作者簡(jiǎn)介：郭斌（1991-），男，漢族，江蘇太倉(cāng)人，上海師范大學(xué)法政學(xué)院2013級(jí)碩士研究生，研究方向：社會(huì)保障。

摘要：當(dāng)今社會(huì)非政府組織的迅速發(fā)展和公共政策制定體制的不斷完善，我國(guó)非政府組織參與公共政策制定過(guò)程也成為了一種常態(tài)。公共政策的設(shè)定不應(yīng)只是定位為政府領(lǐng)域的管理，而應(yīng)將它擴(kuò)大范圍定位為全社會(huì)管理，為了充分發(fā)揮非政府組織在政策設(shè)定過(guò)程中作用，因此要明確政府與非政府組織的角色定位。本文通過(guò)對(duì)政策制定過(guò)程以及非政府組織在其中扮演什么角色為切入點(diǎn)來(lái)分析，文章運(yùn)用云南怒江建壩案例將理論融入實(shí)際來(lái)說(shuō)明非政府組織對(duì)公共政策制定的影響，最后得出簡(jiǎn)要的結(jié)論。

關(guān)鍵詞：非政府組織；公共政策；政策設(shè)定

一、相關(guān)概念的界定

要了解中國(guó)非政府組織是如何影響我國(guó)公共政策的設(shè)定，首先要對(duì)相關(guān)的概念做一個(gè)界定。非政府組織目前學(xué)術(shù)界有很多討論，本文認(rèn)同薩拉蒙的觀點(diǎn)，他是從組織特征來(lái)界定的，具有正規(guī)性、民間性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性和公益性的組織就可以成為非政府組織。①

公共政策的制定很大程度上需要以公共利益為目標(biāo)取向，公民參與是確保公共政策的公共性和正當(dāng)性的內(nèi)在要求之一，是為了社會(huì)各方利益的實(shí)現(xiàn)、公民精神的追求和公民資格的體現(xiàn)，公民和社會(huì)團(tuán)體計(jì)入社會(huì)價(jià)值的分配過(guò)程，主要包括對(duì)政策制定、執(zhí)行和評(píng)估等環(huán)節(jié)的參與。②在公共政策制定過(guò)程中，由于政府與社會(huì)民眾常常得不到有效溝通，溝通機(jī)制欠缺，從而公共政策目標(biāo)出現(xiàn)偏差也是在所難免，我國(guó)非政府組織發(fā)展迅速，將非政府組織納入到政府公共政策制定過(guò)程中，研究非政府組織如何影響政策設(shè)定顯得意義重大。

二、公共政策的設(shè)定過(guò)程

（一）公共政策問(wèn)題的確認(rèn)

公共政策問(wèn)題的確認(rèn)是制定一項(xiàng)公共政策最為基本首要的問(wèn)題，它是公正政策要達(dá)成的目標(biāo)之一。確定公共政策問(wèn)題需要注意有三方面問(wèn)題：一是正確選擇問(wèn)題和認(rèn)識(shí)問(wèn)題。各種各樣的問(wèn)題，其本質(zhì)和影響都是不一樣的，一項(xiàng)政策的設(shè)定要根據(jù)其所針對(duì)的領(lǐng)域以及所針對(duì)的受眾，合理有效的來(lái)解決問(wèn)題；二是要結(jié)合現(xiàn)實(shí)社會(huì)實(shí)際情況，冷靜思考現(xiàn)實(shí)公共問(wèn)題，從而有針對(duì)性的來(lái)選擇最合適的方法路徑來(lái)從根本上解決問(wèn)題。三是確保問(wèn)題具有公共性，是否涉及到了廣大人民群眾的利益。

（二）政策方案規(guī)劃過(guò)程

政策方案的規(guī)劃過(guò)程包括了確定政策目標(biāo)、設(shè)計(jì)政策方案和評(píng)估政策方案等過(guò)程。解決任何公共問(wèn)題，首先都需要確定公共政策的目的。只有在十分明確的目標(biāo)下，才能保證政策制定在大方向上不出現(xiàn)偏差，后續(xù)政策執(zhí)行不會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。政策設(shè)計(jì)本質(zhì)上就是社會(huì)上各種利益集團(tuán)的利益訴求，政府的公共政策制定就是要尋找某些標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)對(duì)公共政策進(jìn)行各方面的評(píng)估，選擇出最具有代表性最能夠?qū)崿F(xiàn)群體利益最具有可行性的公共政策方案。

（三）政策方案的抉擇

公共政策是通過(guò)一系列決策形式表現(xiàn)出來(lái)的。由于公共政策是面向全社會(huì)公民大眾，所以它往往具有很強(qiáng)的影響力，從而導(dǎo)致政府公共政策抉擇的過(guò)程十分復(fù)雜。各個(gè)利益團(tuán)體的相互博弈的結(jié)果就是政策結(jié)果的產(chǎn)出。公共政策抉擇過(guò)程就是需要協(xié)調(diào)不同利益群體之間的利益訴求，兼顧到大多數(shù)民眾的利益，從而選擇出最公平合理的方案政策。

（四）實(shí)現(xiàn)政策方案的合法化

公共政策制定需要遵守三個(gè)維度：公共政策民主性、公共政策科學(xué)性和公共政策合法性。公共政策的合法化不僅需要符合相關(guān)法律條文的規(guī)定，還需要得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。一項(xiàng)合理規(guī)范的公共政策，它的目標(biāo)和制定程序都是合乎法律、法規(guī)的，最后還要得到群眾的認(rèn)可。政府在制定公共政策的時(shí)候應(yīng)當(dāng)與社會(huì)建立“雙向交流”機(jī)制，以求得到公眾的滿意和認(rèn)同，這就是公共政策的社會(huì)合法化過(guò)程。

三、非政府組織在公共政策制定過(guò)程中的角色

（一）非政府組織是潛在公共問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)者和提出者

政府在制定一項(xiàng)公共政策時(shí)，首先要做的就是確定什么問(wèn)題是最為嚴(yán)重、影響范圍最廣、民眾最為關(guān)心的。這就要求政府部門(mén)能夠在第一時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確收集到社會(huì)各方面的信息，從而確定目前實(shí)際情況下什么是最需要解決的問(wèn)題。政府與公眾之間存在了一個(gè)“信息雙向不對(duì)稱(chēng)”的問(wèn)題，政府一方面不知道社會(huì)民眾的需求，社會(huì)民眾也不知道政府制定這個(gè)公共政策的目的何在。非政府組織相較于政府有其活躍的領(lǐng)域，在它所知曉的領(lǐng)域就會(huì)具有較廣泛的群眾基礎(chǔ)。并且非政府組織不以營(yíng)利為目的，它更傾向于為弱勢(shì)群體和邊緣群體提供服務(wù)，它相對(duì)政府更容易發(fā)現(xiàn)社會(huì)中潛在的問(wèn)題，并將這些潛在的細(xì)小問(wèn)題匯總，針對(duì)問(wèn)題提出相應(yīng)的解決措施或政策建議。非政府組織相較于傳統(tǒng)政府“自下而上”的溝通模式而采用“自下而上”的溝通模式，從而有效表達(dá)社會(huì)公眾的利益訴求，從而解決普通社會(huì)公眾難以與政府層面溝通，信息阻斷的問(wèn)題，有效督促政府相關(guān)部門(mén)盡快將社會(huì)民眾的利益訴求放入到政策抉擇過(guò)程中。

（二）非政府組織是政策設(shè)定信息的收集者和反饋者

政府部門(mén)在首先在設(shè)定了為什么要制定一項(xiàng)公共政策或者說(shuō)政府明確了公共政策目標(biāo)之后，就會(huì)根據(jù)社會(huì)各方利益群體的訴求制定出合適的公共政策。首先各個(gè)利益群體在訴求自己利益并進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上，政府相關(guān)部門(mén)權(quán)衡各方利弊，協(xié)調(diào)不同社會(huì)利益群體的利益訴求，從大局上保持相對(duì)公平。非政府組織具有有針對(duì)性的目標(biāo)群體、靈活的組織結(jié)構(gòu)和獨(dú)立的運(yùn)作方式三個(gè)特點(diǎn)，那么通過(guò)這三點(diǎn)便利性非政府組織就可以把一項(xiàng)公共政策及時(shí)傳遞給社會(huì)大眾，相對(duì)的社會(huì)群眾對(duì)這項(xiàng)公共政策的反應(yīng)或者意見(jiàn)建議也可以及時(shí)反饋給政府，打破“信息雙向不對(duì)稱(chēng)”的溝通障礙，有效彌補(bǔ)政府與社會(huì)大眾溝通不足，增強(qiáng)了政府制定公共政策科學(xué)有效性。

（三）非政府組織是公共政策方案的抉擇者和宣傳者

非政府組織扮演角色就是輔助政府來(lái)制定公共政策，來(lái)避免政府制定公共政策時(shí)出現(xiàn)偏差。非政府組織充當(dāng)社會(huì)民眾與政府之間的溝通橋梁，也充當(dāng)了各利益集團(tuán)之間溝通協(xié)調(diào)的角色。我國(guó)非政府組織長(zhǎng)期從事維權(quán)、慈善、環(huán)保、社會(huì)服務(wù)等維護(hù)民眾利益的活動(dòng)，因此非政府組織在公眾中具有較強(qiáng)的公信力和親和力。政府在在最終決定了一項(xiàng)公共政策之后，非政府組織還應(yīng)根據(jù)政策實(shí)施實(shí)地具體狀況，更有針對(duì)性的為政府對(duì)該公共政策進(jìn)行正面宣傳，通過(guò)非政府組織與當(dāng)?shù)孛癖姷纳钊虢涣鳎梢约皶r(shí)為民眾解釋公共政策的目的，使該公共政策可以更有效的執(zhí)行。

四、非政府組織影響公共政策設(shè)定的實(shí)例

作為一種新的資源配置體制，當(dāng)政府未能有效的配置社會(huì)資源，非政府組織的彌補(bǔ)了政府與市場(chǎng)資源配置體制的不足。在中國(guó)的各類(lèi)非政府組織中，環(huán)保非政府組織是表現(xiàn)最為積極的。90年代之前，中國(guó)的環(huán)保組織大多數(shù)是都是類(lèi)似于半官方的研究團(tuán)體，所以在那個(gè)年代環(huán)保社團(tuán)研究多余行動(dòng)甚至可以說(shuō)沒(méi)有行動(dòng)。進(jìn)入21世紀(jì)，民間的環(huán)保組織呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。這些環(huán)保非政府組織除了開(kāi)展環(huán)保教育、配合政府編制環(huán)保計(jì)劃、擔(dān)任有關(guān)機(jī)構(gòu)環(huán)保顧問(wèn)外，這些環(huán)保非政府組織還竭力呼吁改善環(huán)境，并動(dòng)員各種力量關(guān)于破壞環(huán)境的行為、工程和計(jì)劃，對(duì)政府形成了巨大的壓力。③

云南怒江建壩案就是非政府組織對(duì)于公共政策制定影響最為典型的一個(gè)案例。國(guó)家發(fā)改委在1999年對(duì)怒江水電開(kāi)發(fā)進(jìn)行了進(jìn)一步的規(guī)劃，這就意味著怒江建壩水電開(kāi)發(fā)正式開(kāi)始。聯(lián)合國(guó)科教文組織在2003年7月正式批準(zhǔn)怒江、瀾滄江、金沙江的三江并流為世界自然遺產(chǎn)。也在2003年7月國(guó)家發(fā)改委通過(guò)了在怒江中下游建兩個(gè)水庫(kù)進(jìn)行13級(jí)水電梯級(jí)開(kāi)發(fā)方案。國(guó)內(nèi)一批環(huán)保非政府組織馬上對(duì)怒江興建水電站的決定表示反對(duì)，并通過(guò)社會(huì)輿論、聯(lián)合簽名、上書(shū)國(guó)務(wù)院等一系列的活動(dòng)阻止怒江興建水電站這一政府公共政策的決定。環(huán)保非政府的種種活動(dòng)也得到了政府的高度重視。發(fā)改委在2004年2月中旬上報(bào)國(guó)務(wù)院的報(bào)告上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶親筆對(duì)此事件進(jìn)行了批示。④2005年7月溫家寶總理親赴云南考察工作后指示發(fā)改委、環(huán)?？偩帧⑺康扔嘘P(guān)部門(mén)加緊論證研究，盡快對(duì)于是否建設(shè)怒江水電站拿出自己的意見(jiàn)。也在2005年7月，支持怒江建水電站的民眾也上書(shū)中央領(lǐng)導(dǎo)，希望該水電工程早日動(dòng)手。⑤正反兩方面對(duì)于是否興建怒江水電站形成了拉鋸戰(zhàn)，使得中央遲遲無(wú)法定奪。

在云南怒江建壩的案例中，可以看出環(huán)保非政府組織認(rèn)為這不符合民眾利益的訴求，因此聯(lián)名上書(shū)國(guó)務(wù)院，通過(guò)社會(huì)輿論來(lái)阻止不合理的公共政策。有專(zhuān)家一味的想要政府馬上動(dòng)手修建怒江工程，而廣大人民群眾卻不愿意，這里就可以看出無(wú)論什么公共政策，總是會(huì)存在不同的利益群體進(jìn)行博弈，從而導(dǎo)致在怒江建壩這個(gè)事件里出現(xiàn)了意見(jiàn)正反雙方長(zhǎng)時(shí)間的拉鋸戰(zhàn)情況。這里非政府組織所扮演的就是公共政策方案的信息收集者、政策反饋者以及幫助政府抉擇政策方案的角色。在怒江建壩這個(gè)決定做出后，環(huán)保非政府組織將政策決定告知民眾，通過(guò)搜集民眾的意見(jiàn)并將其匯總上書(shū)，對(duì)中央怒江建壩這個(gè)政策有一個(gè)反饋。但是在我國(guó)非政府組織參與政府公共政策設(shè)定的案例不是很多，現(xiàn)在公共政策的制定還是以政府為主導(dǎo)，非政府組織扮演一個(gè)輔助角色。

五、結(jié)論

非政府組織在我國(guó)蓬勃發(fā)展，我國(guó)的社會(huì)公眾大家做主的意識(shí)也越來(lái)越強(qiáng)烈。由于非政府組織相對(duì)于政府具有十分鮮明的特點(diǎn)：公益性、社會(huì)性、民間性以及志愿性等特點(diǎn)，非政府組織與社會(huì)公眾的聯(lián)系是十分緊密的，這就使得政府在逐漸變成扁平化政府與服務(wù)型政府的過(guò)程中，為了政府制定的公共政策能夠符合大多數(shù)群體的利益，防止政策有所偏差以及偏向某些特定利益群體，就要求我國(guó)各類(lèi)非政府組織可以參與到政府政策設(shè)定的過(guò)程中。在公共政策制定的過(guò)程中，政府與非政府組織之間的關(guān)系就不再是簡(jiǎn)單的行政命令與服從的關(guān)系，而是雙方積極互動(dòng)合作，互相依賴(lài)互相合作的伙伴關(guān)系。只有政府與非政府組織之間存在良好的溝通，才能使公共政策執(zhí)行后發(fā)揮最大的效用，滿足各個(gè)利益群體的訴求，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)公共利益的最大化。政府要制定出一項(xiàng)合理的公共政策，就必須明確非政府組織如何參與公共政策制定，明確政府與非政府組織的角色如何定位，幫助非政府組織有力配合政府制定符合民眾利益訴訟求的公共政策，努力建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)。（作者單位：上海師范大學(xué)法政學(xué)院）

注解：

①Salamon L.M，Anheier H.K.The Emerging Nonprofit Sector：An Overview[M].Manchester University Press，1995：1-10

②王騷，趙磊，公共政策制定中的民間組織參與，天府新論，2008，（1）：95

③唐建光，中國(guó)NGO：我反對(duì)！，中國(guó)新聞周刊，2004年第24期

④曹海東、張朋，怒江保衛(wèi)戰(zhàn)幕后的民間力量，http：//finance.sina.com.cn/g/20040524/1237774903.shtml

⑤郭少峰，兩院士上書(shū)建議開(kāi)發(fā)怒江水電，新京報(bào)，2005年10月23日

參考文獻(xiàn)：

[1]Salamon L.M，Anheier H.K.The Emerging Nonprofit Sector：An Overview[M].Manchester University Press，1995：1～10.

[2]王騷、趙磊.公共政策制定中的民間組織參與.天府新論，2008（01）.

[3]唐建光.中國(guó)NGO：我反對(duì)！.中國(guó)新聞周刊，2004（24）.

[4][EB/OL]曹海東、張朋.怒江保衛(wèi)戰(zhàn)幕后的民間力量，http：//finance.sina.com.cn/g/20040524/1237774903.shtml.

[5]郭少峰.兩院士上書(shū)建議開(kāi)發(fā)怒江水電.新京報(bào)，2005（10）