù)化，PPP項(xiàng)目中政府未來支出和補(bǔ)貼，以及預(yù)期收益等收支項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)全部按照現(xiàn)值核算。并建立PPP項(xiàng)目資產(chǎn)負(fù)債跨年度平衡表，按照項(xiàng)目對(duì)政府資源要求權(quán)的優(yōu)先順序，處理好項(xiàng)目負(fù)債分級(jí)管理[3]。

3.從財(cái)政預(yù)算資金使用方式看，PPP項(xiàng)目資金應(yīng)該納入中長期財(cái)政規(guī)劃管理，綜合采用財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼等方式[4]。根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)逐步從事前補(bǔ)助、直接補(bǔ)助過渡到以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、保費(fèi)補(bǔ)貼、擔(dān)保補(bǔ)貼等方式。同時(shí)在重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金使用上應(yīng)探索建立項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金制度等市場(chǎng)化運(yùn)作方式。建立PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)基金制度，確定風(fēng)險(xiǎn)基金比例和補(bǔ)償原則，可達(dá)到既能有效覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，又能有效隔離風(fēng)險(xiǎn)的目的；同時(shí)做好與金融機(jī)構(gòu)的積極合作，利用金融資本較強(qiáng)的社會(huì)資金整合能力和風(fēng)險(xiǎn)分散能力，合理安排PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的時(shí)域窗口，達(dá)到做好預(yù)算的中長期規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)預(yù)算年度平衡向周期性平衡的跨越的目標(biāo)。

4.從提高財(cái)政資金績效管理方面看，財(cái)政預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理和財(cái)政投資評(píng)審管理應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的全過程進(jìn)行跟蹤評(píng)審。比如為如實(shí)記錄投資人資金到位率，準(zhǔn)確核算投資回報(bào)，該項(xiàng)目及項(xiàng)目公司應(yīng)接受建設(shè)期間的工程造價(jià)全過程跟蹤評(píng)審；在項(xiàng)目運(yùn)營期間，應(yīng)接受專業(yè)評(píng)審機(jī)構(gòu)的審計(jì)，實(shí)行實(shí)際運(yùn)營收益評(píng)審，作為財(cái)政購買服務(wù)依據(jù)；為提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、項(xiàng)目管理的專業(yè)性以及項(xiàng)目實(shí)施效率，應(yīng)委托專業(yè)中介機(jī)構(gòu)從事該P(yáng)PP項(xiàng)目的資產(chǎn)評(píng)估、成本核算、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、合同管理、項(xiàng)目融資等方面的前期工作。

四、結(jié)束語

綜上所述，PPP模式能有效發(fā)揮財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，提升公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目融資能力和運(yùn)管水平；同時(shí)也倒逼財(cái)政部門創(chuàng)新國有資產(chǎn)投資和政府債務(wù)管理模式。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)采取有效措施，積極應(yīng)對(duì)PPP模式等復(fù)雜融資形式的出現(xiàn)，以適應(yīng)公共財(cái)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。（作者單位：重慶理工大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

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