朱學(xué)娟

摘 要：本文旨在通過調(diào)查我國目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的開展現(xiàn)狀，以該調(diào)查作為基礎(chǔ)從而促進我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的進一步發(fā)展和進步，通過實地深入的調(diào)查與分析，首先介紹了我國目前農(nóng)村養(yǎng)老保險實施的總體情況，之后詳細(xì)介紹了我國目前已經(jīng)存在的農(nóng)村養(yǎng)老保險相關(guān)法律制度，細(xì)致的指明具體法律政策的側(cè)重點和保障對象，同時介紹各地區(qū)法律法規(guī)的實施情況，最后通過現(xiàn)狀的分析指出我國農(nóng)村養(yǎng)老保險目前存在的一些顯著問題并提出解決問題的相關(guān)建議，同時對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險未來的發(fā)展方向做出合理的展望。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；制度；政策法規(guī)；現(xiàn)狀分析

1 緒論

根據(jù)人口普查局的官方數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村人口比例占全國總?cè)丝诘?0%以上，而全國60歲以上的人口當(dāng)中，農(nóng)村人口占的比例約為65%，根據(jù)2010年的數(shù)據(jù)顯示，我國60歲以上人口數(shù)量為1.776億，占總?cè)丝诒壤脑?4%，而農(nóng)村人口中60歲以上人口數(shù)量為1.23億，這個數(shù)量遠遠大于城市人口總60歲以上的人數(shù)，約為城市60歲以上人口數(shù)量的1.7倍。而在所有的農(nóng)村人口中，農(nóng)村老齡人口約占20%，與之相對比，城市人口中老齡人口占總城市人口比例約為8%，這一比例足以看出農(nóng)村老齡人口比例之高，突出了農(nóng)村人口老齡化問題的嚴(yán)重性。相比而言，城市人口有著較高的收入，這使得本來已經(jīng)較為嚴(yán)重的農(nóng)村人口老齡化的問題引申出一個新的問題，就是農(nóng)村社會養(yǎng)老問題，低收入外加過高的老齡人口比例，養(yǎng)老保險問題在農(nóng)村社會成為了一項關(guān)注度極高的社會問題。目前，我國政府部門已經(jīng)高度重視社會養(yǎng)老保障問題，2009年9月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，表明了政府對于養(yǎng)老保險的關(guān)注度的提升，2010年，將加快養(yǎng)老保險服務(wù)體系建設(shè)納入當(dāng)年政府工作報告。但是，從目前的實施情況來看，政府將養(yǎng)老保障視為全社會的試點工作，這一工作的普及必然首先起步于城市，目前，城市養(yǎng)老保障制度已經(jīng)相當(dāng)完善，但是農(nóng)村養(yǎng)老保障實施現(xiàn)狀卻不容樂觀。從目前已經(jīng)出臺的政策來看，政府沒能將城市與農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)區(qū)分開，農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障還不容樂觀。

2 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的制度現(xiàn)狀

我國于20世紀(jì)90年代開始對農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障制度問題進行研究，如今已有10幾年的研究過程，也呈現(xiàn)出了多種現(xiàn)狀以及特征，綜合多數(shù)學(xué)者的觀點，目前主流的觀點將農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度分為：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、集體養(yǎng)老制度、傳統(tǒng)救濟養(yǎng)老模式三大類，而從各個學(xué)者的研究中能夠發(fā)現(xiàn)，目前許多學(xué)者對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題的認(rèn)識還比較局限，存在以偏概全的問題，許多人將農(nóng)村社會養(yǎng)老保障問題簡單的理解成農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題去研究，而缺乏了對福利待遇、救濟制度等問題的研究。綜合各類觀點，筆者認(rèn)為，農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度可以從以下三個方面將其分類：社會救濟、社會保險、社會福利。其中，社會救濟是指傳統(tǒng)的對于農(nóng)村貧困老人由政府相關(guān)部門給予的救濟金、救助款以及農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村社會保險是指農(nóng)村老齡人口應(yīng)該被給予的各類保險款項，包括養(yǎng)老保險、土地保險、土地征用保險、意外傷害保險以及農(nóng)民工社會保險等項目。農(nóng)村社會福利是指農(nóng)村老齡人口應(yīng)該享受的相對于年輕人來說的優(yōu)待項目，包括社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、公共交通服務(wù)、生活津貼、醫(yī)療服務(wù)等。而農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的含義與這三大類息息相關(guān)，它是指用來指導(dǎo)三類中具體項目實施規(guī)則的國家規(guī)定。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在于各個項目中，具體制度如下：

3 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的政策法規(guī)現(xiàn)狀

3.1 國家層面的政策法規(guī)

從國家層面來看，目前已經(jīng)出臺了幾項針對農(nóng)村地區(qū)社會養(yǎng)老保障的專有政策法規(guī)。關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險這個問題國家出臺的政策法規(guī)占整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策法規(guī)的大多數(shù)，國務(wù)院于1991年出臺了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，《決定》中將農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險問題上升到了國家層面，即規(guī)定農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險直接由民政部負(fù)責(zé)，下一年中，根據(jù)《決定》中提出的關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險的綱領(lǐng)性指示制定了細(xì)節(jié)的實施方案，即出臺《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，《方案》中明確了實施養(yǎng)老保險的細(xì)則，包括養(yǎng)老保險發(fā)放的途徑、申請的標(biāo)準(zhǔn)等等細(xì)節(jié)。1995年國務(wù)院辦公廳又向全國各地區(qū)發(fā)放正式通知，強調(diào)各地區(qū)要根據(jù)《決定》與《方案》認(rèn)真開展農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險工作，體現(xiàn)了國務(wù)院關(guān)于該問題的重視。2002年又出臺了農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險整頓工作規(guī)定，保障了農(nóng)民的利益。2007、08年，國務(wù)院聯(lián)合國家?guī)讉€部委一同探討10幾年來農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險工作中存在的問題，并出臺解決方案。2009年，國務(wù)院出臺農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險新政策，旨在改革農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保險的模式，使養(yǎng)老保險相關(guān)政策更加有利于農(nóng)民，并于2009年、2010年分別出臺《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》，二者都明確指明要狠抓農(nóng)村養(yǎng)老保險工作，提高老齡農(nóng)民待遇。

圖1

同時，國務(wù)院也出臺了關(guān)于被征地農(nóng)民社會保障的相關(guān)政策法規(guī)。國務(wù)院分別于2004年和2006年出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》、《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，這些政策的出臺旨在彌補農(nóng)民因被征用土地而對其造成的重大損失，基本上解決了農(nóng)民土地征收過程中存在的農(nóng)民與政府之間的矛盾，意在使農(nóng)民不因其土地被國家征收而造成其個人生活質(zhì)量嚴(yán)重降低，表明了國家不因整體利益而損害農(nóng)民個人利益的態(tài)度。國務(wù)院同樣也出臺了關(guān)于農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題的相關(guān)政策法規(guī)，目的是保障離開農(nóng)村進入城市又擁有農(nóng)村戶口的打工群體的利益。國務(wù)院于2001年、2006年分別出臺《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策有關(guān)問題的通知》和《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》。一直以來農(nóng)民工問題就是社會中最有待解決的問題，農(nóng)民工隨身處城市，但并不能享受城市人口養(yǎng)老保險政策，《通知》和《意見》給了高齡農(nóng)民工以社會保障。

我國目前存在的國家層面的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策法規(guī)如圖1：

3.2 地方層面的政策法規(guī)

地方層面的相關(guān)政策法規(guī)是以國家出臺的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策法規(guī)為基礎(chǔ)，針對地方不同情況而出臺的具有地方特性的政策法規(guī)，地方層面的政策法規(guī)中有些地區(qū)為國家關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策法規(guī)的試點地區(qū)，因此其更具有創(chuàng)新性。而有些地區(qū)農(nóng)村迅速城市化，大量農(nóng)民土地被征，因此其補償力度較大。而有些沿海省份經(jīng)濟較為發(fā)達，其為了響應(yīng)國家號召，因此出臺了較為有待的農(nóng)村老齡人口福利待遇政策。因此，基于我國地區(qū)不一樣的經(jīng)濟情況、政治情況，我國目前地方性的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障政策差異也相對較大。筆者選取了幾個具有代表性的地區(qū)，對這些地區(qū)的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策法規(guī)現(xiàn)狀加以分析。

北京為我國首都，經(jīng)濟、政治等各方面走在全國前列，農(nóng)村養(yǎng)老保障政策較為優(yōu)待。北京對于農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老保障主要通過調(diào)劑金、基礎(chǔ)養(yǎng)老金等形式發(fā)放，具體的較為標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)上一年度農(nóng)村人均純收入的9%-30%位農(nóng)村老齡人口繳納保障金，每人每年補貼30元作為繳費補貼，同時對于殘疾人老齡人口將按照等價給予參保補貼，其待遇標(biāo)準(zhǔn)為每人每月280元，通過個人專門的養(yǎng)老金賬戶按月分發(fā)，并且農(nóng)村養(yǎng)老保障政策可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度銜接；蘇南地區(qū)的養(yǎng)老金繳費標(biāo)準(zhǔn)分為100、200、300、400、500、600、720、1200、1800元九個檔次可供農(nóng)民選擇，根據(jù)繳費的多少后期的補貼額也不同，其對農(nóng)民的繳費補貼為每年60元，對于殘疾人的補貼政策與北京相同，對于繳費15年以上者每月補貼120元起，多繳費者補貼額更高，繳費不足15年者每月補貼100元，采取按月發(fā)放的方式發(fā)放養(yǎng)老補貼，同時可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接；廣東東莞地區(qū)按照上一年度全市職工最低工資的15%收取費用，其中，由單位繳費7%，個人繳費8%，對于繳費未滿15年的人員由單位補繳，市鎮(zhèn)村按3：3：4的比例分擔(dān)費用，從來未繳費的人員每月補貼200元，繳費滿5年的人員每月補貼430元，繳費不足5年者每月補貼300元，同樣采取按月發(fā)放并可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接的政策；山西寶雞地區(qū)繳費標(biāo)準(zhǔn)分為100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000八個檔次，對于繳費200以下者補貼30元，繳費300元則補貼40元，繳費400元補貼45元，繳費500元以上者補貼50元，對于60-69周歲的老人每月補貼60元，70-79歲老人每月補貼70元，80-89歲老人每月補貼80元，90歲以上老人每月補貼90元，采取按月發(fā)放并可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險銜接的政策，但其養(yǎng)老關(guān)系不可轉(zhuǎn)移。

從以上各地區(qū)政策可以看出，雖然全國的國家性政策相同，但是各地地方層面的農(nóng)村養(yǎng)老保障政策差異很大，呈現(xiàn)出綜合保險與專項保險并存、市民待遇與差別待遇并存、社會保障與商業(yè)保險并存、整體保障與特殊群體保障并存的特點。

4 農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的實踐現(xiàn)狀

4.1 社會救助與社會福利項目覆蓋面小，保障水平低

雖然各個地區(qū)有著差別較大的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障政策法規(guī)和制度，但是，從目前各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保障開展情況來看，各個地區(qū)存在一個共同的特點，各個地區(qū)目前關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的工作已經(jīng)開展的較為全面，也對提高農(nóng)村老齡人口待遇起到了較大的作用，但是，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的其他類別的開展水平則較低，絕大多數(shù)地區(qū)社會救助、社會福利方面在農(nóng)村人口中的覆蓋率和實施水平就低，很多地區(qū)甚至還沒有開展社會救助與社會福利相關(guān)的服務(wù)也業(yè)務(wù)。并且從目前的形式來看，我國政府最關(guān)注農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的時間段為上世紀(jì)九十年代到2010年間，在近五年的時間內(nèi)，國務(wù)院僅僅發(fā)布了少數(shù)幾項關(guān)于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老保障的相關(guān)通知，但是并沒能出臺改革政策和重大改進措施，同時各個地區(qū)在具體實施的過程中也存在領(lǐng)會偏差的問題，即使各個地區(qū)的地區(qū)層面政策不一致，但國家政策和制度的主旨是一致的，仍然有地區(qū)背離主旨開展養(yǎng)老保障活動。

4.2 社會保險項目有待完善

國家層面的政策上要求各地區(qū)要加大力度完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但是在實施細(xì)節(jié)上存在一些問題。地方各級政府財政責(zé)任存在分擔(dān)問題，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)有能力負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險的款項，但是在欠發(fā)達地區(qū)，地方政府沒有能力籌集足夠的錢款來給農(nóng)村老齡人口分發(fā)補助。農(nóng)民繳費的意愿和繳費能力同樣存在問題，部分農(nóng)民對自身收取補貼開始的最小年齡存在質(zhì)疑，有些認(rèn)為自己繳費的金額會大于返款金額，從而不愿意繳費，同時有些農(nóng)民收入微薄，沒有能力完成繳費。在中西部一些欠發(fā)達地區(qū)還存在養(yǎng)老保障水平的問題，一些欠發(fā)達地區(qū)財政緊張，不能給予農(nóng)民具有誘惑力的繳費補貼，并且欠發(fā)達地區(qū)從制度的建設(shè)上也存在缺陷。

目前，我國關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的研究仍然處于初級階段，還需要加大力度進行改革和完善，筆者從我國目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的三個大方面：政策法規(guī)現(xiàn)狀、制度開展現(xiàn)狀、實踐現(xiàn)狀介紹了我國目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀，望對相關(guān)研究的進一步開展提供借鑒。

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