王棟　劉玉鳳

摘 要：土地“祖業(yè)權(quán)”是指在建立在血緣基礎(chǔ)上，對土地通過代際更替等形式享有的占有和使用的產(chǎn)權(quán)形式。土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成有著深厚的歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)，而且土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的存在嚴(yán)重影響了農(nóng)村宅基地的利用。因此，必須通過加強(qiáng)法制和思想教育，完善農(nóng)村宅基地利用相關(guān)法律制度，加強(qiáng)宅基地管理來消除土地“祖業(yè)權(quán)”對農(nóng)村宅基地利用的影響。

關(guān)鍵詞：祖業(yè)權(quán)；宅基地；法制建設(shè)

隨著我國城市化進(jìn)程的加快，建設(shè)用地與土地資源供給之間矛盾日益尖銳。而農(nóng)村宅基地用地，由于使用管理的法律、法規(guī)和制度不健全，不能適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地利用過程中普遍存在著宅基地面積超標(biāo)、布局分散、大量“空心村”存在等問題，出現(xiàn)了一方面城鎮(zhèn)化導(dǎo)致農(nóng)村人口減少，另一方面農(nóng)村宅基地規(guī)模卻不斷增加，加劇了我國土地資源利用的矛盾。造成這些現(xiàn)象的原因是多方面的，本文試從當(dāng)前農(nóng)村社會中依然有著在較大范圍和程度上關(guān)于“土地是祖業(yè)”的認(rèn)知和觀念出發(fā)，探討解決農(nóng)村宅基地合理利用問題。

中國是個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，在農(nóng)村，土地“祖業(yè)權(quán)”是一種常見的土地配置形式。新中國成立后，經(jīng)過社會主義改造，農(nóng)村土地的集體所有制取代了土地的“祖業(yè)權(quán)”占有形式，土地的“祖業(yè)權(quán)”形式退出了歷史舞臺。然而，隨著農(nóng)村改革的深入和家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民獲得了對土地使用權(quán)，這就使得曾經(jīng)消失的土地“祖業(yè)權(quán)”觀念又被激發(fā)出來，支配著農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬，影響農(nóng)村宅基地的合理利用。

一、“祖業(yè)權(quán)”的內(nèi)涵

“祖業(yè)”有多重含義，包含有祖先的功業(yè)、祖先的事業(yè)和祖?zhèn)鞯漠a(chǎn)業(yè)等意思，在本文中，“祖業(yè)”主要是指祖?zhèn)鞯募覙I(yè)。土地“祖業(yè)權(quán)”是指建立在血緣基礎(chǔ)上，通過代際更替等形式對祖輩通過各種形式占有的土地（盡管這些土地在新中國成立后收歸集體所有）享有的占有和使用的產(chǎn)權(quán)形式。

土地“祖業(yè)權(quán)”不僅是物權(quán)，更多表現(xiàn)家庭所有的“虛權(quán)”。在西方法制觀念中，財產(chǎn)僅表現(xiàn)為物權(quán)，在市場交易中財產(chǎn)能夠轉(zhuǎn)化為貨幣。而在中國農(nóng)村，“祖業(yè)權(quán)”觀念下的土地，不僅是表現(xiàn)為一種物權(quán)，可以轉(zhuǎn)化為貨幣，而且更隱含著深厚的社會、文化意義。例如，農(nóng)村的祠堂和老屋，它是一個家族的象征，具有深厚的社會和文化意義，體現(xiàn)著一個家族的榮譽和興衰，即使廢棄不能使用，也不會輕易轉(zhuǎn)讓給別人，更別提被別人占有。如果被別人占有了，就意味這個宗族在該地域失去了權(quán)威和地位，在世的子孫被視為敗家子，不孝子孫。因此，在農(nóng)民的財產(chǎn)意識中，土地財產(chǎn)不能隨便用于交易。

其次，土地的“祖業(yè)權(quán)”具有人格化特征，打上家族的烙印，在代際之間傳承。按照西方物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定，一個產(chǎn)權(quán)只能由一個法律主體（自然人或法人）擁有，但在中國農(nóng)村，對于受“祖業(yè)權(quán)”支配的土地，其產(chǎn)權(quán)主體卻不是一個法律主體，而是一個主體束，歸屬于家族所有，即死去的“祖先”、活著的“我”和未出生的“子孫”。父親將土地交給兒子，兒子就獲得了一份“祖業(yè)”，因而他必須守住這份“祖業(yè)”，并將這份“祖業(yè)”傳承給自己的“子孫”，否則他就是敗家子。兒子獲得土地后，受家族觀念的影響，對土地并不享有完全的處置權(quán)，他必須保持土地的完整性，并將土地傳承下去，不到萬不得已是不能賣掉土地的，否則上對不起“祖先”，下對不起“子孫”。當(dāng)然，最稱職、最受家族敬重的人應(yīng)該是能在守住“祖業(yè)”的基礎(chǔ)上不斷擴(kuò)大家業(yè)，為子孫添置更多的恒產(chǎn)，既能光宗耀祖，又能佑福子孫。

二、“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成

土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成離不開兩千多年來所形成小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的社會結(jié)構(gòu)和文化背景，離不開現(xiàn)行土地制度和政策。

（一）傳統(tǒng)的土地觀念是土地“祖業(yè)權(quán)”觀念形成的基礎(chǔ)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會得到了不斷的發(fā)展，社會文明不斷進(jìn)步。但受中華民族幾千年傳統(tǒng)文化的影響，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與小農(nóng)意識在我國農(nóng)村地區(qū)依然存在。一方面，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)土家園意識的影響，農(nóng)民有著濃厚的戀土情結(jié)，認(rèn)為土地是“祖業(yè)”，是來自祖先創(chuàng)造和遺留下來的家業(yè)，盡管理的土地的所有屬于集體所有，但對于農(nóng)民而言，必須世代傳承下去，只有這樣才對得起列祖列宗。因此，在農(nóng)民眼里，作為祖上留給自己財富的土地，自己并不具備完全的處置權(quán)，不能任意處置土地，得守住祖上留下的家業(yè)。另一方面，由于缺乏科技知識和職業(yè)技能，農(nóng)民難以獲得更好進(jìn)城就業(yè)機(jī)會，農(nóng)業(yè)是最基本的謀生辦法，土地是農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)。以農(nóng)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)，依附土地，因此把土地看成是命根子，看作“祖業(yè)”世代傳承下去。

（二）宗族和家族觀念強(qiáng)化了土地“祖業(yè)權(quán)”觀念

“祖業(yè)”往往與傳統(tǒng)中國宗族或家族社會聯(lián)系在一起，它是宗族或家族保持世代繁榮的根基，更是農(nóng)民綿延香火的物質(zhì)保證。宗族或家族為了保持其不斷發(fā)展壯大，都力圖保持宗族或家族的土地不被外人所占有，并留有公田、族田用來祭祖并幫助貧弱群體和辦義學(xué)，以在經(jīng)濟(jì)上彼此顧恤。

同時，宗派親族觀念也使得農(nóng)村土地、房產(chǎn)作為私有財產(chǎn)只能在家族內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宗族或家族享有“家族優(yōu)先購買權(quán)”，即在買賣土地的時候承認(rèn)宗族或家族的優(yōu)先權(quán)，如若沒有經(jīng)過宗族或家族的同意，村民與外人的交易將是無效的，從而避免土地流出宗族或家族之外。土地的“家族優(yōu)先購買權(quán)”實質(zhì)上也是“祖業(yè)觀”的衍生?！凹易鍍?yōu)先購買權(quán)”制度反映出個人或家庭并不擁有土地的完整產(chǎn)權(quán)，雖然使用權(quán)是完整的，但是轉(zhuǎn)讓權(quán)確是殘缺的，要受到嚴(yán)格限制。“家族優(yōu)先購買權(quán)”制度安排把土地保持在宗族或家族內(nèi)部，強(qiáng)化了宗族或家族內(nèi)部人與人之間的關(guān)系。

（三）現(xiàn)行土地制度的缺陷，有助于土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的形成

1993年，考慮到有些地方已經(jīng)開始實行第二輪土地承包，中央及時提出土地承包期30年不變的政策，并提倡在承包期內(nèi)實行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“土地的承包期為30年”，承包期內(nèi)“發(fā)包方不得收回承包地”，“不得調(diào)整承包地”，并使這一政策上升到國家法律層面。農(nóng)村家庭人口會因為婚嫁、遷徙、出生和死亡等原因而處于不斷變化之中，但在30年的土地承包期內(nèi)，人口減少的農(nóng)戶其承包的土地并未減少，人口增加的農(nóng)戶其承包的土地卻不能增加，這就在一定程度上讓農(nóng)民產(chǎn)生這樣一種認(rèn)識，承包的土地可以傳承下去，從而形成了土地“祖業(yè)權(quán)”意識。

同時，我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)不是很清晰。按照我國現(xiàn)行立法，集體土地所有權(quán)主體是農(nóng)民集體，由集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。但是，我國的憲法、民法通則、農(nóng)業(yè)法和土地管理法等沒有明確界定“農(nóng)民集體”的含義，而且集體經(jīng)濟(jì)組織既沒有經(jīng)合法登記的組織機(jī)構(gòu)，又沒有具體的法人治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了集體土地所有權(quán)主體虛化，在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)，任何人都沒有將其他人排斥在農(nóng)村土地使用主體以外的權(quán)力，他所能做的只能是同別人一樣盡可能多的對宅基地加以利用而避免自己利益受損，這就導(dǎo)致農(nóng)民會盡量多地占有宅基地，并把宅基地作為“祖業(yè)”留給自己的后代。

（四）稅費改革后鄉(xiāng)村治理的缺位，在一定程度上助長的“祖業(yè)權(quán)”意識的滋長

取消農(nóng)業(yè)稅政策切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民收取各種費用的途徑，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政陷入困境。雖然，中央政府通過轉(zhuǎn)移支付等途徑來彌補取消農(nóng)業(yè)稅后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出缺口。但中央財政轉(zhuǎn)移支付是相對固定的，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出卻是變化的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境。為了應(yīng)對財政壓力，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制不斷從基層撤出或弱化，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、合村并組、取消村民組長、精簡機(jī)構(gòu)、減少人員等。另一方面，迫于財政的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把主要精力集中在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入上面，加大招商引資的力度，興辦各種產(chǎn)業(yè)。因而沒有更多的精力去規(guī)范和管理農(nóng)民宅基地利用過程中出現(xiàn)的各種違規(guī)和違法問題。由于管理不嚴(yán)，執(zhí)法力度不大，對一些違法用地問題處理不規(guī)范，存在以罰代拆、一罰了之的現(xiàn)象，這在一定程度上默許了農(nóng)民多占宅基地，并把它當(dāng)作“祖業(yè)”留自己的后代。

三、“祖業(yè)權(quán)”觀念對農(nóng)村宅基地利用的影響

（一）“祖業(yè)權(quán)”觀念導(dǎo)致農(nóng)村宅基地閑置，土地資源浪費

雖然《中華人民共和國土地法》明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，農(nóng)民建房必須經(jīng)過嚴(yán)格的審批許可。但在實際生活中，農(nóng)村居民對農(nóng)村宅基地普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地是“祖業(yè)”，是祖上留下來的，是一種私有財產(chǎn)。在土地“祖業(yè)權(quán)”觀念影響下，一方面，農(nóng)民形成占有更多宅基地的內(nèi)部驅(qū)動力，對于集體的土地，能占就占，千方百計多占，擴(kuò)大自己的“祖業(yè)”，甚至有的將承包地當(dāng)成私有土地，未經(jīng)許可隨意侵占或調(diào)換建房。

另一方面，農(nóng)民認(rèn)為宅基地是祖上留下的，是風(fēng)水地，尤其是祠堂和老屋，是不能隨意拆除的，寧可讓其閑置荒蕪，也不愿意由集體或他人利用，導(dǎo)致土地資源不能進(jìn)行有效整合。在這情況下，迫使一些急需建房而無宅基地的農(nóng)戶違法用地，超過“紅線”占自家的耕地建房，從而閑置和浪費了許多土地。

（二）“祖業(yè)權(quán)”觀念加劇了“空心村”的形成

20世紀(jì)90年代以來，隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)村住宅空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了新的變化，村莊外圍大量涌現(xiàn)出結(jié)構(gòu)優(yōu)良、裝飾華麗的樓房，而村莊內(nèi)部多為破舊、老式甚至于閑置的住房，形成了所謂的“空心村”。大量“空心村”的存在，既浪費了農(nóng)業(yè)資源和建設(shè)資金，又影響和制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定。我國“空心村”形成的原因是多方面，但土地“祖業(yè)權(quán)”觀念在一定程度加快了“空心村”的形成。一方面，對于農(nóng)民而言，老屋宅基地是“祖業(yè)”的，老屋宅基地往往都是幾個兄弟共有的，可以在家族內(nèi)部轉(zhuǎn)讓自己的份額，讓一個人在原宅基地上建起房子，但絕不允許轉(zhuǎn)讓給外姓的人?；凇白鏄I(yè)”原因，農(nóng)民都選擇重新選擇一塊宅基地進(jìn)行建房，以避免老屋宅基地中可能引發(fā)的糾葛。這就使得老祖屋在村落中隨處可見，甚至已經(jīng)破敗不堪，但是當(dāng)?shù)赝恋夭块T始終無法對這些老宅基地進(jìn)行整治。另一方面，我國農(nóng)民自古就重視自己的私宅，重視“祖業(yè)”，而且其觀念根深蒂固，許多農(nóng)民認(rèn)為，房屋建好后，連同建房的土地都是私有的，建的房屋越多，表示自己在村子里的地位越高，越能受到他人的景仰，能夠光宗耀祖，因而農(nóng)民會想方設(shè)地批地建房，新房建成后，舊房又不拆，進(jìn)而出現(xiàn)了大量的“空心村”。

四、建議與對策

由于土地“祖業(yè)權(quán)”觀念的存在，嚴(yán)重影響和制約了農(nóng)村宅基地的合理利用，因此應(yīng)從以下幾方面來消除“祖業(yè)權(quán)”觀念對農(nóng)村宅基地利用的影響。

（一）加強(qiáng)法制和思想教育，幫助農(nóng)民轉(zhuǎn)變宅基地利用觀念

一方面，加強(qiáng)對廣大農(nóng)民普及《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國物權(quán)法》和《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》等法律、法規(guī)和政策的宣傳和教育，幫助農(nóng)民消除土地“祖業(yè)權(quán)”觀念?！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有?！闭厥褂脵?quán)盡管是一種物權(quán)，但是它實質(zhì)上屬于農(nóng)村集體土地使用權(quán)?！罢厥褂脵?quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定?！薄罢匾蜃匀粸?zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地?！薄耙呀?jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時辦理變更登記或者注銷登記。”

另一方面，強(qiáng)化思想教育，消除傳統(tǒng)觀念的影響，加大宣傳力度，幫助農(nóng)民樹立正確的宅基地利用觀念，引導(dǎo)農(nóng)民合理建房。要充分利用各類媒體，大力宣傳宅基地集約化使用的意義，通過宣傳教育和社會輿論的正確引導(dǎo)，幫助農(nóng)民樹立正確的建房觀，使廣大群眾積極參與到農(nóng)村宅基地集約化工作中來。

（二）加強(qiáng)對農(nóng)村居民宅基地的規(guī)范管理

一方面，切實改革和完善農(nóng)民修建住宅占用土地的審批辦法，嚴(yán)格控制農(nóng)村新宅基地的審批。農(nóng)民申請建房必須符合縣、鄉(xiāng)、村建設(shè)規(guī)劃和合理利用宅基地的規(guī)定要求。凡符合用地條件的必須在批準(zhǔn)指定規(guī)劃的地點修建住宅，嚴(yán)禁村民未經(jīng)批準(zhǔn)擅自在自己的承包地、自留地及其他土地上修建住宅。農(nóng)民新建住宅必須注重節(jié)約集約利用土地，要按照規(guī)劃控制的用地數(shù)量，對符合用地建房要求的農(nóng)戶優(yōu)先安排，以規(guī)范村民用地行為，杜絕“一戶多宅”情況發(fā)生。

另一方面，完善農(nóng)村宅基地使用的監(jiān)督。嚴(yán)格控制人均用地，清理超標(biāo)占地建房；加強(qiáng)執(zhí)法力度，尤其是對于宅基地利用過程中利用“祖業(yè)權(quán)”觀念阻礙農(nóng)民建房，或利用“祖業(yè)權(quán)”觀念多占宅基地等行為，予以嚴(yán)厲打擊，形成宅基地利用的有序氛圍。

（三）完善農(nóng)村宅基地使用管理的法律制度

一方面，加快宅基地立法，提高依法管理水平。加強(qiáng)宅基地立法體系建設(shè)，盡快出臺《農(nóng)村宅基地管理辦法》、《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法》及《土地登記條例》等，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)，明確宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地登記發(fā)證、違規(guī)批地建房的處理等具體規(guī)定；明確規(guī)定農(nóng)民建房用地的指標(biāo)、用地條件、占地標(biāo)準(zhǔn)、申報程序、審批辦法等，簡化程序，管理得當(dāng)，方便農(nóng)民，各宅基地能地盡所用，合理配置。

另一方面，完善農(nóng)村住宅產(chǎn)權(quán)和流轉(zhuǎn)制度，建立以永續(xù)使用權(quán)為核心的農(nóng)村宅基地制度，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)，為農(nóng)宅的順利流轉(zhuǎn)提供制度保障。弱化土地所有權(quán)，強(qiáng)化土地使用權(quán)，讓擁有宅基地使用權(quán)的村民可以享受除所有權(quán)外的其他所有權(quán)利，如占有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等。住宅產(chǎn)權(quán)同宅基地使用權(quán)應(yīng)統(tǒng)一，須嚴(yán)格界定，并予保護(hù)。鼓勵宅基地使用者將其宅基地租賃給其他村民轉(zhuǎn)變用途進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他生產(chǎn)。同時應(yīng)當(dāng)出臺一系列限制產(chǎn)權(quán)人閑置宅基地等的措施，促進(jìn)宅基地資源的合理配置。（作者單位：南昌師范學(xué)院）

本文系“江西省社科規(guī)劃項目：（10SH21）鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)農(nóng)村宅基地問題研究、江西省高校人文社會科學(xué)研究項目：（2012）城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“兩棲占地”問題研究——以鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)為例”階段性成果。

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